中英住房“限购”政策比较研究

朱 晨

(苏州市吴江区政府总规划师办公室，江苏苏州 215200)

中英住房“限购”政策比较研究

朱 晨

(苏州市吴江区政府总规划师办公室，江苏苏州 215200)

本文采用比较研究的方法分析中英两国限购政策的异同。文章首先分析了两国的政策背景，指出中英两国限购政策具有共通点和可比性，然后重点从动力来源、管控体制和具体措施等方面对两国限购政策进行了对比，最后结合英国经验对我国现行的住房限购政策提出四点建议，力求为我国住房政策制定、学术研究提供参考。

城乡规划;住房;限购;公共政策;比较研究

一、导言

住房限购是政府调控房地产市场的一种特殊手段，它通过设置市场准入门槛调节房地产供需关系，进而达到调控房地产价格的目的。2011年我国颁布了第一个全国性的限购政策，因其政策特殊性和影响的广泛性引发了社会的持续热议。

限购政策的特殊首先体现在其形成方式上，以往的调控措施往往是出于“自上而下”的政策设计，即中央调研酝酿并制定政策，而后交由地方施行或者分步推广，而限购则恰恰相反，是北京等地方政府推出措施后逐步扩散，最后纳入中央的统一政策，非预定的“自下而上”特征明显。此外限购的调控手段也非常特殊，以往的调控措施往往通过财税、金融等政策引导购房意向，进而影响房地产市场，是比较典型的间接调控方式，也符合市场经济下政府调控的一般原则。而限购是直接管制，通过强制性的行政命令约束买卖行为压制市场供需，其中包含了比较鲜明的政府行政干预因素，因此也引起了诸多讨论，如限购是否违背公民权和平等权的合法性、行政命令是否超越了公共管理的界限等。然而，限购的热议内容主要集中在社会泛泛而论和法学探讨，公共政策视角的研究几乎空白，亟待充实。英国自上世纪中期开始实践住房限购政策，积累了丰富的经验，同时英国也是西方国家中最重视公共政策和住房调控的国家之一，具有比较完备的政策体系，他山之石可以攻玉，这里将着重总结英国住房限购的经验，并将其与我国政策进行比较，以求为政策完善提供参考。

二、中英限购政策比较研究

(一)政策背景比较

英国的住房限购政策始于上世纪中叶，主要针对郊野度假住宅，或称为第二住宅(second home)。欧洲地区自古就有置办第二住宅的传统，受物质条件限制二战以前第二住宅的数量不多，据统计1934年英格兰和威尔士的第二住宅不到一万套。战后英国社会经济快速恢复，中产阶层的数量和比例不断增加，在乡村和旅游胜地购置第二住宅成为时尚，1969年英格兰和威尔士的第二住宅增长到20万套，2000年达到55-60万套，约3%的英国家庭拥有第二住宅［1］。第二住宅的蓬勃发展在拉动经济和就业的同时也带来了诸多社会问题，由于第二住宅通常向一些特定区域集中，如泽西岛(Jersey)、格恩西岛(Guernsey)、南威尔士乡村等，造成这些区域的住房供求失衡，某些乡村第二住宅占当地住房总量的比重高达50%以上。市场供求失衡导致房地产价格飞涨，相当比例的本地住户无法承受房价和房租而外迁，本地社区平衡持续性遭到破坏［2］。为此不少有识之士开始寻找解决之道，限购成为其中最受关注的措施之一。1945年泽西住房委员会开始率先提出住房购买申请制度，1969年格恩西开始颁布了《住房控制法》(the Housing Control Law)［3］，第一次以立法的形式对住房购买和租用资格进行行政许可审核，其它一些地区也出台了类似的限购政策。从1945年第一个限购法案出台开始，就有批评家指责限购是对不同群体的差别歧视政策，破坏了市场经济的自由交易法则和民主社会居民自由选择居住的人权，但更多研究认为住房作为一种准公共物品应当加以调控，作为补充一些地方政府开始建立两套不同住房市场——日常居住的功能性住房和度假使用的非功能性住房，在保障本地居民需求的基础上为外来人口提供差别化的消费产品，限购政策更趋于完备。而我国限购政策来源于不同的社会背景。1998年我国开始住房改革，购置商品住房逐渐成为解决住房问题的主要途径，不仅如此房地产还因其保值增值作用成为社会投资的重要渠道。由于部分大中城市房地产价格的过快上涨，抑制房地产投资列入政府的议事日程，2010年4月30日北京在落实“国十条”的地方细则——《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》首先提出住房限购，之后上海、深圳、宁波等13个大城市相继效仿，2011年1月26日出台的《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(“新国八条”)将限购正式纳入中央政府的住房调控措施，2013年2月20日颁布的《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》(“新国五条”)进一步强化了限购要求，限购对象是“拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法连续提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭”。

如果将两国的住房限购背景加以比较，可以发现:①两国限购对应的城镇化发展阶段不同，英国的限购发生在后城镇化阶段，与逆城市化和乡村后工业化具有一定联系，人口分布的总体流向是向都市和城镇外围迁移，扩散过程中集中在一些点上产生住房问题;而我国发生在诺瑟姆曲线中的快速城镇化阶段，大量人口从农村向城镇集聚，一些节点板块上出现了住房失衡。②限购的房产类型不同，英国的住房问题出现在乡村，所以限购政策主要针对特定的乡村地区，特别是自然景观资源、历史文化资源、旅游设施资源等优越的村庄;而我国住房问题更多集中在“直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市”，或者说经济活力较高、首位度较高、第二住宅发育较高的大都市。但是以上两点可以归结为政策具体形式的差别，限购的本质没有区别——都是抑制社会商品对公共物品的侵害。住房具有特殊的双重属性，作为日常住所住房是生存必需的物质条件，具有“准公共物品”的特性，而作为投资或休闲使用房屋是一种市场化的物品，具有社会商品的特性，但是作为公共物品的住房与作为商品的房屋共享同一个获取市场，在竞争中公共物品处于劣势从而产生外部性(externality)，与此同时由于土地资源、规划控制、建设周期等限制因素，商品房无法实现充分市场竞争，而外部性和不充分竞争两大因素决定了住宅市场必然存在市场失灵(market failure)，对市场进行政府干预成为必然选择，而住房限购作为一种直接的调控手段应运而生。综合以上异同，中英两国的住房限购的本质相同，而且英国所遭遇的住房冲击更大、相应所需的调控力度更大，加之政策施行时间较长，其经验做法对我国无疑具有很好的借鉴价值。

(二)行政目标和动力来源比较

如前面的背景分析，英国限购政策针对的是都市居民在乡村购置第二住宅所带来的社会问题，具体包括两方面:①社会认知问题。传统乡村社区人群稳定、相互熟识，具有比大都市更高的和谐亲和度，大量外来人口的迁入和本地居民外迁打破了原有的格局，对原住居民来说社会网络的稳定性和连续性遭到破坏，社区的场所寓意形成障碍，对新迁入居民来说由于业主不属于本地常住居民，在很多地区不享有选举、决策的民主权力，因此沦为二等公民，产生另一类型的社会认知问题［4］。②文化冲突问题。乡土文化通常具有单纯、原生的特征，贯穿于生活习俗、语言艺术等诸多方面，第二住宅业主的都市生活方式势必冲击这些文化，造成文化延续的断层，如威尔士限购运动的一个重要群体是威尔士语言社团，其目的是保护和延续作为威尔士文化符号的本地方言。为解决这两个社会问题，限购的行政目标是限制外来居民大量涌入，破坏社会网络原有社会网络和乡土文化。值得指出的是，英国限购政策具有很强的地域针对性，是基于当地的人口、社会结构、房产市场、经济发展等实际情况做出的政策引导，往往以地方政府主导，以当地的良性发展作为主要推进动力，中央政府主要从合法性等方面予以支持，因此英国并没有统一的限购政策，也不是所有地区都执行限购，少数衰落地区甚至一度将第二住宅作为经济复兴的拉动力加以扶持。我国限购政策针对的是日渐突出的城市住房问题。近年来我国部分地区和城市房价飞涨，按照国家统计局的数据2011年全国平均房价收入比达到7.7倍，高于4-6倍的理想区间，北京、上海更高达16倍和12倍，严重脱离了普通居民的经济承受能力，作为应对之举住房限购应运而生，政策的主要目标是抑制房价过快上涨、保障基础民生，或者说保障市民享有基本生存的空间和权利，我国限购政策具有全局特点，中央政府起主导作用，地方政府则是细化落实的从属执行角色。

比较中英两国的限购内涵可以看出，我国限购的重点是“限房”，针对的是房价超出社会承受能力的问题，是对基本物质生活条件的关注，而英国限购重点是“限人”，即着重解决外来人口对本地原有社会网络和乡土文化的冲击，是对社会认知和精神层面等深层问题的关注，换句话说英国为的是解决更高层次的社会需求。这种差异源于不同的动力来源，与两国房地产税制的不同有关。我国对住宅房地产征收一次性出让金，全部由地方留成，但不列入预算内资金，根据国土资源部公布的《2011年中国国土资源公报》，2011年全国土地出让金收入高达3.15万亿元，预算内公共财政收入不过10.37万亿，加上住宅产业对经济的巨大关联带动作用，推高房地产价格、扩大出让金基础成为地方政府提高GDP和地方财政收入的重要途径，因此我国地方政府更注重增量房产，基于地方本位的利益驱动必然使得某些地方政府对限购展开博弈。而英国是对保用房产每年征收房产税(property tax)，作为地方发展的主要财政资金来源，因此地方政府更注重存量房产，通过限购维持社区的品质和独特性进而扩大税基自然成为地方政府的工作重心。我国从2011年开始在上海、重庆试点房产税，并在逐步推广过程中，英国的经验显示房产税对于调动地方政府积极性、抑制房价具有明显的作用，房产税改革符合市场经济的行政调控原则。但另一方面，房产税并非万能，限购仍然是一种可以利用的住房管控工具，英国的经验做法依然值得我们研究和借鉴。

(三)管控体系比较

管控体系重点研究公共政策的组织结构，主要包括三大问题——法律如何授权、层级如何分工和哪个条线具体管理。英国限购有两种类型，一种类型是以规划限制为基础，它将居住进一步细分为本地居住和外来居住，通过对土地使用性质的管制达到限制居住和限购的目的。在管控体制上首先由国家层面立法，赋予规划在土地转让和土地用途变更中附加特定要求的权限，地方规划部门据此可编制相关规划，确定哪些地块应附带住房限购条件并实施管理。1971年城乡规划法(Town and Country Planning Act)的第 52条——“土地开发或利用的协议管理”规定，规划部门可以在土地协议中附加当地所需限制的条款，上世纪70年代中期一些地方政府已经开始运用这一法律弹性限制外来居住，如湖区(the Lake District)，到1985超过20个地方的结构规划提出保障特定本地需求的政策，1990年的城乡规划法(Town and Country Planning Act)进一步完善了有关条款，其中第106条——“规划义务”中第1款规定规划“可以要求土地用于特定的运作方式、特定的活动……(或)特定的用途，……这些要求可以是有条件的也可以是无条件的”［5］，这为规划限购提供了更坚实的法律依据，因而得到了广泛的运用，如1998年湖泊地区自然公园管委会(the Lake District National Park Authority)在地方规划中规定:只有在当地工作或者居住的人才能在本地购买住宅。锡尔迪金地区委员会(Ceredigion District Council)在地方规划中规定:“新建住房包括经改造现有房屋的所有权应当限定于以下人群:本地原住居民及其亲属;在Ceredigion或者其边界25英里以内地区居住5年以上的居民及其亲属。”。英国限购的另一种类型是以房产登记管控为基础，规定申请人在获取房产前必须进行资格审核，达到当地对居住和就业标准等规定标准才能购买或租有本地的住房。在管控体制上首先由大行政区立法，规定详细的标准和要求，然后交由地方住房管理部门具体把关。这种类型适用于地域较小、情况比较单一的地区，比较典型的是英国皇家属地海峡群岛(Channel Islands)，早在1945年泽西行政区(Jersey)住房委员会就考虑对所有物业购买和土地性质变更进行许可管理，1969年格恩西行政区(Guensy)制定了第一部明确提出限购的法律——《住房控制法》(the Housing Control Law)，法案包括4部分内容——获取住所控制，申请居住登记，占用特定住所的特殊许可和更多信息、申诉、犯罪、处罚等，其中第一条就规定“只有按本法第3部分的相关条款获得官方许可后才能在本岛获取住房。”，第3部分第4条第1款规定了发放许可所参考的因素，其中首个因素就是“申请者的职业是否符合社区对资格、技能或者经验要求。1975年、1982年和1994年《住房控制法》进行了三次修订，基本延续了1969年的基本原则，即住房是重要的公共资源，必须对住房获取进行限制。相对而言，我国限购的管控体系比较简单，主要通过行政命令的形式发布，两个限购文件都是以国务院办公厅通知的形式下发，地方政府按要求执行。

可以看出，中英住房限购的管控体制差异很大，首先在授权方面，英国具有比较清晰的立法和法律授权过程，而我国的限购主要通过政府的行政命令，这也是限购合法性备受争议的一个重要原因。其次对于管控层级，英国限购与否、具体政策都出于比较小的地域单元，泽西和格恩西虽然具有超出我国省区的独立立法权，但其面积仅100平方公里上下，政策的针对性强、容易实施，“政策的主要线索应当是对预期的第二住宅区域、类型和布局进行掌控。这种掌控一方面可以通过中央政府的措施，如旅游发展法案(Development of Tourism Act)审批等发挥作用，但是更主要的是重要建议和支持下地方政府的决策。”［6］有学者更直接指出第二住宅管理是一个地方政策而不是中央政策的职责。而我国限购在中央已经确定了详细要求，地方仅制定操作落实细则，同一政策在地域差异很大地区实施需要更多的行政协调。就管理部门而言，英国大部分地区是规划约束，即使是房产登记管理其政策也将人口增长和住房规划作为重要的参考内容，而我国主要通过房产管理部门的强制性规划，规划部门在限购政策制定和实施中所起的作用十分微弱，换句话说限购更着眼于当前应急措施，远期发展趋势和动态变化的因素考虑较少。

(四)具体措施比较

在具体管控措施方面，英国住房限购包括两方面管控——增量房产管控和存量房产管控。增量房产管控是对新建房产的开发和销售对象设定各种条件，在上世纪六七十年代初步形成，到今天已经形成了一套系统的做法，比较典型的是2010年威尔士联邦政府颁布的技术公告六(Technical Advice Note 6)——可持续乡村社区规划(Planning for Sustainable Rural Communities)，其中4.1条明确规定:“新建永久性房屋只能用于已有乡村企业，并满足以下条件:……住房需求来自全职工人而非兼职工人，……企业地块的其它住所、现有建筑改造或者工人持有的本地住所无法满足功能需求。”［7］为确定是否符合条件，必须通过5项评测，即:①确保住房用于正当用途的功能评测(function test)，②确保面对全职工人的时间评测(time test)，③确保企业经营业绩和业务前景的财务评测(financial test)，④确保没有其它住房或住房无法满足功能需求的其它住所评测(other dwelling test)，⑤其它规划所需的评估(other planning requirements test)。在上世纪七十年代末期，由于增量住房限购购房者转而购买存量住房，引发了更大的社会住房问题，存量房产管控继而纳入议事日程。存量房产管控是对现有房产变更使用性质的约束，防止普通住房转变为投资度假住房。这主要有两种途径:一种是对购房进行许可资格审批，如前所述的格恩西地区的住房控制，另一种是通过细分土地利用性质，将普通住房和投资度假住房明确界定为两类不同使用性质，不得相互转换，特殊情况必须通过规划部门严格的用地性质变更审批。这一措施已经形成一种重要的动向，从上世纪70年代初开始很多英国学者就呼吁将投资度假性的第二住宅划分为单独的一类用地［8］，但是《用途分类标准》(Use Classes Order)必须在国家层面修订，由于涉及面广至今仍未完成，而这一理念已经在瑞典、德国等国家实现，它们在使用分类中都有单独的第二住宅类别，并进行严密的官方数据统计。我国现行的限购政策相对比较“粗线条”，主要根据房产登记信息、户籍状况和社保缴纳情况进行购房套数的限定，限购的具体执行主要在房产登记环节，规划对限购的作用还不明显。

对两国限购具体管控措施相比较可以发现，两国限购的覆盖面相同，不仅针对增量住房，而且适用于存量住房。不同之处在于英国较多采用的是土地利用等规划管控手段，通过对特定用途的界定限制非功能性居住，而我国采用的主要是市场准入限制。究其原因，英国的政府部门整合度较高，规划要求可以落实在土地出让、房产登记和买卖转让等各个环节，且具有统一的用途分类标准——《用途分类标准》，有效保证了实施效果。而我国的土地出让、建房审批和房产登记三个职能分属国土、规划、住建三个不同的部门，行政协调的难度较大，而且三个环节执行不同的使用分类国标——国土部门执行《土地利用现状分类标准》(GB/T 21010-2007)，城市规划部门执行《城市用地分类和规划建设用地标准》(GB 50137-2011)，房产部门执行《房产测量标准》(GB/T17986-2000)，同一宗用地可能有若干不同的使用分类界定，落实规划意图难度很大，推进限购需要进一步理顺管理机制。

三、启示

英国住房限购对我国相关政策的完善，尤其对一些根源性问题的破解，具有很好的借鉴价值，从已经运行两年多的我国限购政策来看，主要包括以下几方面:

(一)加强层级承接，解决限购的合法性问题

限购是对市场准入资格的直接干预，触及到非常敏感的公民权和公平权问题。我国限购出自政府的行政命令，在相关法律条款中很难找到有力的支撑，因此自政策颁布之日至今一直受到法学界的质疑和诟病。英国通过中央或者大区域立法，授权行政部门可根据实际情况设定资格审查或者土地利用附加条件，中央和地方、立法和行政之间权责分工非常清晰，不失为有益的借鉴。

(二)优选工具，解决政策刚性和弹性适应性的平衡问题

住房是面向各色社会群体的物品，情况千差万别，政策工具因此既要保证落实的力度，又要具有临机抉择弹性，否则会错杀无辜群体。我国目前使用的是市场准入限制，换句话说是一个无甄别的筛滤选择，而非面对具体情况的审核选择，在地域跨度如此大、人群特征如此多样的情况下政策难免顾此失彼。英国多数地区限购采用的是规划工具，而且得到了越来越多的英国学者认同，其原因在于规划的平衡，一方面规划可以约束土地开发和性质变更，具有很强的实施执行力度，另一方面规划又是因地制宜、量身定做的发展框架，具有良好的地方适应性。事实上规划工具不仅能够抑制扭曲的住房消费，还能通过激励机制引导住房建设纾解住房问题，如英国的贡献和义务机制(Gain and Obligations Mechanism)要求在房产开发中必须保留一定比例的经济住房提供本地居民，特例机制(Exceptions Mechanism)规定非建设用地可在某些情况下可以转化为限定本地居住的建设用地等［9］。这些经验提示规划应当发挥更大的作用，我国住房政策应当与城乡规划进一步结合，发挥规划在土地利用管理中的突出作用强化房地产调控的效果。

(三)延伸政策范围，系统管控的住房市场

住房权属包括所有权和使用权两部分，二者密切相联、交互作用，具有系统的特征。我国的限购针对的是所有权，使用权尚未纳入管控范畴，而功能性的满足关键在于使用权，也就是社会热议的“居有其所”而非“居者有其屋”，使用权管控的缺失使得限购作用大打折扣。反观英国的做法，使用(occupy)和购置(purchase)一直紧密相扣、相得益彰，这也提出一个更深层的思考——我国的规划、国土、房产条线在管理上和标准上是否需要进一步融合。

(四)聚焦措施，解决功能性住房和非功能性住房无区分管控的问题

限购的目标是抑制非功能性住房，保障功能性住房，而在物质形态上二者是同一物品，公共物品和社会商品二重属性是一个内在的矛盾。我国的限购是整个住房笼统的“一刀切”，两类住房在某种程度上形成了同荣共损的局面，影响了政策的实施效果。英国的经验是管控成功与否的关键取决于两类住房市场的分离程度，通过住房资格评测、细分土地利用类别等做法可以实现一定程度的住房细分，这些思路对我国的用地分类、规划编制方法等都提出了新的要求。

英国经验为我们提供了一个参考模式，但更重要的是提出了思考的方向。从发展趋势来看人们的流动特征越来越强，居住模式越来越复杂，如1996年的《威尔士乡村保护白皮书》(the Conservative Rural White Paper)指出快速交通和家庭远程办公的发展使人们可能存在两个工作地点，一个在城市一个在乡村，对应可能需要两个居住空间，功能性居住和非功能性居住的区分等问题越来越困难，这表示政策还有很多盲点没有涉及，即使西方半个世纪的学术积累限购也远非是一个已经研究透彻的课题，而将是一个长久的焦点，需要各界长此以往的关注。

［1］Gallent N，Tewdwr-Jones M.Rural Second Homes in Europe:Examining Housing Supply and Planning Control［M］．Aldershot:Ashgate Publishing Limited，2000.

［2］Tewdwr-Jones M，Gallent N，Mace A.Second and Holiday Homes and the Land Use Planning System Research Reportprepared for the Welsh Assembly Government［EB/OL］．http://www.wales.gov.uk/．

［3］Housing Control Law(1969，1975，1982，1994)［EB/OL］．http://www.gov.gg/Housing.

［4］Hall C M，Müller D K，(ed.).Tourism，Mobility and Second Homes:Between Elite Landscape and Common Ground［M］.Clevedon:Channel View Publication，2004.

［5］Town and Country Planning Act 1990［EB/OL］.http://www.legislation.gov.uk.

［6］Coppock J T.Second Home:Curse or Blessing?［M］．Oxford:Pergamon Press，1977.1-229.

［7］Technical Advice Note［EB/OL］.http://wales.gov.uk/topics/planning/policy/tans/?lang=en.

［8］Gallent N，Tewdwr-Jones M.Second Homes and the UK Planning System［J］.Planning Practice ＆ Research，2001，16(1):59-69.

［9］Gallent N.，Improvement Grants，Second Homes and Planning Control in England and Wales:A Policy Review ［J］．Planning Practice ＆ Research，1997，12(4):401-410.

Comparative Study on the Property Purchase Restriction Policy of UK and PRC

ZHU Chen

(Chief Planner Office，Wujiang District Government，Suzhou215200，China)

The Paper is to launch a comparative study of the property purchase restriction of UK and China.The discussion begins with the analysis of the policy background of the two countries，reveals the common points and comparability.Then the motion，regulation system and particular measures of the property purchase restriction of two countries are introduced and compared.Finally，based on the experience of UK four suggestions are provided，which tries to bring reference to the housing policy making and academic research.

planning;housing;property purchase restriction;public policy;comparative study

F293.31

A

1002-9753(2013)07-0071-06

2012－12－04

2013－03－13

住房与城乡建设部软科学研究项目(2013－R2－14)。

朱晨(1971－)，男，江苏兴化人，苏州市吴江区政府总规划师办公室总规划师，博士，高级工程师，研究方向:区域与城市规划。

(本文责编:瑞 源)