浅析社区矫正的执法公信力

■李 洋 赵冬燕(北京市司法局)

浅析社区矫正的执法公信力

■李 洋 赵冬燕(北京市司法局)

随着《中华人民共和国刑法修正案 (八)》、新修改《中华人民共和国刑事诉讼法》以及“两院两部”《社区矫正实施办法》的颁布实施，“社区矫正”作为与监禁刑相对应的非监禁刑罚执行活动获得了立法确认，监禁刑执行和非监禁刑执行统一协调的刑罚执行体系正式形成。与此同时，伴随着人民群众及公众舆论对维护自身权益的追求，对良好社区服刑罪犯监管社会秩序的期待，对社区矫正执法行为的关注不断提升，日益繁重的社区矫正执法活动对开展刑罚执行工作的规范性、严肃性和权威性形成了挑战，任何不规范的执法行为都可能激化矛盾并引发不稳定群体的极端行为，成为影响社区安全稳定的导火索。如何加强社区矫正执法规范建设，进一步提高执法公信力，已经成为当前各级司法行政机关亟待解决的重要问题，成为新时期社区及广大人民群众对司法行政机关的要求和期待。

一、对社区矫正执法公信力的认识

(一)关于社区矫正

社区矫正起源于19世纪英美等国家，是目前国际上普遍实行的一种刑罚执行制度。狭义上讲，可以将社区矫正定位为在社区范围实行的针对犯罪人的惩罚和矫正措施①但未丽:《社区矫正概念的反思与重构》，《武汉理工大学学报》(社会科学版)，2008年2月第1期。。对于我国来讲，社区矫正应当说是舶来品，作为一种专门制度在我国出现也是近年的事情。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定了北京、上海等6省市作为全国首批社区矫正试点。通知中也首次提出了社区矫正这个概念，即“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。②《关于开展社区矫正试点工作的通知》，司法部司发［2003］12号。”

社区矫正在西方国家很受重视，是欧美等西方发达国家的一项重要的司法制度。各国处于社区矫正中的罪犯人数都比较多，仅就缓刑和假释两种人数的统计，在世界主要国家都已经超过了监禁人数，这与我国监禁人数占绝大多数形成鲜明的对比。我国这种情况的长期存在，造成了诸如押犯数量增多、短刑犯比重过大、司法行政机关成本不断升高、服刑人员难以回归社会、公众对国家刑罚执行理解单一等问题。破解这些问题的良方就是社区矫正制度。按照我国《社区矫正实施办法》的规定:“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作”，“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作”，“社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作”，“有关部门、村 (居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正”③《社区矫正实施办法》第二条、第三条，最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部 2012年1月。。可见，社区矫正执法具有区别于监内刑罚的高度社会性和依赖于社会资源的特点。

(二)关于社区矫正执法公信力

公信力指的是公共权力领域与公民社会领域中以组织形态存在的行动者及具有“公共性”的抽象存在物因赢得公民的普遍信任而拥有的权威性资源④周治伟:《公信力的概念辨析》，《攀登》(双月刊)，2007年2月第1期。。公信力是社会范畴中的一种信任，表达了公众在公共生活中对社会事务的信任程度，不但包含了社会领域的系统性，也涵盖了公共领域的权威性。执法公信力是社会公信力的一部分，是指公众对国家执法机关行使职务的信任程度，包含了公众对公共权力的信任和公共权力对公众的信用。社区矫正的执法公信力，是司法行政机关通过行使非监禁刑罚执行活动，在整个开放社会建立起来的一种公共信用，既是司法行政机关获得社会公众信任和信赖的能力，也是社会公众对司法行政机关开展非监禁刑罚执行工作的一种主观评价和心理反映，体现了社会公众对社区矫正执法的信任、尊重和认同程度。

执法公信力和社区矫正之间关系密切，执法公信力是整个社会信用体系的根基，其载体是社会民众，从社会中来，回到社会中去。社区矫正执法的目的就是通过借助社会力量，尤其是基层社会，成功教育改造罪犯，并使之重新回到社会之中。社区矫正执法反馈给社会的各种信号，决定着社会给予此项工作的执法公信力程度;而社会对于前者执法公信力的认可，又决定着社区矫正工作的实际效果和发展方向。社区矫正工作需要与之相适应的社会执法公信力认可，同时工作本身又决定着公信力的程度。故此，我们说执法公信力对于社区矫正很重要，我们有必要站在基层社会的角度上，探讨两者之间的关系。

(三)提升社区矫正执法公信力的重要意义

2012年3月22日，司法部吴爱英部长在全国社区矫正工作培训班上作了以“坚持和完善中国特色社区矫正制度”为题的重要讲话，其中谈到“坚持和完善中国特色社区矫正制度，是加强和创新社会管理的客观需要，是贯彻宽严相济刑事政策的必然要求，是改革完善刑罚执行制度的重要内容”⑤吴爱英:《坚持和完善中国特色社区矫正制度》，《求是》，2012年第17期。。我们应该注意到，全面提升社区矫正执法公信力，对于顺应刑罚执行社会化的发展趋势、满足人民群众对社会和谐稳定和公平正义需求，坚持和完善中国特色社区矫正制度具有重要的意义。

1、提升社区矫正执法公信力是创新社会管理的客观需要。

加强和创新社区社会管理，对于完善我国刑罚执行体系、加强罪犯人权保障具有重大意义。社区矫正人员是社会管理的重点，也是难点。加强社区矫正执法规范化建设，提升社区矫正执法公信力，是社会管理创新的重要任务。当前，社区矫正的规模和范围不断扩大，社区矫正人数已超过60万，而且在《刑法修正案 (八)》施行以来，还在以每月8千到1万人的速度快速增长。如果对这一特殊人群管理不好，将会直接影响到社会的稳定。因此，全面提升社区矫正执法公信力，不但关系到司法行政机关的此项工作开展，还关系到政府社会管理的大局。只有不断提升执法公信力，才能进一步发动社会力量做好社区矫正人员的教育管理工作，真正做到管得住、管得好，使他们成为守法公民，顺利融入社会，消除社会不安定因素，提高社会管理水平，减少重新违法犯罪，维护社会和谐稳定。

2、提升社区矫正执法公信力是落实宽严相济刑事政策的重要保障。

宽严相济是我们党和国家一贯坚持的基本刑事司法政策，是指对刑事犯罪要区别对待，当宽则宽，当严则严，宽严互补，宽严有度，从而实现既有力打击和威慑犯罪、维护法制的严肃性，又尽可能减少社会对抗、化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果有机统一的刑事政策目标。宽严相济与执法公信力关系密切，如果社会缺失执法公信力，则难以接受较为宽松的执法尺度，同时也会对较为严格的尺度产生颇多非议。相反，如果执法公信力较高，则宽严尺度的压力就会相对减轻，社区矫正执法的空间也就越大。提升社区矫正执法公信力，即依法对情节轻微、主观恶性不大、可能从宽处理的犯罪人员实行社区矫正，给予其改过自新的机会;又要对违反监督管理规定、重新违法犯罪的社区矫正人员依法严肃处理，有效遏制和减少社区矫正人员重新违法犯罪。

3、提升社区矫正执法公信力是改革完善现代刑罚执行制度的重要基础。

长期以来，我国实行的是以监禁刑为主的刑罚执行制度，这与当时我国的国情和经济社会发展水平是相适应的。但是，随着经济社会的快速发展和社会形势的日益复杂严峻，加强刑罚执行改革，建立统一的刑罚执行体系势在必行。规范社区矫正执法，提升执法公信力，加强对适用管制、缓刑、假释、监外执行社区矫正人员的监督管理，既有利于维护犯罪情节轻微、主观恶性小的罪犯的正常的家庭和社会关系，促进他们改过自新，增进社会和谐;又整合了社会力量，减少了刑罚执行成本，降低了社会参与社区矫正工作的阻力。所以，全面提升社区矫正执法公信力，是推动建立监禁刑和非监禁刑协调配套的统一刑罚执行制度、实现社会联动参与惩罚和预防犯罪的必由之路。

二、对当前影响社区矫正执法公信力主要因素的分析

社区矫正工作开展了十年的时间，从各方面来讲，和国际成熟的社区矫正工作还存在一定差距。虽然社区矫正部门面对日益严峻复杂的社会形势，不断探索和创新，勇于担当和实践，实现了社区矫正工作的历史性飞跃。但同时必须清醒地认识到，各项工作还存在一定问题，突出表现为“四个不适应”。具体表现为:

(一)工作执法理念与现实要求不相适应

传统的矫正帮教工作理念仍然在一些工作人员的头脑中固守和沿袭，具体表现在部分矫正干警的宗旨意识，工作人员的大局意识、服务意识与党委、政府和人民群众的要求还有一定差距;法治意识与新立法的要求有差距，具体工作中缺乏对社区矫正性质的准确认识，存在重帮扶、轻管理，偏重强调人性化的一面，忽视了社区矫正作为刑罚执行的严肃性。社会管理的核心就是人的管理和人的发展，社会的现实决定着管理者通过什么样的理念和方式对被管理者开展工作。因此，社会民众对于执法的公信力首先取决于执法者的表现。执法者正确的执法理念会带来正确的执法效果，通过执法为社会民众带来心理上的安全感和信服力，赢得社会的执法公信力。如果具体执法人员和执法部门无法用正确的理念指导和开展执法工作，那么在社会当中树立其执法公信力也就无从谈起，更无法利用社会的执法公信力，无法调动必要的社会资源，无法创造良好的执法环境。

(二)机制建设与现实要求不相适应

近年来，尽管政府各部门，尤其是政法部门，围绕建立符合特色的矫正帮教工作机制做了大量探索，取得了明显的成效，但向大矫正帮教工作格局全面转型尚有差距。作为这个格局当中的重要组成，社区矫正工作的具体问题表现在机制建设相对初始和分散，各业务领域缺少整体规划和统筹安排;管理帮扶在衔接机制上还存在漏洞，与相关部门配合维护社会稳定的长效机制还不健全，社区矫正和刑释解教重点人员失控漏管的现象不同程度存在;信息公开的程度、社会宣传的力度仍然较低等。这些问题应该得到高度重视，毕竟开展执法制度先行，社会管理是政府的主要工作内容，作为其中重要组成的执法工作更是制度性很强的管理范畴。我们很难想象不健全或不能及时根据社会现实予以发展的制度，能够保证执法适应社会实际需要。在我们建设社会主义法治的今天，赢得社会基层民众认可，有效调动社会资源，树立执法公信力的开始就是符合社会现实且不断发展的制度设计。

(三)信息化建设现状与现实要求不相适应

在社区矫正执法工作中，交付接收、组织宣告、提请执行变更、解除社区矫正等，都是体现刑罚执行严肃性的重要环节。每一个环节都需要详细的记录。所以，有效的数据管理是非常必要的。面对全国目前超过60万名社区矫正对象和十年来累计200万名接受过社区矫正服刑的人员，业务数据量不可低估，不能单一利用人工记录，信息化手段势在必行。然而，目前信息化在矫正帮教工作中依然没有发挥其应有的主导作用，矫正帮教信息管理平台各数据模块的运用还不够方便、快捷，各项模块的时效性、准确性程度还有待进一步提高;信息的核查录入积极性、准确性、及时性还不够;对社区矫正人员实时的监控管理、信息预警通报功能尚未完善;信息分析和应用水平还不高等。这些问题不但影响社区矫正工作的正常开展，也容易造成因为数据不准确和不对称而产生的执法失误，结果就是对执法公信力的严重损害。

此外，从信息化的媒体宣传公用上讲，较低的信息化程度无法支撑有效的执法宣传。在中国基层社会，人们对于街谈巷议和小道消息的认可程度非常高。尤其在当今信息化飞速发展的大环境下，网络信息的传播难以控制，消除负面信息影响的最有效手段就是同样利用信息化手段，提供有力的数据支撑，采用最有说服力的方式公布真相。我们不可低估信息社会的现实环境，要发掘好执法公信力的信息化阵地。

(四)基层基础建设与现实要求不相适应

随着我国社会政治、经济、文化的快速发展，维护社会和谐稳定的任务日益突出，但是现有司法局内设机构的设置不能适应新的立法形势下执法工作的需要，对社区矫正人员的教育管理难以保障。按照现行的刑法、刑诉法、《社区矫正实施办法》及各地社区矫正实施细则的规定，在理论上对社区矫正人员违反相关规定可采取警告、治安处罚、收监执行等措施，但在实践中仍显得空乏无力。一是执法规范标准不明，司法行政机关作为社区矫正的工作主体，在执法人员身份、证件、执法装备等规范上还不明确，难以体现刑罚执行的严肃性;二是专门的社区矫正机构编制、场地、经费保障等都不能满足现有的社区矫正工作需要;三是社区矫正人员日常管理的物质和技术手段落后，在面对实践中遇到的千奇百怪的难题时，社区矫正工作往往显得无所适从而限于被动;四是随着审前社会调查、禁止令的执行、脱离监管的追查、收监执行等具体任务的增多及缓刑、假释适用力度的加大，基层矫正帮教工作队伍将面临着严重的人员力量匮乏，无法满足当前乃至今后工作开展的客观需要。

人财物是开展一切事务的基础保障，社区矫正是罪犯服刑的一种方式，其严肃性和严密性不容动摇。一方面在基层民众眼中，执法人员是国家权力的象征，要注意执法机关和执法人员的亲民性，也要树立其良好形象，这是令其信服的基础之一。如果执法场所没有统一标示，执法人员没有统一制服和设备，就不易显示出执法区别于其他社会事务的特殊性。另一方面如果人力物力的匮乏无法满足执法的需要，就无法有效开展执法活动，由此产生的执法漏洞和负面事件，同样是催生负面信息、损害执法公信力的致命因素。

三、对全面提升社区矫正执法公信力的思考

(一)明确刑罚执行性质，是提升社区矫正执法公信力的基础

社区矫正与监禁矫正一样，本质上属于刑罚执行活动，其根本目的是惩罚和改造罪犯，预防和减少重新犯罪，维护社会安全稳定。这是社会认知社区矫正执法的第一步，也是树立执法公信力的基础。从体制上讲，需要通过建立专门的执行工作机构，建设专职执法队伍，依法履行社区矫正职责。明确执法机关是制度执行的主体，由主体调动其他社会资源发挥作用。增加人员编制，加强社区矫正专项经费和基本装备保障，为社区矫正执法工作开展打好基础，在社会民众中牢固树立是由政府主导社区矫正执法的理念。从内容上讲，需要严格依法执行社区矫正，在接收宣告、监管审批、奖励惩处、变更解除等各个执法环节严格遵守和执行法定条件和程序，使全社会充分明确社区矫正刑罚执行的严肃性、统一性和权威性。

(二)牢牢掌握非监禁刑的特征，是提升社区矫正执法公信力的重点

与监狱采取监禁刑罚执行方式不同，社区矫正是把符合法定条件的罪犯放在社会上监督管理和教育改造。非监禁刑罚执行，是社区矫正的显著特征，牢牢把握这一特征，是提升社区矫正执法公信力的重点。一是在监管程度上，社区矫正要对罪犯实施有效的监督管理，保证各项矫正措施有效落实;同时，由于基层社会缺少对于非监禁刑罚执行的认识，普遍对于在社会中执行刑罚的罪犯存在恐惧心理，而社区矫正人员处在开放的社会环境中，在工作、生活上又有一定程度的自由，所以单靠社区矫正执法人员是不够的，需要社区民众在信任的基础上发挥联动作用。二是在工作力量上，既要有专职执法队伍，又要广泛动员社会工作者、志愿者以及社会组织、所在单位学校、家庭成员等各种社会力量，共同做好社区矫正工作。这些社会资源是社区矫正执法公信力在社会中的集中体现，也会为在更大范围内提升执法公信力发挥带动作用。三是在工作方法上，需要综合运用社会学、心理学、教育学、法学等专业知识，实现科学矫正。这些社会科学研究和应用的对象主要是人，归根到底还是要在信任的基础上发挥科学力量的作用。四是在工作体系和工作机制上，社区矫正工作的重心在社区，要依托村居，依靠基层组织，充分发挥各有关部门的职能作用，使这项制度在基层社会生根，拓宽发展空间，为社区矫正人员顺利回归社会创造条件。

(三)严格落实监督管理，是提升社区矫正执法公信力的重要手段

罪犯在社区接受非监禁刑罚，必须对其有严格的监管，这是一切执法的基本要求，也是这项制度取信于民的源泉。一是要将工作关口前移，由司法行政机关对依法可能适用非监禁刑的被告人进行社会调查并出具调查报告，供法院量刑时参考，并逐步提高法院采信率，降低社区矫正适用风险。二是要严格落实报告制度，可以提高社区矫正人员的遵规守纪意识。加强检查考核，定期到社区矫正人员居住的社区、学校、单位、家庭等进行实地检查核查，妥善处理所发现的问题。三是要在加强对社区矫正人员日常动态分析、创新分类管理、严格考核奖惩的基础上，统一开展审前社会调查工作、社区矫正人员减刑以及适用禁止令的执行工作，对违反监督管理规定、重新违法犯罪的社区矫正人员坚决依法处理，不断提高社区矫正工作制度化、规范化水平。四是完善应用社区矫正信息管理系统，在信息规范采集录入、资源共享和实战应用上下功夫，健全相关制度和规范，最大限度地实现整体动态实时掌控。采用信息定位手段对社区矫正和刑释解教人员进行全方位、全时空的日常动态管理，实现高危社区矫正和刑释解教人员监控率达100%。实现信息要素的递进式扩展和维护，通过实时比对、综合分析，形成全系统采集、全系统应用的工作格局，促进信息化与社区矫正工作的有机融合，实现网络服务管理基础情况清、动态把握准、突发处置快、管理服务好，进一步夯实社区矫正人员的管理服务能力。

(四)深化教育矫正，是提升社区矫正执法公信力的核心环节

各种执法行为获得的最终评价，取决于执法的效果;社区矫正也是如此，其中心任务就是教育矫正。在教育矫正的过程当中，社区矫正人员、家属、参与矫正工作的社会人员、社区民众会逐步深入接触到社区矫正执法的过程和效果，会逐渐建立起认知和信心。从内容上，加强思想道德、法制、时事政治等方面的教育，帮助社区矫正人员树立正确的价值观，提高道德修养，增强法制观念，认罪悔罪、自觉遵纪守法。从形式上，组织社区矫正人员开展社区服务，培养他们正确的劳动观念，使其增强社会责任感，更好地融入社会生活。从类别上，创新教育方式方法，坚持分类教育和个别教育，普遍开展心理健康教育，对有需要的人员进行心理咨询、心理危机干预，不断增强教育矫治效果。从效果上，探索建立矫正质量评估机制，增强教育矫正的针对性和实效性。

(五)做好帮扶工作，是提升社区矫正执法公信力的有效途径

司法行政机关不但要矫正社区矫正人员的思想，还要使其获得自力更生的能力，这样才能够真正实现其回归社会的目的，社区矫正的执法公信力才能得到切实提升。因此，要加强资源整合，在完善固化已有协作配合、协调联动等工作机制的基础上，深化各地社区矫正教育培训机构、阳光中途之家与监所结对协作机制，完善社区矫正衔接保障机制;要积极推动把社区矫正工作纳入社会管理服务工作体系，落实相关政策和措施;建立与有关部门沟通协调机制，完善和落实各项帮扶政策，为有效开展帮扶提供政策保障;广泛动员企业事业单位、社会团体、志愿者等各方面力量，努力形成对社区矫正人员帮扶的社会合力，提高帮扶效果。帮助社区矫正人员解决生活中的困难和问题，开展适应性帮扶，促进他们自觉接受教育矫正和顺利融入社会，这是令社会接受社区矫正工作、提升执法公信力的重要举措。

(责任编辑 张文静)