坚持发展“枫桥经验”全面推进社区矫正工作创新实践

■马时明 (浙江省司法厅副巡视员)

■徐祖华 (浙江省司法厅监狱劳教与社区矫正工作指导处)

坚持发展“枫桥经验”全面推进社区矫正工作创新实践

■马时明 (浙江省司法厅副巡视员)

■徐祖华 (浙江省司法厅监狱劳教与社区矫正工作指导处)

今年是毛泽东同志批示推广“枫桥经验”50周年。20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众在社会主义教育运动中创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好、产量高”的“枫桥经验”。1963年，毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型。之后，“枫桥经验”得到不断创新和发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的创新经验，成为新时期专门工作与群众路线相结合的典范。社区矫正是我国司法体制机制改革的重要内容，是在开放的社会环境中教育改造罪犯的非监禁刑罚执行活动。坚持国家专门机关与群众路线相结合开展社区矫正工作，是由中国特色社区矫正制度的性质决定，也是社区矫正行刑社会化的根本属性。浙江是全国首批开展社区矫正工作的六个省 (市)之一。2004年以来，浙江紧紧依托“枫桥经验”发源地的优势，牢牢把握“枫桥经验”的基本精神，深刻理解“枫桥经验”的科学内涵，充分汲取“枫桥经验”的丰富养分，大力推进社区矫正实践创新，实现社区矫正工作依法规范、健康有序发展，取得了较为明显的阶段性成效。截至今年4月，全省累计接收社区矫正人员155063名，依法解除社区矫正112246名;社区矫正人员年度再犯罪率为0.1%，至今没有发生社区矫正人员重大恶性案件和影响社会稳定的重大事件。

2011年以来，刑法、刑诉法相继修改，《社区矫正实施办法》颁布实施，社区矫正成为我国一项基本法律制度，社区矫正工作进入了制度化、规范化和法制化建设的历史新阶段。在“依法实行社区矫正”的大背景下，坚持党的群众路线，坚持发展“枫桥经验”基本精神，依法规范开展社区矫正工作，不断提升社区矫正质量，是当前及今后一个时期司法行政机关社区矫正机构的重大理论课题和重要实践任务。

一、坚持发展“矛盾不上交”的基本精神，切实履行维护社会和谐稳定的“第一责任”

“枫桥经验”发源于化解矛盾，服务于化解矛盾，又在化解矛盾的实践中不断丰富和发展。“小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交”是“枫桥经验”最突出的特点，是“枫桥经验”的核心内涵，也是“枫桥经验”至今经久不衰的关键。坚持“矛盾不上交”，就是要求坚持源头控制、常态排查和及时化解相结合，立足于抓早、抓小、抓苗头，努力把各种矛盾问题解决在基层。社区矫正是在社区中对罪犯执行刑罚的刑罚制裁措施，社区矫正安全稳定工作与人民群众安居乐业紧密相连，与社会和谐稳定息息相关。确保监管安全、维护社会和谐稳定，是社区矫正工作的“第一责任”，也是“第一要务”。

(一)积极履行“第一责任”，着力健全完善社区矫正安全稳定工作机制

坚持发展“矛盾不上交”的基本精神，要求司法行政机关社区矫正机构始终牢记维护社会和谐稳定的“第一责任”，坚持以严防社区矫正人员脱漏管和再犯罪为重点，综合运用法律制度、监督管理、教育矫正、考核奖惩、帮教帮扶、技术装备和基础设施等人防、物防、技防措施及手段，坚持抓早、抓小、抓苗头，努力把社区矫正安全隐患以及社区矫正人员的思想矛盾等问题消除在萌芽状态、化解在始发阶段、解决在基层一线，坚决防范和杜绝社区矫正人员重大恶性案件和影响社会稳定的重大事件发生，全力维护社会和谐稳定。坚持以健全完善社区矫正安全稳定工作长效机制为抓手，完善“平安市、县”创建考核和社区矫正工作综治考核体系，细化考核内容、明确考核要求、创新考核方法，落实党委政府领导责任和社区矫正职能部门工作责任;深入实施司法行政机关年度工作综合考核办法、社区矫正安全稳定工作责任书和安全单位定级挂牌等制度，坚持“一票否决”，加强动态考核，层层落实司法行政机关指导管理、组织实施职责和司法所社区矫正工作人员岗位职责，着力打造“管教结合、打防并举;专群结合、群防群治;内紧外松、宽严适度;措施有力、保障到位”的社区矫正安全稳定工作机制，努力形成“主要领导亲自抓、分管领导直接抓、其他领导配合抓、职能部门具体抓、人人都有安全责任”的社区矫正安全稳定工作新格局。

(二)坚持源头控制与常态排查相结合，着力健全完善社区矫正人员排查核对机制

坚持和完善社区矫正职能部门每季联合执法大检查和县级司法行政机关每月与法院、检察、公安机关及司法所与公安派出所每半月一次的社区矫正人员基本信息和动态管理情况核查核对制度，着力形成用制度管事、用制度管人、用制度落实责任的制度性环境，不断健全和完善社区矫正人员排查核对工作长效机制。坚持以常态排查为抓手，重点排查社区矫正人员活动轨迹、人员交住、日常报到、外出请销假等情况，严防社区矫正人员脱管;重点排查核对社区矫正人员交付执行环节特别是监狱、看守所和异地法院判决、裁定的法律文书送达以及基层执法部门资料信息传递等情况，严防社区矫正人员漏管;重点排查核对有抢夺抢劫、行凶斗殴、寻衅滋事、盗窃、赌博、诈骗等犯罪史、有再犯罪倾向以及“三无” (即无业可就、无亲可投、无处可住)社区矫正人员的思想行为、矫正动态、监管帮教等情况，严防社区矫正人员再犯罪，力争从源头上、机制上防范和减少社区矫正人员脱管失控和再犯罪现象发生，确保社区矫正安全。

(三)坚持“打防结合”与教育帮扶并重，着力健全完善社区矫正人员监管教育机制

坚持“打防结合、预防为主”的工作方针，切实加强重点人员的监管教育，深入实施县级司法行政机关社区矫正机构负责人和司法所所长“定人包案”制度，落实司法所与公安派出所联合巡查、上门走访、跟踪监管等措施，广泛运用通讯信息技术构筑“电子围墙”，加强实时动态监管，严防重点人员再犯罪;切实加强流动人员的监管教育，深入开展以乡镇 (街道)和村 (居)为单位的社区矫正人员集中点验活动，严格外出管理，落实居住地变更报备管理、信息化核查、实地走访和跟踪考察等制度及措施，严防社区矫正人员逃避监管现象发生;切实加强社区矫正人员考核奖惩工作，完善考核办法，落实奖惩措施，充分调动和保护社区矫正人员自觉接受矫正的积极性，依法严厉打击“对抗监管”、“逃避监管”等违法违规违纪现象和行为，保障刑罚有效实施，维护国家法律的严肃性;切实加强社区矫正应急管理机制建设，着力健全完善县级社区矫正信息监管指挥中心、司法所信息监管工作平台和村 (居)社区矫正工作站信息监管点三级应急管理体系，完善社区矫正突发事件应急处置预案，落实重大事项请示报告、备勤值班和“日报告”等制度，健全责任追究和倒查倒逼机制，防范和杜绝因报告不及时、信息不畅通、反应不灵敏影响或延误突发事件处置等现象发生，维护社区矫正监管安全。坚持“向教育要安全、向教育要质量”的工作理念，积极整合社会各方资源，充分发挥司法行政机关自身职能优势，大力推进集思想教育、技能培训和安置帮教为一体的社区矫正人员教育管理基地建设，努力把教育矫正与社会适应性帮扶等工作有机结合起来，帮助社区矫正人员转化思想、重塑新生;积极协调相关部门出台帮扶政策和措施，着力在为社区矫正人员再社会化提供政策扶持、法律服务、职业技能培训和帮助解决实际困难上下功夫，探索构建以指导推荐就业、帮助办理“三保” (即低保、医保和劳保)、落实责任田和开展困难救助等为主要方式和内容的社会适应性帮扶体系，努力为社区矫正人员顺利融入社会提供帮助、创造条件。

二、坚持发展“专群结合”的基本精神，着力探索构建中国特色的社区矫正工作体系

党政动手、依靠群众、维护稳定的“专群结合”方法，是“枫桥经验”的基本方法，是党的群众路线和群众工作方法在社会管理综合治理领域中的实际应用。探索构建中国特色的社区矫正工作体系，是坚持和完善中国特色社区矫正制度、推动社区矫正工作科学发展的重要保障。

(一)坚持“党政动手”，着力健全完善社区矫正领导体制和工作机制

坚持党的领导，是我们的政治优势，也是“枫桥经验”最基本的经验。社区矫正是我国司法体制机制改革的重要内容，是改革和完善我国刑罚执行制度的重要实践创新活动，具有很强的政治性、政策性和法律性，必须始终坚持在党委政府的统一领导下进行，确保社区矫正工作正确的政治方向。坚持发展“专群结合”的基本精神，要求司法行政机关社区矫正机构充分认识司法体制机制改革的极端重要性，牢牢把握社区矫正行刑社会化的基本属性，坚持党委政府主导与群众自觉参与相结合、国家专门机关与社会各界配合相结合，着力构建体现宽严相济刑事政策、具有中国特色的社区矫正工作体系，走“专群结合”的社区矫正工作创新发展之路。要积极争取党委政府重视和支持，努力把社区矫正工作纳入当地经济社会发展的总体规划、进入加强和创新社会管理的总体布局，为实现社区矫正工作全面、协调和可持续发展创造条件。要坚持和完善多年来社区矫正实践中探索形成的“党委政府统一领导、司法行政机关指导管理、职能部门协作配合、司法所负责日常工作、社会各界广泛参与”的社区矫正领导体制和工作机制，大力推进省、市、县 (市、区)三级社区矫正工作委员会和乡镇(街道)社区矫正工作领导小组建设，健全工作例会、请示报告、情况通报等制度，完善议事规则和程序，重大问题、重大决策、重大措施及时请示报告党委政府研究决定，充分发挥社区矫正领导体制和工作机制的政治优势、组织优势和职能优势，协调、解决社区矫正工作中的重大问题，为社区矫正工作的健康有序发展提供强有力的政策措施保障;要切实履行社区矫正工作委员会和领导小组办公室职责，加强自身建设，完善工作机制，着力推动各项政策和措施的有效贯彻落实，促进工作发展。

(二)坚持依法履职，着力健全完善社区矫正工作衔接机制

社区矫正涉及法院、检察院、公安机关和司法行政机关等多个部门职能职责。多年来的社区矫正实践证明，做好社区矫正工作，加强部门衔接配合、形成工作合力至关重要。当前，要坚持以贯彻落实刑法、刑诉法和《社区矫正实施办法》为抓手，进一步明确矫正职责、落实责任分工、依法积极履职，着力在法院、检察院、公安机关和司法行政机关之间构建起“依法规范、高效便捷、运转协调”的长效“无缝衔接”机制，共同推进社区矫正工作的创新和发展。一是充分发挥审判职能优势。认真贯彻执行社区矫正评估制度，依法、准确对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯作出判决、裁定或者决定，严把社区矫正“入口关”;进一步落实社区矫正回访制度，为依法作出和准确适用社区矫正等非监禁刑罚措施提供司法实践支撑;大力推进社区矫正机构驻法院工作室建设，着力破解社区矫正人员交付执行环节法律文书和人员管理衔接等难题，从源头上防范和控制社区矫正人员漏管现象发生。二是充分发挥法律监督职能优势。依法加强对社区矫正各执法环节的法律监督，依法维护社区矫正人员的合法权益，依法履行社区矫正法律监督职能;贯彻落实《关于加强和规范监外执行工作的意见》(高检会［2009］3号)，健全完善监外执行工作考核机制，切实加强对社区矫正相关职能部门履职情况的法律监督;紧密结合乡镇 (街道)检察室建设战略，努力把法律监督职能和工作触角向下延伸到司法所社区矫正日常工作中，着力构建社区矫正工作全程法律监督机制，依法规范推进社区矫正工作。三是充分发挥公安机关职能优势。依法加强对社区矫正人员违法违规违纪行为的惩处和教育，依法处理违反治安管理规定和再犯罪的社区矫正人员;及时采取有力措施协助、配合司法行政机关追查未按规定时间报到、脱离监管、被决定收监执行或者被判处监禁刑罚后下落不明的社区矫正人员，协助将人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的罪犯及时送交监狱或者看守所;发现社区矫正人员违反监督管理规定或者人民法院禁止令或涉嫌违法犯罪等情形的，在予以治安管理处罚或采取刑事拘留、逮捕等强制措施后，及时通报司法行政机关社区矫正机构;健全完善公安派出所等级评定制度和“打防控”考核机制，努力把社区矫正职责落实到社区 (责任区)民警，共同做好社区矫正人员日常监管教育工作。四是充分发挥司法行政机关职能优势。切实履行社区矫正指导管理、组织实施等职责，加强工作队伍建设，健全矫正管理体系，完善监管教育制度，创新方法措施，落实社区矫正人员监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶等工作任务，依法规范、积极有序地推进社区矫正各项工作，努力提升社区矫正质量。深入推进监狱机关与地方司法行政机关社区矫正工作长效衔接机制建设，依法准确适用暂予监外执行措施，及时委托县级司法行政机关社区矫正机构对符合假释条件的罪犯进行调查评估;深入贯彻落实“首要标准”，扎实开展“基层基础建设年”和“教育改造质量年”等活动，大力推进罪犯出监监区 (分监区)建设，认真做好出监罪犯再犯罪风险评估、社区矫正相关教育、保外就医罪犯考察等工作，努力提升狱内罪犯教育改造质量;积极开展警示教育、过渡性安置帮教基地等共建活动，努力探索监地双方互派执法人员进监区、到司法所“挂职锻炼”等人才培养和岗位练兵的现实性与可行性，着力实现监地双方信息互通、人才共用、资源共享、优势互补，共同提升狱内外罪犯教育改造质量。

(三)坚持依靠群众，着力健全完善社会力量参与机制

“枫桥经验”来自人民、服务人民，是人民群众的生动实践。社会力量参与是社区矫正工作的重要特征，开展新时期社区矫正工作要始终坚持和贯彻党的群众路线，既要充分发挥社区矫正职能部门及其专门工作队伍的职能作用;更要充分发挥人民群众的主体作用及其首创精神，努力使参与、支持社区矫正工作成为广大人民群众的自觉行动，把社区矫正工作的触角延伸到企业、学校、社会组织和村 (居);延伸到楼栋、墙门、村 (居)民小组，紧紧依靠人民群众的参与和支持，千方百计地落实监管教育等措施;千方百计地帮助社区矫正人员解决思想、生活、工作、就业、就学等实际问题，加快他们融入社会的进程，最大限度地减少不和谐因素，最大限度地增加和谐因素。要积极探索新时期组织和动员社会力量参与社区矫正工作的新思路、新途径和新方法，紧密结合“网格化管理、组团式服务”、“村 (居)便民服务中心”和社会管理综合治理中心等社会管理创新载体建设进程，整合村 (居)委、综治工作室、调委会、 “和事佬”协会等基层组织资源，大力推进以村 (居)社区矫正工作站为重点的基层帮教帮扶组织建设，深化“社区矫正阳光志愿者”行动，积极有序地组织和引导社会力量参与、支持社区矫正工作，不断发展和壮大社区矫正社会志愿者队伍，完善队伍素质结构，为每名社区矫正人员建立矫正小组，落实帮教责任人、监护人或保证人，把司法所社区矫正日常工作向下延伸到村(居)基层一线。切实加强村 (居)社区矫正工作站等基层帮教组织的制度化和规范化建设，健全完善教育培训、检查监督、考核评比等制度，落实帮教责任，优化帮教机制，确保帮教组织功能及其作用发挥的常态化，提升社会帮教工作水平，发挥“第一道防线”作用。

三、坚持发展“法治方式与群众工作紧密结合”的基本精神，全面推进社区矫正工作的创新实践

“法治方式与群众工作紧密结合”，是“枫桥经验”在新的历史条件下坚持以科学发展观为指导，坚持依法治国与坚持党的群众路线相结合，加强和创新社会管理创新、建设社会主义法治国家的重要实践创新成果，是“枫桥经验”与时俱进创新品质的生动体现。社区矫正是非监禁刑罚执行活动，行刑社会化是社区矫正的基本特点，坚持“依法实行社区矫正”与贯彻执行党的群众路线、做好群众工作紧密结合，是开展新时期社区矫正工作的应有之义。

(一)坚持社区矫正本质属性，依法规范开展社区矫正工作

坚持发展“法治方式与群众工作紧密结合”的基本精神，要求司法行政机关社区矫正机构既要深刻理解和牢牢把握社区矫正非监禁刑罚执行活动的本质属性，严格贯彻执行刑法、刑诉法和《社区矫正实施办法》，善于用法治思维和法治方式指导管理、组织实施社区矫正工作，保障刑罚得到正确有效实施;又要毫不动摇地贯彻执行党的群众路线，善于把依法开展社区矫正工作与做好新时期群众工作相结合，在“法治方式与群众工作紧密结合”进程中，不断提升社区矫正工作水平。社区矫正在本质上属于刑罚执行活动，与司法行政工作其他职能相比，社区矫正对象特殊、依据法定、手段强制、场所开放，是一项法律性、政策性、综合性很强的非监禁刑罚执行工作。因此，司法行政机关社区矫正机构要认真贯彻执行刑法、刑诉法和《社区矫正实施办法》，深刻理解和准确把握社区矫正的本质属性，坚持用执法的思想指导全局;用执法的理念谋划思路;用执法的标准规范行为;用执法的眼光审视问题;用执法的要求落实措施;用执法的方式履行职责，着力在增强执法意识、提高执法能力、规范执法行为、严格执法标准、完善执法程序、健全执法体系、落实执法保障等方面下功夫，切实把非监禁刑罚执行的性质、特点及要求，融会贯通到社区矫正工作的创新实践中，严格遵守从审前调查到变更解除各个执法环节的法定条件和程序，切实做到每一个执法环节都符合法律要求;每一个行为都符合法律规范;每一个案件都符合法律准绳，依法严格开展社区矫正工作，充分体现刑罚执行工作的严肃性、统一性和权威性，不断彰显社区矫正的本质属性。

(二)坚持理论研究与实践探索相结合，不断提升社区矫正指导管理水平

经过十年的创新实践，社区矫正法制建设取得突破性进展，社区矫正制度化、规范化和法制化建设水平逐步提升，社区矫正法律效果和社会效果日益彰显。但从总体上说，我国社区矫正体制机制建设还处于探索实践、逐步完善阶段，健全完善中国特色社区矫正制度仍然需要一个较长的理论研究和实践创新过程。当前，司法行政机关社区矫正机构要切实提高刑法、刑诉法和《社区矫正实施办法》的贯彻执行水平，准确理解和把握社区矫正相关法律法规和制度的立法精神及其深刻内涵，紧密结合社区矫正创新实践，认真研究社区矫正工作的特点和规律，深入思考司法行政机关内部体制机制改革问题，积极探索建立与社区矫正职能相适应的管理体制和工作机制，健全完善社区矫正工作体系，着力解决影响和制约社区矫正工作创新发展的源头性、基础性和根本性问题，不断创造社区矫正工作科学发展新优势。要紧紧抓住加强和创新社会管理的有利时机，自觉地把社区矫正工作放到党委、政府的工作大局中去谋划，围绕服务大局来推进，创新指导管理思路，健全社区矫正机构，建立专职执法队伍，拓展社会力量参与，完善监管帮教网络，落实社区矫正任务，不断提升社区矫正体制机制创新水平。要紧密结合社区矫正法制建设进程，深入推进社区矫正理论创新、制度创新和工作创新，加强对社区矫正人员教育管理模式和方式方法研究，提高教育管理措施的针对性和有效性;加强对社区矫正工作力量问题的研究，推动建立符合社区矫正刑罚执行性质的工作队伍;加强对社会参与机制的研究，推动建立社区矫正协会、理论研究小组等社会团体和组织;加强对社区矫正工作保障机制的研究，妥善解决好开展工作所需的经费、装备、基础设施等问题，着力夯实社区矫正工作发展基础。

(三)坚持依法执法与群众工作相结合，着力深化社区矫正工作的创新实践

坚持国家专门机关与发动群众相结合预防和惩治犯罪，是我国政法综治工作的优良传统，也是行之有效的重要工作方法。社区矫正工作的主要任务和根本目的是惩罚和教育改造罪犯、预防和减少犯罪、维护社会和谐稳定，与人民群众的意愿高度一致，是人民群众参与、支持社区矫正工作的重要动力。近年来，社区矫正人员数量呈较大幅度上升趋势，犯情结构日趋复杂，教育改造任务日益繁重，监管安全压力逐渐增大。同时，社区矫正工作中存在的机构设置不明确、力量配备不足、装备保障不到位、工作机制不顺畅等问题日益凸现，在一定程度上影响和制约着社区矫正工作的深入开展。面对困难和问题，既要坚定信念，更加扎实有效地做好社区矫正各项工作，为推进社区矫正立法、构建中国特色社区矫正制度、完善工作保障机制提供实践支撑;又要立足国情、省情和民情，紧紧依靠党委政府的领导和人民群众的支持，坚持用创新的精神、改革的办法、发展的措施解决工作中困难和问题，不断创新和完善社区矫正工作发展方式，确保社区矫正工作依法规范、健康有序进行。坚持依法执法与群众工作相结合推进社区矫正创新实践，司法行政机关社区矫正机构要牢固坚持社区矫正的本质属性，严格、依法、规范、科学、文明地履行社区矫正职责，努力在严格执法中保障国家法律的严肃性;在依法执法中保障司法公平正义;在规范执法中保障刑罚得到正确有效实施;在文明执法中彰显社会主义司法制度的优越性;在科学执法中创新完善中国特色社区矫正制度，不断提升社区矫正执法水平及其社会公信力，让党委政府放心，赢得更广大人民群众的信任和支持。要充分认识“枫桥经验”根本的核心和精髓就是群众工作，牢固坚持和贯彻执行党的群众路线，广泛深入开展党的群众路线教育实践活动，强化群众观念，提高群众工作能力，通过各种有效方式和途径，最大限度地把广大人民群众动员起来、组织起来，努力形成人人参与、人人建设、人人共享的社区矫正工作新局面;要积极探索法律制度、刑罚措施与群众工作相结合的具体方式和途径，创新社区矫正方法、措施和手段，完善社区矫正人员监管帮教机制，扎实做好社区矫正人员监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶等各项工作，不断提升社区矫正质量。要充分发挥司法行政机关法制宣传等职能优势，切实加大社区矫正工作宣传力度，不断提高社会知晓度和认同感，让人民群众更加关心、支持、参与社区矫正工作，为社区矫正工作创新发展营造良好的社会氛围。

(责任编辑 张文静)