医疗纠纷调解中司法行政机关的角色——以三地医疗纠纷调解组织为对象的分析

■郭春涛 (司法部司法研究所研究员)

医疗纠纷调解中司法行政机关的角色
——以三地医疗纠纷调解组织为对象的分析

■郭春涛 (司法部司法研究所研究员)

一、问题的提出

继2010年5月司法部、卫生部、中国保监会联合下发“关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见”之后，在三部门的联合推动下，当前医疗纠纷人民调解呈现出良好的发展态势。截至2011年12月，全国共建立医疗纠纷人民调解委员会1358个，医疗纠纷人民调解工作室1074个，专职人民调解员1.5万人，经医疗纠纷人民调解委员会化解的医疗纠纷共14976起，其中，调处成功12218起，调处成功率81.6%。除西藏、港澳地区外，覆盖到地市的医疗纠纷人民调解组织体系已在全国初步建立。繁荣背后进行冷思考，使得理论的发展跟得上社会变迁的脚步，是十分必要的。本文选取S市、X省、Y市三地，分别作为经济发达地区、经济发展地区、经济欠发达地区的蓝本，以其医疗纠纷调解组织为分析对象，试图揭示人民调解介入医疗纠纷的深层次原因，在此基础上对医疗纠纷调解中司法行政机关的角色给出较为科学的定位。

二、三市医疗纠纷调解组织的描述

从统计学的角度看，样本的分析关键不在于数量的多寡，而在于选取样本的代表性。以此为出发点，笔者以S市作为经济发达地区的蓝本、X市作为经济发展地区的蓝本、Y市作为经济欠发达地区的蓝本，对其医疗纠纷调解组织的情况进行描述。

(一)S市 (经济发达地区)医疗纠纷调解组织的描述

2011年6月，S市政府下发了《关于开展医患纠纷人民调解工作的若干意见》 (下称《若干意见》)，明确了医患纠纷人民调解工作的指导思想和工作格局。按照《若干意见》的规定，S市统一实行在党委、政府领导下，依托大调解工作体系建设，以人民调解为平台，司法、卫生、保监、公安等政府职能部门大力支持，社会广泛参与的工作格局。由分管政法工作的一名市委常委、分管医疗卫生工作的一名副市长，负责共同召集司法、卫生、保监、法院、公安、财政等部门，制定全市医患纠纷人民调解工作的政策，协调解决医患纠纷人民调解工作的重大事项。同时，强化政府责任，建立市医患纠纷人民调解工作办公室，设在市司法局，核定行政编制10个。办公室作为全市医患纠纷人民调解工作的组织、指导和管理机构，具体承担督导、落实领导决策、调解工作的业务指导、人民调解员业务培训、专家咨询委员会组建管理等10项工作职责。各区县相应在司法局设立区县医患纠纷人民调解工作办公室，根据实际情况配备3－5人，共核定行政编制58个，已到位工作人员47人。各区县全部成立区县医患纠纷人民调解委员会 (下称“医调委”)，作为医患纠纷人民调解工作的具体实施机构。医调委是群众性组织，由所在区县人民调解协会建立，区县司法局是其主管和行业指导部门。医调委根据属地原则对辖区内医疗机构发生的医患纠纷实施调解。医调委的人民调解员由经验丰富的退休医务人员、法官、检察官以及律师等担任，根据医患纠纷发生的具体情况，配置2－15名专职人民调解员。全市现已配备医患纠纷人民调解员共计146名。市司法局对全市医调委的人民调解员及医调办的工作人员近200人进行了上岗培训。市司法局根据市政府的《若干意见》，制定《S市医患纠纷人民调解工作实施办法》、《S市人民调解员行为规范》等文件，进一步完善全市医调委的组织建设、医患纠纷排摸预防、受理调解、协议履行等工作制度。同时，还对调解文书格式、统计工作、新闻宣传等作了规定，规范医患纠纷调解工作流程。

(二)X省 (经济发展地区)医疗纠纷调解组织的描述

X省医疗纠纷人民调解委员会2006年10月成立，是国内成立较早的专业性、行业性医疗纠纷人民调解组织。医疗纠纷调解管理模式是由省医调委进行统一管理，实行“一级鉴定、两级管理、三级调解”制度，即:驻市工作站调查取证，省医调委统一视频鉴定;驻市工作站、驻县联络员两级管理;驻县联络员、市调解员、主管调解员三级调解。同时，建立了以纠纷受理量、结案量、调解成功率、文书书写合格率和医患双方满意率为主要内容的考核标准。省医调委统一为全省专职调解人员办理了“三险一金”等社会保险。目前，X省共有医疗纠纷专职人民调解员76名，联络员350余人。

(三)Y市 (经济欠发达地区)医疗纠纷调解组织的描述

Y市建立了“Y市医疗纠纷人民调解委员会”和“Y市医疗纠纷调处中心”(简称医调委和医调中心)，实行一套班子两块牌子，具体负责医疗纠纷的调处工作。市委成立了以市委常委、政法委书记、市综治维稳委主任为组长，分管副市长、政府副秘书长及市卫生局党组书记为副组长，市、区两级17家相关单位分管领导为成员的Y市医疗纠纷调处工作领导小组，统一指挥和组织协调全市医疗纠纷调处各项工作。领导小组下设办公室，主任、副主任分别由综治维稳办主任、司法局分管领导担任，具体负责指导开展医调工作。明确规定了医调委和医调中心的五项工作职责，规范了医疗纠纷受理、调解、赔偿、对接等工作制度，设置了办公室、调解室和档案室，聘任了调解主任、副主任各1名，专职人民调解员4名，组建了包括从事法学教育、法学研究、律师等在内的法学专家库和退休医生、法医等在内的医学专家库。市医调委还在受理范围内的所有医院建立了调解工作室，对赔偿金额在1万元以内的医疗纠纷由驻院调解工作室调解处理。市、区两级财政每年安排不低于50万元资金用于医疗纠纷调解工作。

从以上材料中，我们发现了一个突出的发展变化，即三部门正式联手推动建立一种新型的医疗纠纷处理机制与模式，即医疗纠纷人民调解。在党委、政府领导下，依托大调解工作体系建设，以人民调解为平台，司法、卫生、保监、公安等政府职能部门大力支持，社会广泛参与的医疗纠纷调解工作格局逐渐形成。这一格局替代了原有的医疗纠纷处理模式，如营利性中介机构介入调解的南京模式、医疗责任保险承保公司指定调解机构调解的北京模式、医疗纠纷人民调解委员会调解的上海模式及医疗纠纷仲裁委员会调解的天津模式。这也是和《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》中“建立由党委、政府领导的，司法行政部门和卫生行政部门牵头，公安、保监、财政、民政等相关部门参加的医疗纠纷人民调解工作领导小组，明确相关部门在化解医疗纠纷、维护医疗机构秩序、保障医患双方合法权益等方面的职责与任务，指导医疗纠纷人民调解委员会的工作”的精神相一致的。

三、人民调解为何要介入医疗纠纷调解

司法部、卫生部、中国保监会联合三部门正式联手推动建立医疗纠纷人民调解，有着较为深刻和复杂的深层次原因。

(一)社会变革的回应

当前，中国社会正处在从传统社会向现代社会转型的特殊时期，由于各方面因素的作用和各种利益的交织、碰撞均在极其有限的时空中发生，难免会有诸多显性或隐性的矛盾冲突产生。而人们的自我保护意识增强，医疗纠纷呈高发趋势，医患关系紧张，成为社会矛盾最为突出的热点之一。而过去对医疗纠纷的处理模式存在先天缺陷。2002年9月1日颁布的《医疗事故处理条例》中规定了医疗事故处理的三条途径:一是医患双方共同协商解决，二是卫生行政机关调解解决，三是人民法院诉讼解决，但在实际操作中却遇到种种困难。医患双方协商解决虽然程序简单方便，但由于医患双方信息严重不对称，医院和患者双方缺乏信任，他们往往难以达成协议，反而容易将矛盾进一步激化，即使协商成功，患方也很容易反悔，又走上行政处理和诉讼的道路，所以效果比较差;由于人们心目中存在卫生行政部门与医院是“父子”关系的观念，患方对卫生行政调解的公正性也存在顾虑，而不愿去卫生行政机关调解;司法诉讼解决医疗纠纷是社会普遍接受的解决医疗纠纷的最后手段，是公平、正义的象征，但由于知识的局限性，使法官很难科学地判定医疗纠纷的是非曲直，判决结果的公正性也会受到质疑。再加上司法诉讼时间长、成本高的缺陷，医疗事故受害者的损失难以得到及时的救助，无论是患者还是医院，都不太倾向用诉讼方法处理。由于患者、医疗机构、卫生行政部门三者之间彼此不信任，又不愿走司法途径解决医疗纠纷，使医患矛盾极难化解，有些矛盾甚至拖达多年，导致许多患者及其家属选择了医闹等非正常的解决渠道。医患纠纷频发，不仅干扰了正常的医疗秩序，甚至直接危及医务人员人身安全，成为影响社会稳定的因素之一，引起了政府和社会各界的高度关注，如何破解难题已成为创新社会管理的重要课题。

更为重要的是，在中国传统文化和现代文化的多样性和复杂性以及诸多制度缺位和制度中存在的不确定性的背景下，社会变革带来的不同利益主体大量涌现，为平衡各方利益，具体体现在社会变革方面，各种探索性实践活动往往以中央政府授权部门试点的方式进行。因此，在试点的过程中，大量新的权力和经济资源将被赋予或被争取到负责试点的部门，并对相关部门的利益、地位变化乃至生存空间产生重大影响。在这一大的背景下，因“有为才有位”，司法行政机关将本部门的行为与中央最关注的维护社会稳定、化解矛盾纠纷等问题相联系，寻求各界对本部门利益的支持，不失为一个有效的做法。

(二)事实真实与法律真实

事实真实与法律真实并不能完全重合，接近与达到理想状态是事实真实的理想状态。法官判案追求法律真实，而非事实真实，而寻求事实真实而非法律真实是民众普遍的文化心理。如中国传统司法文化中很重要的一点就是断案须查明案情，发现事实真相。这种文化导致人们认同客观真实，而不是简单认同法院查明的法律真实。现代司法过程中追求的是法律真实，而不一定是当事人心目中的事实真实。法律真实是有证据证明的案件事实，而客观真实则是事情发生时的本来状态。当事人是当事者，知悉事情的发生经过，能够获知案情的客观真实。但法官并非在场者，只能通过当事人所提供的证据构筑起对案情的部分真实认知。因此，法官裁决的基础在于当事人举证。但实践中当事人的举证能力有待提高。有一些当事人证据意识不强，他们在案件发生的过程中较少注意保留、收集证据，起诉后也不知道如何运用证据来证明自己主张的事实，但他们往往不会承认自己因不适应证据规则而败诉的结果。调解介入医疗纠纷有助于化解证据难题，不断实现实质正义。首先，调解程序简单，当事人可以适应;其次，调解可以有效化解证据难题。当事人在审判程序和调解程序中所持的策略不同。在审判方式下，当事人说服的对象是法官，常会刻意隐瞒对自己不利的事实，而夸大对自己有利的事实。但在医疗纠纷调解中，当事人要说服的是对方，在双方都是在场者的情况下，就没有必要在事实上反复纠缠，直接进行利益协商将更有意义。也就避免当事人纠缠于无法用证据证明的事实问题，案情真相也就相对更容易发现，相应地纠纷就更容易解决。

四、医疗纠纷调解中司法行政机关的角色

(一)合法性基础

司法行政机关开展医疗纠纷调解的合法性基础，要到侵权责任法、《人民调解法》以及卫生部门和司法行政部门颁布的法规规章中去寻找。这些法律法规明确了医疗纠纷人民调解的法律地位，消除了医疗纠纷人民调解法律层面上的质疑。

2009年12月颁布的《中华人民共和国侵权责任法》单列了“医疗损害责任”一章，明确“患者在诊疗活动中受到损害，医疗机构及其医务人员有过错的，由医疗机构承担损害赔偿责任。”从法律层面对医疗损害责任作了专门规定，进一步明确了医患双方的权利、义务，为依法解决医患纠纷提供了法律依据。卫生部于2010年6月印发《关于做好〈侵权责任法〉贯彻落实工作的通知》。该《通知》进一步明确提出，“积极推进医疗纠纷人民调解与医疗责任保险制度。”“医疗纠纷人民调解制度与医疗责任保险制度是医疗纠纷处理的重大制度建设。”要求“各级卫生行政部门要积极配合司法行政部门，按照《侵权责任法》的相关规定，完善本地区医疗纠纷人民调解和医疗责任保险相关制度，加大医疗纠纷人民调解工作力度，妥善化解医疗纠纷，依法维护医患双方合法权益和社会和谐稳定。”

2010年8月的《人民调解法》明确了医疗纠纷人民调解委员会的法律地位。《人民调解法》附则中规定，“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。”此规定明确了医疗纠纷人民调解委员会属于人民调解组织，医疗纠纷调解属于人民调解的范畴。随后，司法部印发了《关于贯彻落实〈中华人民共和国人民调解法〉的意见》，要求“积极与有关行业主管部门、社会团体和其他组织沟通协调，着重加强专业性、行业性人民调解组织建设。”最高人民法院、司法部联合印发了《关于认真贯彻实施〈中华人民共和国人民调解法〉 加强和创新社会管理的意见》。该《意见》要求“要积极发展社会团体或者其他社会组织设立的人民调解组织，加强与有关行业主管部门、社会团体和其他组织的沟通、协调，相互支持、相互配合，共同指导和推动在医疗卫生、道路交通、劳动人事、物业管理、环境保护、征地拆迁、城乡建设及大型集贸市场、流动人口聚集区、行政接边地区、旅游区等行业或者领域建立区域性、行业性、专业性人民调解组织。”

(二)医疗纠纷调解结果与司法公信力

司法公信力问题已进入人们的公共视野，“司法机关必须要有公信力。如果司法丧失公信力，整个国家都很危险。①李龙:《从理念上推进检察公信力建设》，《人民检察》，2009年第23页。”司法公信力的重要性不言而喻，当下提升司法公信力是中国司法迫切需要解决的一个难题。

公信力之语源一般用信用 (credit)表述，它源于拉丁语 (credere)，但又不限于此。从词源上看，公信力由“公”、“信”、“力”三字合成。现代汉语词典对“公”之解释是:除了公平、公正的含义外，还有属于国家的或集体的以及共同的、大家承认的几种含义②参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》，商务印书馆2002年版，第434页。。现代汉语词典对“信”之解释系:主要是在信用、相信、信奉、信息、确实及威信等几个意义上使用③参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》，商务印书馆2002年版，第1402页。。如“上好信，则民莫敢不用情。④《论语·子路》。”建立在以上分析的基础上，公信力可以理解为，当一定数量的人或公共权威组织对某一社会现象或事物具有认同感时，我们说这一社会现象或事物取得了公信力;反之，产生认同感的主体数量未达到一定的数量或未被公共权威组织认可时，该社会现象或事物在社会上则不具有公信力。司法公信力关注的是法律的严肃性和权威性，指一个国家法治的发展程度以及威信程度，与法律权威密不可分。

1、司法公信力具有公共性、制度性、权威性的属性。

公共性意味着公众对公共权力的信任和公权力对公众的信用。“一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”⑤【英】霍布斯著，黎思复、黎廷弼译:《利维坦》，商务印书馆1985年版，第132页。。“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。⑥【法】卢梭:《社会契约论》，第一章第一卷之题旨，商务印书馆1983年版，第16页。”解决办法就是形成一个约定，使每个人都把自身的能力置于“主权者”的指导下。而“法律制度首先是一种政治制度，应当把它看成是人民主权的一种形式。当人民的主权被推翻时，就要把陪审制度丢到九霄云外;而当人民主权存在时，就使得陪审制度与建立这个主权的各项法律协调一致。⑦【法】托克维尔著，董果良译:《论美国的民主 (上)》，商务印书馆1997年版，第315页。”在美国人的心目中，权利既不是社会赠予的也不是政府赠予的，它们是天赋的和固有的。权利既不是由宪法授与的，也非源于宪法，它们先于宪法而存在。⑧【美】路易斯·亨金、阿尔伯特·J·罗森塔尔编，郑戈、强世功译:《宪政与权利》，生活·读书·新知三联书店1996年版，第512页。”主权在民的观念制约着公共权力必须信守信用，司法公信力一方面是指司法机关是否具有值得公众信任的因素，如正当的程序、公正的结果、适格的司法人员、履行义务责任的能力等，这些是表达为信任方所信任的程度的客观标尺;另一方面是指司法机关对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。简言之，即司法机关对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应。从根本上看，司法公信力的本质在于公正地为权利服务。正像马克思认为的那样，“社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。⑨马克思、恩格斯:《马克思恩格斯选集第4卷》，人民出版社1995年版，第248～249页。”司法公信力最终要体现在司法裁判上，最核心的部分就是司法对公众的信用和公众对司法的信任，这是一个双方互动的过程。人们对法律规则和原则的信仰是司法公信力的前提和基础。

制度性涵盖司法机关通过制度体制、法律规章等方式向社会公众作出的客观正式承诺。司法公信之所以具有制度性的属性，源于现代社会的内在规定性。现代性社会本身的特殊存在方式与交往方式决定了人们对非当面——当场承诺的信任。正是制度性承诺及其可信任性与个体性承诺及其可信任性的交互作用构成了现代性社会的现实信任关系。实际上，经济和社会的发展过程，一定程度上，可以说就是法律和其他社会制度的逐步建立健全的过程。一般情况下，个人不可能在作出任何一个决策和行动时，都会考虑制度化与非制度化的范围。一个良好的法律环境有助于建立个人对制度的信心，当每个人都有此预期时，信心也会扩展到非正式制度的领域，从而也利于非制度信用的实施。同时，司法公信力的权力主体与公众之间的非平等性、信息不对称性以及其以强制力作为约束条件等，也决定了司法公信力只能是一种制度化的社会信任。

权威性意味着司法公信力与司法威信相关联，是获得司法权威的基础。司法权威作为一种特殊的权威类型，是指司法在社会生活中所处的令人信从的地位和力量。司法公信力是社会公众内心深处对司法的感触和体验，它涉及人的心灵，是一种心理状态。公信力不仅意味着社会公众相信司法的过程及最后结论的公正性，并且接受这种裁判;进而自觉执行或协助执行裁判。只有具备公信力的司法权力才能构成完整的司法权威。在司法具有权威的社会中，人们会信任法律和支持司法，行为会趋于理性，并积极寻求纠纷的诉讼解决。

2、医疗纠纷调解公信力的基础:合法自愿。

分析司法公信力的属性对理解医疗纠纷调解的公信力具有指导性的意义。医疗纠纷调解作为诉讼中当事人自愿选择的制度，只能建立在自愿的基础上。医疗纠纷调解在本质上仍然属于自治的纠纷解决。医疗纠纷的解决必须贯彻当事人自治的基本精神，这是医疗纠纷调解正当化的保障。医疗纠纷调解要求在自愿合法原则之下，查清事实、分清是非。现代调解制度的发展面临如何处理强制调解和调解自愿性原则之间差异的重大挑战。自愿性是医疗纠纷调解正当化的基础及首要原则。当事人自治在医疗纠纷调解程序中的最终表现为合意的形成，纯粹的合意就成为以自治为目标的调解正当化的首要原理。值得注意的是，医疗纠纷调解的自治并非否定调解员在纠纷解决过程中的作用。调解员可以通过对程序的合理掌控促进纠纷的自治解决。调解员并不对纠纷解决作出决定或判决，而是以中间人、咨询者、倾听者和穿梭外交者的身份提供服务。医疗纠纷调解协议的公信力源于实体法上的私权自治，而法院调解的司法公信力既源于私权自治，也源于程序自身的运行过程。

五、结论:“指导”还是“主导”

三部门的《意见》明确，医疗纠纷人民调解委员会是专业性人民调解组织。各级司法行政部门、卫生行政部门要积极与公安、保监、财政、民政等相关部门沟通，指导各地建立医疗纠纷人民调解委员会，为化解医疗纠纷提供组织保障。……要积极争取党委、政府支持，……指导医疗纠纷人民调解委员会的工作。由此可见，在医疗纠纷调解中，司法行政机关居于“指导”而非“主导”的地位。

调解在纠纷解决机制中的地位和作用的发挥与社会的政治背景相联系。什么样的社会需要什么样的制度，反之亦然。根据时代、环境和具体条件的不同，如何选择不同的方式，来准确、恰当地化解社会矛盾，是当前医疗纠纷调解必须面临的课题。我们在思考纠纷解决制度的时候，就不能仅仅考虑现实社会，而应当考虑未来社会我们的社会理想，寻求有利于理想社会实现的纠纷解决制度。

在日新月异的社会变革面前，作为化解社会矛盾纠纷的第一道防线，人民调解制度植根司法行政的沃土，经过多年的成长，已然枝繁叶茂，叶散花开。在变动不居的社会，人民调解职能上的“开拓疆土”和“守土有责”同等重要。

(责任编辑 张文静)