政府投资更宜事业代建

文/丁成勇

代建制在我国推行十年有余，实践中形成了两种模式：一是政府组建行政事业单位性质的常设机构，对政府投资项目进行相对集中统一管理的事业代建模式；二是政府通过招标等市场化操作，将政府投资项目交给专业项目管理公司（代建公司）进行建设管理的企业代建模式。分析比较两种模式的特点，事业代建模式更适合于政府投资项目，有较小的风险和较低的管理成本，有利于实现政府项目的投资效益。

目前政府投资项目采用企业代建有较大局限和风险。代建公司追求利润最大化，不适于项目前期阶段，不适于征地拆迁工作、不适于中小项目，不能完全解决外行业主问题，存在民事风险以及监管制度缺失等问题，使得这种模式与政府投资项目管理较难匹配，与实施代建的初衷有一定差距。

——企业代建公司是以盈利性为目的的组织，追求的是利润最大化。而事业代建是非盈利性组织，与政府投资的公益性项目的价值取向较为一致。

——企业代建仅局限于项目的实施阶段而不适于项目的前期阶段。企业代建公司的代建管理费是以工程总投资为基数计取的，如果将项目的前期工作交给代建公司，为了获得更多的代建管理费，代建公司难免存在提高建设规模、建设标准、高估工程投资总额的倾向。政府监管部门往往因信息不对称而难以确定合理的建设规模、建设标准和投资目标，使项目投资控制的风险大大增加。而事业代建则可适用于包括项目前期、项目实施阶段的项目管理全过程，由于本身不存在拔高投资目标的倾向，加上一大批事业心强的专业技术人员把关，使得这方面的风险大大降低。

——企业代建对中小项目不感兴趣。代建管理费不同于工程监理费，目前费率较低，是按不高于建设单位管理费的标准来核定的。政府投资大多是中小项目，因其工程投资总额较低而使代建管理费也较低，则不为追求经济利益的代建公司所接受。椒江区试点的两个企业代建项目是很好的例证，两项目设计概算总投资均不足3000万元，公开招标代建公司时报名家数均不足三家，无法开标，后经多方努力争取才勉强使代建招标成功。事业代建不以盈利为目的，不需要通过代建获得回报，在高度依靠行政命令完成政府运作的体制下，不存在对政府投资中小项目拒收的问题。

——企业代建无力承担征地拆迁工作。征地拆迁工作具有很强的政策性，社会风险大，由代建公司来操作难度非常大。而事业代建因有政府部门的直接参与和支持，其难度相对较小。

——不能完全解决外行业主问题。实行企业代建，代建的招标、合同谈判和后期的代建合同管理均要求业主内行，而目前这方面的工作都由使用单位、投资主管或行业主管部门承担，这些单位基本外行。这与实施代建的初衷不一致，在很大程度上没有达到专业化管理的目的，而事业代建则不存在这些问题。

——缺少转移建设风险的法律依据。政府选择企业代建本意是让代建公司承担建设风险，但现实缺少法律支持。作为委托人——政府部门是行政法主体，受托人——代建公司是民事主体，这种委托代理关系与民法通则、合同法等法律的规定不符。也就是说，作为直接的当事人的政府将无法回避工程质量事故和使用功能缺陷等方面投拆的民事风险。法律赋予的工程建设重大责任和义务，不会因选择企业代建公司而产生转移，国家法律法规所规定的建设单位的责任和义务以及建设单位的违法责任追究制度，并没有因为这种民事行为的委托而产生转移。所以，目前选择企业代建模式时机不成熟。

——对企业代建的监管制度缺失。企业代建管理制度、代建行业的管理、代建企业的资质管理，代建项目的合同管理，代建公司财务管理制度、项目建成后的绩效评价体系等与之配套实施的制度规定，目前还是空白。由于没有约束机制，企业代建公司管理人员“权力寻租”成本低，即使被开除出这家公司也可以跳槽到另一家公司。如果事业人员发生这种事，则会永远失去“铁饭碗”。换句话说，政府投资选择企业代建导致投资建设风险的可能性更大。

事业代建是对多个政府投资项目进行相对集中的管理，可以发挥规模集约效应，实现专业技术、财会等人力资源以及办公资源共享。事业代建模式在价值取向、适用时段、适用规模、适用工作、专业管理、法律支持、监管制度和规模效应等方面有比较优势，有利于实现政府投资项目管理专业化，解决政府投资工程分散管理效率低下的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府建设项目的投资效益。