检察机关支持起诉审判程序中监督权的行使与完善

文◎王 皙 陈昊博

一、检察机关对支持起诉诉讼中的错误进行监督

（一）检察机关参与支持起诉程序的权能

检察机关是宪法赋予的法律监督机关，但同时法律还规定检察机关对国家利益和公共利益行使保护职能，该职能实际上是在确立检察机关参与社会管理的地位，最为明显的就是公益诉讼制度及支持起诉制度。公益诉讼制度的确立和检察机关介人民事诉讼的制度设计，会在相当大的程度上扩大司法对社会的间接管理功能。可见，检察机关实际上有两大权能，其一，是监督职能。检察机关行使的法律监督权是一项程序性的权力，不具有终局和实体的意义，其本质就是要用程序性的制约权来实现对实体的监督。其二，是保护职能。检察机关发挥保护职能、行使保护权既是实体性权力又是程序性权力，其本质是使检察权介入社会管理，从而实现社会公共资源的最优化配置。这两个职能中，监督职能是检察机关的主要职能，而保护职能则是辅助职能。检察机关支持起诉，其目的主要是为了维护国家利益、社会公共利益以及弱势群体利益，最终实现社会的整体公平。但是由于检察机关的主要是职能，在行使保护职能这样的辅助职能时不可避免的会触及监督职能，二者在某些状态下事实可以同时发挥的。例如，刑事诉讼的同一程序中，检察机关可以抗诉的同时还可以提起附带民事诉讼来保护国家利益，此种做法既是监督职能和保护职能在同一诉讼程序中的统一应用。同样，在支持起诉程序中，检察机关主要行使的是保护职能，但是并不排斥其同时行使监督职能。检察机关的保护权能体现为代表国家干预公益事务，利用拥有的强大诉讼资源和丰富经验，组织协调并积极支持受害者起诉，用法律手段保护受害者权益，制止公害事件对社会的继续危害。而监督权能则体现为对于民事诉讼中违法现象的纠正。

（二）检察机关支持起诉程序中错误的类型

检察机关支持起诉程序中的错误根据诉讼参与主体可以分为两类：一类是，被支持的当事人发生的错误。检察机关支持起诉的案件类型主要有三类：国家利益受损害案件、集体或公共利益受损害案件、弱势群体维权案件。第三类案件纯属私权纠纷，纵然当事人错误行使自己的诉讼权利，检察机关也不应过多干涉，所以不存在纠正的问题；前两类案件涉及国家利益和公共利益，因而当事人不能任意处分，包括放弃承认对方的诉讼请求、处分上诉权等，否则会使国家利益或公共利益受到损害。在这两类案件中检察机关对于当事人错误行使诉权的行为如果一律不予干预的话，那么必然会使国家利益或公共利益遭受损害，支持起诉的意义就不存在了。因而在这两类案件中，检察机关应当适时给予监督。另外一类是，法院在审理程序中发生的程序性错误。对于该类错误，如果检察机关视而不见、不予监督，等判决生效后再行监督，一方面会导致案件南辕北辙，另一方面也是对违法行为的纵容。因而检察机关也应当适时进行监督，予以纠正。至于法院判决的实体性错误，则可以依据上诉程序或者审判监督程序予以纠正，因而该类错误不在检察机关支持起诉纠正错误的探讨范围之内。

（三）检察机关在支持起诉程序中纠正错误的方式

在民事诉讼中，检察机关纠正违法的方式一般有三类：其一是抗诉；其二是发出检察建议；其三是发出口头整改意见。抗诉是检察机关最常用也是最强硬的法律措施，检察建议的灵活性较强，一般适用范围比较广泛。在检察机关支持起诉程序中，检察机关纠正错误的方式不能使用抗诉方式，一方面是因为抗诉主要是针对法院生效的判决或裁定而使用的措施，在法院裁判文书生效前抗诉这一措施没有适用空间；另一方面是因为在支持起诉的过程中，检察机关不应当看着程序违法而无动于衷非得等到裁判文书生效后再行抗诉。检察机关在支持起诉程序中纠正错误的方式可以采取向当事人或法院发出检察建议以及口头整改意见两种方式。例如，当事人放弃上诉权会损害国家利益的，检察机关可以向当事人发出《检察建议》书或者口头整改意见，建议其整改。当然这样的建议均应当以不影响法院审判为前提，应当在庭下进行，不能当庭提出。

（四）检察机关对错误纠正的法律后果

由于检察建议适用比较灵活，在没有强行法做后盾时检察建议及口头建议均很难发挥强制作用，所以，检察机关在支持起诉程序中对错误的纠正不具备强行法上的效力。纵然如此，检察机关对诉讼中错误的及时纠正也是必要的，它能节省法院与当事人的诉讼成本，又能在不损害公正的前提下提高诉讼效率，因而检察机关在支持当事人起诉时发现法院或当事人有错误时，应当及时予以指出，但应以不损害正常的法庭审理秩序为限。立法机关除了要构建完善的支持起诉制度外，赋予检察建议强行法的保障是使其发挥强制效力的重要途径。

二、检察机关支持起诉后对生效判决的监督

（一）检察机关支持起诉后进行法律监督的可行性

检察机关支持起诉后进行法律监督是否可行实际上须要解决的是同一机关以参与者与监督者的双重身份参与诉讼是否可行。将这两者结合的比较周密的是刑事诉讼法。在刑事诉讼中，检察机关作为公诉人参与了诉讼，判决生效后检察机关仍然可以按照审判监督程序抗诉，这种制度设计实际上肯定了在我国这样一个以检察院为单一法律监督机关的制度体系下检察机关以双重身份参与诉讼程序是合法的也是可行的。既然在刑事诉讼中检察机关可以以双重身份参与诉讼且不违反诉讼法的基本规则，那么在民事诉讼中检察机关仍然可以以双重身份参与诉讼实施事后监督，关键是如何设计监督的法律程序。只要程序设置合理，一样可以像刑事诉讼那样运行顺畅。

（二）检察机关对支持起诉案件实施监督的现实困难性

就目前检察机关的人员配置来说，民行检察相对比较薄弱，主要体现在“新手多、长者多、兼职多，业务骨干少，复合型人才少，尤其缺乏既精通民行法律，又具有办案经验的专业人才。有的基层院民行部门只有一人，有的院是由控告申诉部门或公诉部门的干警兼职，有的民行干部被抽调到其他部门办案，有的被长期借调，办案骨干流失严重，流动性大、稳定性差。”检察院民行部门这样的现实情况是长期以来逐渐形成的，纵然个别检察院比较重视民行检察，但比起传统的公诉、批捕、反贪等部门来也是相对落后的。从理论上讲，检察机关对支持起诉案件实施监督虽然具备可行性，但是在现实中是具有很大困难的。按照《民事诉讼法》第190条规定“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。”但是在现实中检察院民行部门由于人员配置比较少，很难再分出另外一部分人参与再审程序，这很有可能会出现在再审案件中，同一检察员既宣读《抗诉书》又宣读《支持起诉意见书》的现象。为解决这一问题，各检察机关通常会采用变通性的做法，即临时借调其他部门的干警办案。由于检察机关素以刑事法律所见长，多数检察干警理论知识比较单一，对于民行检察这样专业性比较强的业务往往不太熟悉，所以很难将案件办理得比较漂亮，这是摆在检察机关面前现实的困难。

（三）检察机关支持起诉后进行法律监督的实现

在目前法律所允许的框架内检察机关对支持起诉案件的审判监督可以采取以下模式：其一，法院一审判决生效后建议再审。检察建议是相对比较温和的措施，检察机关发现法院的判决有错误，可以与法院进行协商沟通发出检察建议，督促法院对案件进行再审；其二，法院一审判决生效后抗诉。抗诉是检察机关行使审判监督权的重要措施，然而有的学者认为：“对于检察机关支持起诉的案件应禁止其抗诉，以确保法官的中立，确保判决的公正。”笔者不同意这样的看法，因为在刑事诉讼中检察机关在判决生效后可以实施审判监督，并不影响法官的中立，何以见得民事诉讼中对支持起诉案件实施审判监督就一定会使法官的中立性难以保全，所以这种观点是有偏颇的。其三，再审过程中出席法庭审理。根据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十四条规定：“受理抗诉的人民法院指令下级人民法院再审的，提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出席再审法庭。”从规定上看，上级的检察机关可以自行出席再审法庭也可以指令下级检察机关出席，从司法实践看，上级检察机关指定下级检察机关出席再审法庭的情况比较普遍。如果是上级检察机关出席再审法庭，则不存在一个机关以双重身份参与支持起诉再审程序的问题；如果是上级检察机关委托下级机关出席再审法庭，从表象上看是一个检察机关既当支持起诉人又当监督人，而其实质则是两个检察机关在行使这两项诉讼权利。

（四）检察机关支持起诉后进行法律监督的程序设计

检察机关支持起诉案件在判决生效后的法律监督，建议立法机关从以下几个侧面来加以规定：首先，规定检察机关在支持起诉审判程序中的出庭权。支持起诉案件检察机关是否须要出席法庭审理，有没有出庭权这是须要立法给予明确规定的，只有赋予了检察机关出庭权，才能使检察机关办理支持起诉案件更加顺畅；其次，规定检察机关在审判程序中的建议权。检察机关在参与支持起诉的诉讼时，如果仅是宣读《支持起诉意见书》显然“走过场”的成分较浓，如果发现了检察机关在审判过程中有错误，及时提醒并给予适当的建议则能在很大程度上避免错案的发生，但是为了保障法院审判的权威性，这样的建议应当在庭下提出比较合适；再次，赋予检察机关在判决生效后的抗诉权。这是检察机关能否在支持起诉后再行提起审判监督程序的关键问题；最后，对检察机关参与再审案件的程序加以规定。毕竟检察机关在原审支持起诉中已经对案件的事实有所掌握，因此为了防止检察机关在再审环节中先入为主影响公正，则必须对检察机关参与再审的程序加以严格的限制。

三、检察机关支持起诉案件中对自我错误的纠正

（一）检察机关支持起诉中的错误类型

根据《民事诉讼法》的规定，法院的裁判如果出现错误可以有三种途径进行监督：一是当事人申请；二是法院自行发现；三是检察院审判监督。纠正错误的模式有两类：一是主动再审；二是抗诉再审。这种内外监督的立法模式对法院的审判行为进行了必要的限制和约束。检察机关是法律监督机关，在对法院审判错误进行纠正的过程中起着重要作用。然而，检察机关并非万能机关，也会出现错误，如果检察机关出现错误该如何监督，这是一个重要的法律问题，目前相关法律中对检察机关出现错误的纠正也有所规定，目的旨在对检察机关的办案行为进行合理约束。

同理，检察机关支持起诉的过程中也会出现各种各样的错误，如果不对检察机关的支持起诉行为加以约束，必然会导致司法权的滥用，同时如果支持起诉的错误得不到及时的纠正，也会使当事人的合法权益遭受损失。检察机关支持起诉时，错误有可能会发生在检察机关受理环节至终审判决的全过程，错误主要可以分为三大类型：第一，是检察机关支持不当；第二，是检察机关支持错误；第三，是检察机关违法支持。下文将分别进行论述。

（二）检察机关支持不当的纠正

所谓检察机关支持不当是指，对于不该支持起诉或者不符合支持起诉条件和范围的申请，检察机关由于把关不严而给予支持的情形。支持不当的危害性有三个：第一，把关不严会使检察机关的司法资源得到浪费。因为检察机关支持起诉的方式主要表现为：物质支持、精神鼓励、法律帮助、收集证据、出席法庭等几种形式，如果对于不该支持起诉的案件给予支持，检察机关在这几个方面给予的投入就会化无乌有，从而使检察机关的司法资源无端的被浪费掉。如果没有支持错误，检察机关还可以把更多的精力投入到其他有意义的事情之上。第二，浪费法院的司法资源。因为支持起诉程序的启动必须由当事人向法院提出申请、检察院与法院协商，最终由法院决定是否同意启动支持起诉程序的审理，如果不该支持起诉的案件被检察机关支持起诉，会加大法院的审判工作负担，从而浪费法院的审判资源。第三，损害对方当事人的合法利益。在民事诉讼中,无论诉讼地位是原告还是被告或者是第三人，无论代表的利益是国家利益、社会公益还是个人利益，都平等地享有诉讼权利、平等地承担诉讼义务，平等地适用法律,不存在任何地位上的差异和优劣，没有任何一方天生就比另一方优越，这就是民事诉讼中的一项基本原则——诉讼当事人平等原则。如果检察机关错误支持当事人起诉，把本来不该支持起诉的案件作为支持起诉案件来办理，比然会使双方平等的诉讼地位失衡。程序的不公正，会在实体结果上影响对方当事人的利益，使其合法权益受到损害。对于检察机关支持不当的错误，也可以分为内部纠错和外部纠错两种。内部纠错是在诉讼程序进行当中，如果检察机关发现自己支持不当，可以书面向法院说明情况，要求法院批准其撤销支持的请求，最终由法院决定支持起诉程序如何进展。外部纠错是在诉讼程序进行当中，由法院发现检察机关支持不当，可以与检察机关沟通，建议检察机关撤销支持。如果检察机关执意支持的，由法院最终决定是否结束支持起诉程序还是支持继续审理并作出判决。

（三）检察机关支持错误的纠正

检察机关支持错误是指，案件本身符合支持起诉的范围和条件，但是检察机关由于对案件法律事实认识发生错误，导致错误地向法院递交了《支持起诉意见书》并参与了诉讼程序。该类错误实际上是检察机关自身的原因所致，由于在是否可以支持这一环节上不存在异议，因为案件本身是符合支持起诉条件的，但是在如何支持以及支持的内容等环节上都与正确的法律事实发生了偏离，故而会出现错误。该类错误表现为，检察机关对法律事实没有正确的把控。对于这样的错误，如果检察机关在审判的过程中发现了自己的错误，可以及时向法院通报沟通，与法院协商解决办法。如果检察机关没有发现自己的错误而是法院发现了检察机关的错误，一方面可以与检察机关进行沟通，建议其改正自己的行为；另一方面也可以由法院直接作出判决，并在判决中对检察机关的支持错误行为给予纠正。由此可见，检察机关支持错误影响力并不大，完全可以由法院最终在判决中来加以纠正，但是检察机关如果知道自己行为有错误的，要及时通知法院，以免误导法院。

（四）检察机关违法支持的纠正

检察机关违法支持是指，检察机关在支持当事人起诉的过程中出现违法收集证据、为当事人伪造、毁灭证据等违法现象，从而影响公正审判的行为。检察机关帮助当事人伪造、毁灭证据的行为表现有三个：一是为当事人毁灭证据出谋划策、提供便利条件的行为。如指使当事人毁灭证据，或者为当事人毁灭证据提供其他便利条件。二是伙同当事人共同实施了毁灭证据的实行行为，即行为人与当事人共同、直接地实施毁灭证据的实行行为，二者都是毁灭证据的实行者。三是独自为当事人实施了毁灭、伪造证据的实行行为。检察机关这种违法支持行为危害性极大，一般表现为三个方面：第一，损害对方当事人的合法权益。第二，干扰法院正常的审判秩序，诱导法院作出错误的判决。第三，损害司法公正，降低司法机关在民众中的权威性，使公信力大打折扣。所以，一经发现必须立即予以纠正。如果一审法院在审理过程中发现检察机关的证据系伪造，则不能采信该证据，可以直接依据正确的事实及法律进行判决；如果一审法院没有发现而是二审法院发现了检察机关的违法行为，可以发回重审或查清事实后改判。如果检察机关自行发现办案的检察人员有帮助当事人伪造毁灭证据等行为时，根据发现阶段不同可以采取以下措施：第一，如果是在法院作出判决前发现的，可以向法院发出《检察建议》书，建议法院重新审理或者直接否定违法证据、纠正违法行为、依法裁判；第二，如果是在法院作出判决后发现的，可以将违法事实告知二审法院，建议二审法院将案件发回重审或查清事实后改判；第三，如果是在判决生效后发现的，则可以依照审判监督程序抗诉，启动再审程序。当然，这时追究办案人员违法的法律责任也是必要的。

四、小结

从司法实践中看，法院审理的支持起诉案件每年数以万计，以2010年为例，全国检察机关办理的支持起诉案件为21382件，如此大量的案件存在错误在所难免，如何来避免、解决、监督这些错误，是检察机关的一个新课题，除了在摸索中总结经验外，尽快完善有关支持起诉制度的立法是解决问题的必经之路，同时也是完善检察机关监督权的一项重要内容。