突破土地资本化的“瓶颈”

文/柳博隽

在城市化进程中，大量农村剩余劳动力已转移出来，长期在城市务工经商，已实现了就业的非农化和居住的城市化，但仍“候鸟”般地迁徙在城市与农村之间，没有真正转化为城市居民。其中的原因，除了城市户籍限制和公共服务不足等之外，农民在农村的土地缺乏一种退出机制，不能连同农村的财产一起转移出来，却是最根本、最关键的。

学界普遍认为，农民在农村的财产（房产）无法流转，最大的障碍是土地（宅基地）集体所有的产权性质，不能直接进入市场“交易”。由于房产附在土地之上，也就不能实现商品化、价值化、货币化。众所周知，土地是农民最基本的生产资料，房产是农民最重要的家庭财产，如果一直“沉淀”在农村，也就相当于把农民的“根”留在了农村。

其实，产权作为经济当事人的权利，并非是一项单一的权利，而是一系列权利束的集合。这些权利包括产权主体对产权客体所拥有的各种权能，如占有权、使用权、收益权、处置权。

从经济发展的历史演进过程来看，产权既可作为一个整体的形态而存在，也可以通过“权利裂变”以分解的形态而存在。而产权权能由合一到分解，主体由单一到多元，则是经济由低级到高级变迁的重要标志，是人类理性无限与有用资源稀缺的必然结果，也是改善和提高资源配置效率的制度创新。

就土地而言，其产权同样可以进行分解，并在现行法规约束下形成符合经济发展要求的各种权能。纵观改革开放以来的土地制度变迁，实际上就是在一系列法规的约束下，不断分解土地产权权能，并不断将分解后的部分权能推向市场，进而实现土地资本化的制度变迁过程。十一届三中全会后，集体土地和国有土地先后将所有权与使用权分离，在土地公有制的条件下实现了土地的有偿使用，解决了所有权与使用权合而为一所造成的低效率问题。1988年《宪法》修正案规定，“土地使用权可以依照法律规定转让”，土地权能的进一步裂变，提高了土地资源的使用效率。这表明，在推进农村集体建设用地资本化的过程中，既要推进土地管理制度改革，也要继续分解农村集体建设用地权能，实现其可交易的价值。

所以，在土地所有权不发生变动的情况下，土地使用权是市场主体进行经济活动的权利，也是土地使用权权利人的一种财产。因此，放弃使用权就是放弃未来的收入。从一般意义上理解，当土地的一项能够带来收益的权利进入市场流通并进行自由交易而带来收入时，土地就被资本化了。在我国，土地资本化是通过土地使用权资本化实现的。

在这一层面上，土地资本化可以理解为：通过土地租赁、土地股份制等制度设计，把土地通过金融机构或其他机构集中起来重新整合，实现土地使用权市场化流转并产生收益的过程。很显然，土地资本化并不等同于“土地私有化”，私有化是一个所有权概念，而土地资本化是一个经济学意义上的投融资概念。也就是说，土地资本化并非是以改变土地所有制或者土地产权关系为前提，而是以土地使用权作为操作对象，通过一定的融资方式，达到盘活土地资源、实现市场价值的目的。

土地资本化的核心通过资产的合理流动，实现最大程度的土地增值。近年来，围绕农村土地资产流动与增值的制度创新，正在一些地方探索酝酿。一种实验的思路是：还权赋能，能更有效地释放出土地的经济价值。“还权”指的是，归还农民和村集体的财产权利，包括理清土地和房屋的所有权和使用权，以及土地和房屋资产的转让权；“赋能”指的是赋予农村宅基地以财产功能。农村土地有了这一“权能”，就能通过出让、转让、出租、作价（出资）入股、联营等多种形式，将农村建设用地（使用权）用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途，直接参与工业化和城市化进程，从而最大程度地实现农村土地的增值收益。