明晰产权 加强监管 完善机制——关于强化农民宅基地财产权的几点建议

■ 于丽娜/邹谢华/马俊科

（1.中国土地矿产法律事务中心，北京 100034；2.中国人民大学，北京 100872）

明晰产权 加强监管 完善机制
——关于强化农民宅基地财产权的几点建议

■ 于丽娜1/邹谢华1/马俊科2

（1.中国土地矿产法律事务中心，北京 100034；2.中国人民大学，北京 100872）

农村宅基地管理在规划计划、审批监管、流程退出等方面存在问题。对策建议：使村镇建设规划与乡村级土地利用规划有效衔接，制定切实可行的农民住房用地专项规划；改进农民住房用地计划管理，采取建设用地置换的方式解决用地计划的不足；调整审批权限，严格审批管理；改进审批办法，夯实产权基础；逐步推行宅基地有偿使用制度，促进节约集约利用；严格执行宅基地管理政策，激励引导农民腾退多余宅基地；推进宅基地使用权流转机制创新，增加农民财产性收入；完善收益分配制度，保障各方利益；改革土地二元化管理体制，促进城乡一体化发展。

宅基地管理；产权制度；规划计划；审批；流转退出

宅基地使用权是农民重要的财产权之一，涉及农民根本利益，事关社会稳定。近年来，我国工业化、城镇化进程不断加快，出现了农村人口减少而住宅用地反增、村庄空心化扩张化严重、农村土地闲置与农民无地建房并存等问题，并且日趋复杂。据中国社会科学院农村所研究员党国英等专家对湖北、山东、广东、河南、宁夏等地的30多个行政村调查估算，我国村庄空置面积超过1亿亩，相当于全国耕地的1/18[1]。而我国农村居民用地达24798万亩，人均用地214平方米，远远超过150平方米的国标上限[2]。种种情况表明，农村宅基地管理在规划计划、审批管理、流转退出环节存在很多问题，农村宅基地使用制度的弊端日益彰显，已明显不适应当前农村经济社会发展的需要，亟待提出完善制度，严格管理，创新宅基地合理流转与退出机制，有效挖掘农村建设用地潜力，切实保障农民宅基地财产权的对策方法。

1 我国农村宅基地管理中存在的问题

1.1 规划计划方面

1.1.1 村庄建设规划与土地利用总体规划脱节断档

有的地区在2006年推进农民集中居住点建设时编制了村庄建设规划，由于1997-2010年土地利用总体规划编制在前，又与乡级总体规划存在层级断档问题，而使两个规划不衔接。而根据相关法律规定，规划修编程序复杂、设置条件多，虽然不断进行了局部调整，但大部分农民集中建房点仍不符合土地利用总体规划，甚至占用基本农田。有的地区在编制2010-2020年新一轮土地利用总体规划时，虽然充分考虑了现有及规划实施农民集中建房点，但上级下达的新增建设用地面积有限，在无法满足工矿、商服及城市、城镇建设需求的情况下，给农宅用地预留的空间极为有限。

1.1.2 年度用地计划指标不足，宅基地计划指标落实不严且挤占严重

长期以来，一些地区对保障农民合理的宅基地用地需求重视不够，在年度土地利用计划中不安排宅基地计划指标，使宅基地农转用指标严重不足，农民的合法权益得不到保障。每年国家下达土地农转用指标时，均要求安排一定比例用于农民建房，由于这部分指标仍纳入各地农转用计划指标总盘子内，常常被城镇建设用地挤占，很难满足农民申请宅基地的需要。

1.2 审批监管方面

1.2.1 审批权限设置有待调整，缺乏经费支持

宅基地由县级人民政府审批，造成审批层级多、管理不细致等问题；而农村集体经济组织虚位，尚不能独立承担农宅用地管理的责任。农村宅基地有偿使用在减轻农民负担期间被中央暂停，由于经费缺乏，一度使部分地区宅基地审批管理工作陷于停顿，也使农民错误地认为兴建住房是自己的事而无需审批。

1.2.2 人口不断增加而资源持续减少，使宅基地申请审批难

自20世纪80年代以来，我国农村家庭由主干型向核心型转变，家庭小型化，户数增多，使宅基地需求增大。而随着经济社会的发展，一些农民的生产生活方式发生了重大变化，农村集体建设用地不断减少，导致“一户一宅”制度难以顺利贯彻落实。加之各地宅基地概念模糊、内涵不统一，生产生活用地交叉等，使宅基地申请审批难。

1.2.3 审批时间长、制度落实不到位，日常管理工作待提高

据《农村宅基地管理制度后评估调查问卷》结果显示，23.4%的被调查人认为本地区宅基地审批需要21-30个工作日，24.7%认为需要30个工作日以上，显示宅基地审批时间较长。据调查问卷显示，88.7%的被调查人认为“三到场”制度对规范宅基地审批管理有重要或者较大作用，但资料显示有些地区目前大都不再执行该制度。宅基地管理业务基础薄弱，确权登记发证精度不高、覆盖不全，案卷归档不规范。

1.2.4 监管薄弱，违法违规现象普遍

目前农村宅基地的管理，对于违法用地、超标准占地和闲置浪费等问题，除了拆除与罚款以外，尚无其他更有效的解决方式。强拆农宅的重处罚会遇到很大的阻力并且容易影响农村社会的稳定，实践中只能罚款了事，但罚款不能形成足够的责任威慑作用。这使得滥占乱用耕地等违法违规现象普遍存在，从每年查处的农村建设用地违法情况看，农民在承包地中新建住宅的约占70%；我国中部某市近几年农民建房集中清理结果表明，有九成以上没有办理用地审批手续。

1.3 流转退出方面1.3.1 流转退出的法理基础与制度环境缺乏，使市场难发育

一方面，农村宅基地的取得方式固化了其使用权。我国农村宅基地基于集体成员权身份无偿取得，无成本留置，而房屋可以继承和赠予，这使得已经脱离农村集体经济组织成员身份的进城落户农民，仍不愿意放弃其近乎私有财产的宅基地使用权，导致宅基地供给不足。另一方面，农村宅基地合理流转缺乏市场机制。农村宅基地只能在农村集体经济组织内部转让，而符合受让条件的农村集体经济组织成员同样可以无偿申请宅基地使用权，这使得农民主动购买宅基地的市场需求不足。因此，当前通过市场机制进行宅基地流转，实现农民的财产权尚有一定难度。

1.3.2 收益分配制度不健全，流转退出难执行

随着城镇化进程加快，新时期农村人口居住、就业及人地关系发生了显著的变化，由于长期缺乏宅基地流转退出机制，使得市场阻滞，造成农村“人走地不动”和土地严重空废化。而随着农村宅基地转让等情况日益增多，土地处置收益分配制度不健全成为制约宅基地流转的关键问题：村社集体获得比例偏大的，损害农民权益；村社集体获得比例偏小的，农村集体经济组织的土地所有权难以得到体现。

2 产生的根源

目前农村宅基地产权制度为：农村宅基地属于集体所有，农民拥有宅基地使用权和房屋所有权，每户只能拥有一处宅基地，面积不得超过所在省（区、市）规定的标准，禁止城镇居民在农村购买宅基地。农民基于农村集体经济组织成员身份无偿取得、无成本留置、无流动占有、无限期使用[3]。这使得宅基地变成了“一潭死水”，攥在农民手中成为“死产”。上文提到的农村宅基地管理中存在的问题，其根源均在产权制度。

在规划计划环节，由于宅基地的福利性分配和无偿取得制度，使得宅基地在分配时每每让位于经济发展，导致宅基地规划作用弱化，农转用指标经常被挤占。一方面，由于缺乏科学规划和统一布局，现有部分农村居民点散、乱、脏、差，难以满足新立户农民的建房需求，因而使农民远离祖上传下来的旧宅基地而向村庄外围扩展，导致村庄建设无序外延扩张严重。另一方面，受农用地转用指标制约，农民个人建房或者新农村建设占用农用地的，即使提出申请，也因无计划而不能批准，导致农民建房违法违规占地现象增多。

在审批监管环节，由于宅基地不能充分流转和正常市场交易，一是使得农民产权意识淡薄，主动申请登记的意愿不强；二是使得管理经费缺乏，业务基础薄弱，加之农村宅基地审批层级较多、程序复杂、时限较长，造成宅基地面积超标准、“一户多宅”现象普遍存在，违法占地建房等违法违规问题难以查处；三是导致隐形流转与交易大量存在，而这一情况又使得审批监管难上加难，造成恶性循环。

在流转退出环节，宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，成为当前市场发展中农民财产利益损失的一个重要制度性因素。国家禁止城镇居民在农村购买宅基地，宅基地只能在农村集体经济组织成员间流转，使已经定居城镇的农民不能将其合法拥有的宅基地转让出去，部分长期在城镇稳定就业且户籍不在农村的人员在城市和农村双重占有土地资源，农村“人走地不动”，导致宅基地空置现象在一定程度上存在，农村人口减少和村庄用地扩大并存。同时，农宅用地隐性流转不断增多，由于缺乏配套制度保障，使流转风险增大，为社会发展留下不安全隐患。

3 对策建议

3.1 以科学的规划计划引导农民住房用地优化配置

3.1.1 使村镇建设规划与乡村级土地利用规划有效衔接，制定切实可行的农民住房用地专项规划

在新一轮乡（镇）土地利用总体规划修编中，以农村居民点用地调查评价为基础，结合人口规模和城镇化、工业化发展预测，合理确定农村建设用地控制规模和布局安排，保障农村宅基地必需的建设用地。按照《城乡规划法》等的有关规定，编制村庄建设规划，使农宅用地有“规”可依。规划编制过程中充分听取农村集体经济组织和农民的意见，尊重农村建设的客观规律，不盲目照抄照搬城镇建设模式，以满足农民的生产生活等实际需要为前提，逐步引导独立农户和散居农户集中建房。

3.1.2 改进农民住房用地计划管理，采取建设用地置换的方式解决用地指标的不足

各地在下达年度土地利用计划指标时，应将农村宅基地用地计划指标单列。农村居民点用地布局和结构调整过程中，涉及撤并村庄、“拆旧建新”需要周转用地的，周转用地实行“先增后减，增减挂钩，到期归还。”也可采取老宅复垦折抵新增农宅用地指标的办法来解决年度用地计划安排农宅用地指标的不足。

3.2 以严格的审批监管保障规划计划落实执行

3.2.1 调整审批权限，严格审批管理

在现行法律框架下，占用农用地的宅基地，原来由市政府分批次审批的，可以将审批权下放到县政府。市政府通过年度备案的方式监督，以便进一步缩短报批时限。严格执行“一户一宅”制度和各省（区、市）规定的宅基地用地标准。积极探索在农户小型化的背景下合理确定分户条件及户地面积。允许各地方在统一标准的基础上酌情修改用地标准。

3.2.2 改进审批办法，夯实产权基础

调整农用地转用的审批办法，实行先批后核。在年初宅基地宗地未落实的情况下，先批准转用指标，在落实到具体宗地后再上报核实。“先批后核”可以解决农民未批先用的问题，也可避免每户单独分散申请难以一次批准的问题，提高了管理的效率。认真贯彻落实宅基地审批“两图一表”、“三到场”等制度，加强宅基地确权登记发证、案卷归档工作，进一步夯实产权管理基础。

3.3 以高效的流转机制夯实宅基地市场配置基础

3.3.1 逐步推行宅基地有偿使用制度，促进节约集约利用，减少闲置浪费

在经济发展快、土地供需矛盾突出的地区，逐步推行宅基地有偿使用制度。有偿使用的标准、方式、范围，应当在县（市）、乡（镇）国土资源行政主管部门的领导下，由村民通过民主自治程序自主决定。宅基地有偿使用取得的土地收益按照集体财产管理，用于村社基础设施、公共设施建设或补助占地少的农户等，即在农村集体经济组织内部体现了宅基地的资产性质，又促进节约集约利用土地，约束农户的占地行为，减少土地闲置浪费和超标准占地。

3.3.2 严格执行宅基地管理政策，激励引导农民腾退多余宅基地

对闲置宅基地、空置（闲）住宅，由村集体经济组织制定激励措施和补偿价格标准，对虽有一处但长期不使用的，实行有偿收回。对自愿腾退多余或空闲宅基地的农户进行奖励，对进城落户的村民退还宅基地除经济补偿外，还保障不影响其农村集体土地承包经营权和其作为农民身份享有的原有待遇。对一户占有两处宅基地的，应该核实后收回一处。对暂时不能退出超占宅基地的农户进行处罚，且力度逐渐加大，直至退地。

3.3.3 推进宅基地使用权流转机制创新，增加农民财产性收入

从当前我国工业化、城镇化的趋势看，农村宅基地的流转有其客观必然性，靠“堵”的办法禁止交易活动已不现实。因此，我国农村宅基地的管理，应该以明晰产权为前提，扩大农村宅基地合法流转范围，培育农村建设用地流转市场，促进宅基地由侧重社会福利和社会保障向兼顾用益物权属性转变，赋予农民更多的发展自主权和更加明晰的土地财产权。农村集体经济组织内部的宅基地调剂，在受让方以前没有或者占用宅基地面积不足的情况下，经村委会同意，可将宅基地调剂给现在的村民使用。与外村村民因发生房产交易而形成的宅基地流转，或因征地拆迁需异地安置的外村村民拟使用本村宅基地的，经村委会和三分之二以上村民同意转让的，转让给受让人使用。调剂和转让所得在村集体和农民间合理分配，以增加农民财产性收入。

3.3.4 完善收益分配制度，保障各方利益

明确宅基地处置收益分配比例，就是对农村宅基地的使用权和所有权进行量化，既使农民实现了财产权，保障了农民的土地权益，减少了矛盾纠纷，也使村社集体的所有权得到体现，有利于推动农村集体经济的发展。实践中应当积极探索并确定农民与集体之间农村宅基地复垦补偿收益分配的合理适当比例。

3.3.5 改革土地二元化管理体制，促进城乡一体化发展

借鉴嘉兴“两分两换”试点经验，以宅基地换钱、换房、换地方，在农户自愿的基础上鼓励农户放弃宅基地，并提供多种可选置换形式[4]。借鉴苏州“三集中”“三置换”模式经验，推进农户向新社区集中居住，换房进城进镇，将宅基地使用权及住房所有权参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房、二三产业用房，或置换货币及股份合作社股权等[5]。探索改革我国城乡分割的建设用地管理体制，推进城镇住房用地与农村宅基地的统一管理。

[1]李兴文，李松，等．我国耕地接近18亿亩红线 村庄空置面积过1亿亩[J]．共产党员，2011(3):25．

[2]徐绍史．加强国土资源节约管理促进经济发展方式转变[N]．学习时报,2010-11-15(1)．

[3]张世全,彭显文,等．商丘市构建农村宅基地退出机制探讨[J]．地域研究与开发，2012，31(2)：82-85．

[4]汤惠民,王国锋,俞法堂,丁师尹．关于嘉兴市积极推进“两分两换”土地使用制度改革试点的调查[J]．农村改革与发展,2009(2):2-12．

[5]中央电视台《新闻联播》．“三集中三置换”苏州110万农民变市民[R/OL]．（2012-08-13）[2013-03-10]http:// news.ks.soufun.com/2010-08-13/3665951.htm．

Clarifying Property Right, Strengthening Supervision and Improving Mechanism—Some Suggestions on Intensifying Farmers’ Property Rights of Residence Base

YU Lina1, ZOU Xiehua1, MA Junke2
(China Legal Affairs Center of Land and Resources, Beijing 100034; 2. Renmin University of China, Beijing 100872)

This paper offers some suggestions on these problems involved in program plan, the permission and supervision, and the exit of process with regard to the management of rural housing land. The main suggestions of focus included: village construction planning effective connection with rural land use planning; drawing up a practical subject plan of farmers’ land for housing; taking the way of construction land replacement to resolve the deficiency of the general land use plan; adjusting the examination and approval authority, strictly managing the examination and approval; improving measures for examination and approval to strengthen the basis of property rights; gradually implementing paid use system of residential land, and promoting the economical and intensive utilization; rigorously enforcing residential land management policy, inspiring and guiding the farmers to vacate unnecessary residential land; innovating the transfer mechanism of land use right for farmers housing, increasing the farmers' property income; perfecting the income distribution system, protecting the interests of all parties; reforming the land dual management system, and promoting the urban-rural integration development.

homestead management; property relations; program plan; examination and approval; the exit of transfer

F062.1；F301.2

C

1672-6995(2013)09-0021-04

2013-03-13

于丽娜（1975-），女，辽宁省大连市人，中国土地矿产法律事务中心副研究员，硕士，主要从事土地管理法律研究。