整体性治理:当前我国公共危机治理的模式选择

张玉磊

近年来我国公共危机事件的频发度和危害性都呈现明显上升趋势，社会维稳成本增加、地方政府陷入越维稳越不稳的“维稳怪圈”等社会现实凸显我国公共危机治理体系的结构不良与运行不畅等诸多问题，传统的公共危机治理模式已无法有效应对当前呈高度复杂性、深度不确定性、鲜明跨界性的公共危机，我国公共危机治理存在一定程度的治理失灵。因此，立足于我国公共危机治理现状，改变传统治理模式，建立适合中国国情的治理模式，成为摆在党和政府面前的重大战略问题。整体性治理作为20世纪90年代末西方国家公共管理领域兴起的治理范式，将其引入到我国公共危机治理之中，以系统和整体的视角构建我国公共危机的整体性治理模式，对改变我国公共危机治理碎片化现状，提高公共危机治理水平具有重大意义。

一、当前我国公共危机治理的碎片化与整体性治理模式的提出

(一)当前我国公共危机治理的碎片化

社会学的研究表明，一个社会处在由传统社会向现代社会转型过渡期的一个基本特征就是社会的“碎片化”，诸如社会观念、社会关系、市场结构的整一性被分割成碎片。在政府管理领域，碎片化是指基于专业分工和合理分权原则建立起来的政府体系，其职责分工和机构分离使功能不同的专业机构之间缺乏协调和真正的利益统一，导致政府职责交叉、多头指挥、部门主义、各自为政、流程破碎、效能低下等弊病，无法真正形成一个有机整体来处理那些跨部门、跨层级的与公共利益密切相关的公共问题，造成公共政策执行低效或目标偏离的现象。碎片化问题的产生，源于工业革命时代传统官僚制所强调的等级划分、专业分工、功能分割等原则，这些原则造就了以职能为中心的政府部门设置体系，导致政府部门条块分割，组织之间缺乏协调与合作。而20世纪70年代末兴起的新公共管理运动所倡导的分权、竞争、分散化、扁平化等改革措施使政府组织结构向分散化、独立化、分权化和弹性化的组织模式转变，这在纠正官僚制模式效率低下的同时，又在一定程度上加剧了机构裂化、管理分割等碎片化状况，最终导致碎片化治理模式的形成。碎片化治理虽然在一定程度上提高了行政效率，但随着科学技术的进步和经济社会的发展，其固有的弊端不断暴露出来，遭到了越来越多的批判。在众多批评者当中，较具代表性的是最先倡导整体性治理的英国学者佩里·希克斯。希克斯认为，从功能上讲，碎片化治理存在八个方面的缺陷:“让其他机构来承担代价的转嫁问题;互相冲突的项目;重复导致浪费并使服务使用者感到沮丧;互相冲突的目标;缺乏沟通;在对需要做出反应时各自为政;公众无法得到服务或对得到的服务感到困惑;服务提供或干预的遗漏和差距。”①Perri 6:Towards Holistic Govermance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave，2002，P48.

与全球新公共管理改革的浪潮相呼应，中国也是这场运动的试验场，碎片化治理也一直是困扰我国政府治理的重要问题，这在公共危机治理中表现得尤为明显。对于当前我国公共危机治理体系中存在的碎片化问题，已有部分学者给予了关注和研究，如刘超指出当前我国地方公共危机治理中存在着较为严重的碎片化倾向，在公共危机治理认知、公共危机治理资源与权力分布、公共危机治理政策制定与执行等方面都表现出明显的碎片化特征;②刘超:《地方公共危机治理碎片化的整理——“整体性治理”的视角》，《吉首大学学报(社会科学版)》，2009年第3期。郭雪松指出我国跨域危机治理中存在碎片化问题;③郭雪松，朱正威:《跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角》，《公共管理学报》，2011年第4期。韩志明指出“闹大事件中行动者之间的互动关系及其演化轨迹深刻反映出治理体系碎片化的问题”;④韩志明:《公民抗争行动与治理体系的碎片化——对于闹大现象的描述与解释》，《人文杂志》，2012年第3期。刘霞指出“从政府管理和服务角度而言，当前的公共危机管理缺乏法律规范、管理制度和应急流程上的制度化协同，存在多头化、碎片化现状”⑤刘霞:《公共危机治理:理论建构与战略重点》，《中国行政管理》，2012年第3期。等。具体来讲，当前我国公共危机治理的碎片化主要表现为:在公共危机的治理理念上奉行“管理驱动”逻辑，公共危机管理部门以自身管理的便利为出发点，追求对社会的绝对控制;在公共危机的治理主体上，政府对公共危机实施一元治理，排斥其他社会主体参与公共危机治理，公共危机治理过程中政府与其他社会主体之间关系高度割裂;在公共危机的治理机制上，公共危机治理组织结构裂化，部门分割，责权不明，缺乏综合协调机制;在公共危机的治理流程上表现为治理流程分割，重公共危机发生后的处置而忽视公共危机发生前的预防，具有很强的应急色彩;在公共危机治理方式上表现为刚性维稳，治理手段单一，严重依赖行政手段，实行“运动式治理”。

(二)我国公共危机整体性治理模式的提出

我国公共危机治理的碎片化浪费了社会资源，加大了治理成本，降低了治理效率。为此，不同学者从不同的视角提出了改革当前公共危机治理模式的构想:一是目前占主导地位的从制度的视角治理公共危机的“制度论”，认为近年来我国公共危机治理效果欠佳的主要原因在于相关机制不健全、制度存在缺陷，主张建立与完善危机管理体系或机制;二是以薛澜、唐钧为代表的“经验论”，该论者从感性主义出发，重视经验尤其是国外公共危机治理的成功经验;三是以张成福为代表的“全面整合论”，该论者认为政府对于危机事件的解决已经不能仅仅依靠某一项资源、模式和策略，政府危机管理能力的大小取决于各种各样的因素及其相互作用;四是“系统论”，该论者批评了一切问题泛政治化的思维模式和政府部门条块分割的体制局限，主张运用现代系统思维研究与设计中国政府危机管理系统，从系统整合原理出发，构建彼此协调、合作的公共危机管理系统。⑥王茂涛:《近年来国内公共危机管理研究综述》，《政治学研究》，2005年第4期。

作为对传统公共行政和新公共管理改革过程中产生的碎片化问题的战略性回应，发轫于20世纪90年代中期的整体性治理理论适应了信息化、数字化时代对政府治理模式的要求，正日益成为公共管理领域的新范式，这也为纠正我国公共危机治理的碎片化问题提供了一条较为切实可行的路径。国内学术界已有少数学者提出了对公共危机实施整体性治理的论断:张成福早在2003年就提出了构建全面整合的公共危机管理模式;①张成福:《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》，2003年第7期。刘超指出应按照整体性治理理论，建立整体性公共危机治理体系;②刘超:《地方公共危机治理碎片化的整理——“整体性治理”的视角》，《吉首大学学报(社会科学版)》，2009年第3期。杨龙提出为了克服危机治理碎片化的缺陷，地方政府之间应通过合作来共同应对和处理区域性公共危机;③杨龙，郑春勇:《地方合作在区域性公共危机处理中的作用》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2011年第1期。鲍芳修对整体性治理理论在城市政府危机管理中的适用性进行了分析;④鲍芳修:《整体性治理理论在城市政府危机管理中的适用性分析》，《山东行政学院学报》，2012年第3期。王洛忠提出要构建公共危机治理的跨部门协同机制。⑤王洛忠，秦颖:《公共危机治理的跨部门协同机制研究》，《科学社会主义》，2012年第5期。这些研究有的虽然没有明确提出对公共危机实施整体性治理，但都包含着用整体性治理的思想治理公共危机。

二、整体性治理理论及其与公共危机治理的契合

(一)整体性治理理论溯源与阐释

滥觞于20世纪70年代末的新公共管理理论到90年代中期由于其在各国的改革实践中并未取得理想效果，相反其鼓吹的竞争、分权、结果导向等原则却导致了公共管理领域严重的碎片化，新公共管理理论遭到了越来越多的诟病，摈弃碎片化政府已成为各国政府新一轮改革的重要方向。在新公共管理理论日渐式微而以信息技术为主要标志的数字时代来临的背景下，以英国为代表的西方国家针对新公共管理改革所导致的视野狭隘、部门主义、机构裂化、管理分割等碎片化状况提出了整体政府理论，其代表人物是英国学者佩里·希克斯和帕却克·登力维。1977年，希克斯在《整体政府》一书中首次提出了整体政府的理念，1999年又在与其同事合著的《圆桌中的治理》一书中提出了构建整体政府的具体策略。对于“整体政府”的内涵，波利特在综合相关文献的基础上提出了一个得到学界一致认同和采用的定义:“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括4个方面的内容:排除相互破坏与腐蚀的政策情境;更好地联合使用稀缺资源;促使某一政策领域中不同利益主体的团结协作;为公民提供无缝隙而非分离的服务。⑥Christopher Pollit:Joined － up Government:A Survey.Political Studies Review，2003(1)，PP34 －39.

在整体政府理论提出之后，其理论内涵不断被丰富和拓展。希克斯后来从更宏观的角度研究政府跨部门协同问题，把政府与非政府组织、私人组织的协同包括进来，从而形成了整体性治理理论。整体性治理的概念最早出现在2002年希克斯与他人合著的《迈向整体性治理:新改革议程》一书中。根据希克斯的定义，所谓整体性治理就是“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。⑦曾凡军，定明捷:《迈向整体性治理的我国公共服务型财政研究》，《经济研究参考》，2010年第65期。提供优质的公共服务是“整体政府”的根本目的，政府机构功能的“整合”是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”、“协调”则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。⑧曾维和:《“整体政府”论——西方政府改革的新趋向》，《国外社会科学》，2009年第2期。综合西方学者的观点，整体性治理理论具有丰富的内涵:在治理目标上，力求化解政府治理碎片化困境，实现政府的整体性运作;在治理理念上，以公民需求和公共利益为导向;在治理主体上，整合政府、企业、社会组织、公民等多元主体协作共治;在治理机制上，建立跨部门协作的整合系统结构;在治理环节上，再造以协同为特征的业务流程;在治理手段上，注重信息技术和网络技术的运用。总之，整体性治理是在对传统公共行政和新公共管理反思和扬弃的基础上提出来的，作为对当前政府治理碎片化困境的战略性回应，其在政府治理理念、组织结构、运行机制、服务供给等多个方面提出了整合策略，适应了数字化时代对政府治理模式的要求，正日益成为公共管理领域的新范式。

(二)整体性治理与公共危机治理的契合

公共危机治理是一种整合的、协同的、持续的、动态的管理过程，整体性治理作为一种以整体性为取向的治理理论和治理工具，与公共危机治理高度契合:

1.在治理理念上，整体性治理契合了公共危机治理“公共性”的价值诉求

公共性是公共管理的逻辑起点和内在属性，是现代政府合法性的来源。作为公共管理的重要组成部分，公共危机治理具有很强的公共性色彩。同时，公共危机自身强大的破坏性和扩散性使其一旦发生将对公共利益造成严重损害，甚至会对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁。鉴于此，对公共危机进行有效治理已成为各国政府必须履行的基本职能，成为政府必须提供的公共服务。整体性治理作为一种新型政府治理模式，其不仅仅是一种工具意义上的治理变迁，更是一种治理理念的重塑，它以实现公共利益作为政府治理活动的出发点，“重点放在真正以公民需要为基础，以服务为基础之上”，①Patrick Dunleavy:Digital Era Governance:IT.Corporations the State，and E － Government.Oxford University Press，2006，P51.通过对公私部门、治理层级、功能、责任机制的整合和流程的再造，建立统一、协调、持续、有效的政府管理过程，以实现公共服务的无缝隙提供，更有效地满足公众需要，更好地实现诸如公平、回应、责任等民主价值。整体性治理修正了管理主义的功利取向而让政府职能回归公共性，其本质特征和表现形式都充分体现了公共危机治理所追求的公共精神，契合了公共危机治理“公共性”的价值诉求。

2.在治理主体上，整体性治理契合了公共危机治理对主体多元化的要求

当代公共危机的发生和演化具有高度复杂性和不确定性，传统的单纯依靠政府甚至政府某个职能部门的单中心治理模式显然已无法有效应对公共危机，公共危机治理不仅需要加强政府间以及政府内部不同职能部门之间的协作，还需要在公共危机治理中发挥私营部门、社会组织、公众等其他治理主体的作用，可以说其他治理主体作用的发挥程度以及多元主体间的组织与协调水平已成为影响公共危机治理效果的重要因素。与公共危机治理对主体多元化的要求相一致，整体性治理不仅强调政府间层级的整合以及政府内部各部门功能的整合，而且强调公私部门间的整合，构建由政府、私营部门、社会组织、公众等主体组成的多中心治理网络以有效解决公共问题。因此，整体性治理契合了当代公共危机治理对主体多元化的要求。

3.在治理机制上，整体性治理契合了公共危机治理对协同机制的需要

复杂性、不确定性、破坏性、突发性、无序性、变异性、隐蔽性等都是对公共危机特征的描述，但当代公共危机区别于传统公共危机的最根本特征是其跨界性。这种跨越行政边界、功能边界、时间边界、管辖权难以确定、超出应急预案、存在溢出效应等特点的跨界公共危机，使得传统的囿于行政区划、各自为政、部门分割的职能型公共危机治理模式无法有效应对，需要治理主体打破组织边界，建立协同机制以开展公共危机治理。整体性治理主张构建一个跨组织的、以功能主义为核心的、将整个社会治理机构联合起来的网络治理结构，通过打破传统组织边界，整合治理层级、功能以及公私部门，建立部门之间以及不同治理主体之间的信任机制和合作关系，实现跨部门、跨机构的整体性运作。因此，整体性治理契合了公共危机治理对协作机制的需要。

4.在治理流程上，整体性治理契合了公共危机治理对预警的重视

社会燃烧理论和自组织临界性理论认为，公共危机的发生机理是一个从量变到质变、社会系统逐渐被破坏的过程，前者认为只有当危机因素积聚到一定程度，达到“点火温度”时，公共危机才会爆发，从而引起社会系统的失衡甚至崩溃，而后者的沙堆模型告诉我们，公共危机的发生是危机因素在未得到有效控制下不断积累并相互作用，当不稳定因素达到临界性状态超出社会所能承受的临界值时，公共危机事件才会突然爆发即所谓的“沙崩”。因而，从公共危机的发展轨迹和演化路径来看，要达到对公共危机的有效治理，必须加强公共危机预警，建立“源头预防、过程控制、应急处置”的全过程危机治理模式。整体性治理主张以流程为中心对行政流程进行再造，反对碎片化治理模式下以职能为中心把业务流程划分为若干小段的做法，而以全局最优为目标来设计和优化流程中的各项活动，使每个运行环节相互协调、步调一致，建立公共服务供给完整、连贯、无缝隙的整体性运转流程。因此，整体性治理契合了公共危机治理对整个流程尤其是预警环节的重视。

5.在治理方式上，整体性治理契合了公共危机治理对信息技术手段的依赖

登力维认为:“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位置。”①Patrick Dunleavy:New Public Management is Dead － Long Live the Digital Era Governance.Journal of Public Administration Research and Theory，2006(3):p467.随着人类进入信息化时代，社会越来越呈现开放、自由、虚拟的特征，深刻影响了公共危机治理:一方面，人类社会面临的社会风险更加复杂，公共危机治理难度加大;另一方面，信息技术的发展对于公共危机治理不可或缺，成为提高公共危机治理水平的重要工具。因此，只有充分借助现代信息技术，构建有效的公共危机治理信息平台和系统，提高公共危机预警能力和不确定性决策能力，才能有效治理公共危机。整体性治理作为一种适应信息时代变革的政府治理模式，其实现在相当程度上取决于信息技术的发展，它将信息技术作为治理手段，主张充分运用现代信息技术来履行政府职能，强调对不同的信息技术进行整合以推动政府行政业务与流程的透明化，从而为公众提供无缝隙的公共服务。因此，整体性治理契合了公共危机治理对信息技术手段的依赖。

三、我国公共危机整体性治理模式的构建路径

公共危机的整体性治理模式，代表着公共危机治理新的价值理念、组织结构、运行机制、治理流程和技术手段，成为当前我国公共危机治理理想的模式选择。为构建我国公共危机的整体性治理模式，应在以下几个方面采取整合措施:

(一)公共危机治理理念整合:强化公共利益和公共责任意识

整体性治理与以往治理模式的最大区别就在于它将解决公民需求作为政府治理的核心，让政府职能回归公共服务，并特别强调责任的重要性。因此，构建公共危机整体性治理模式，必须对当前的公共危机治理理念进行整合，树立公共危机治理的公共利益和责任导向。首先，强化公共利益意识，坚持民生优先。在“维稳压倒一切”这一特定的中国情境下，政府公共危机治理奉行“管理驱动逻辑”的管理主义取向，往往采取运动式治理和组织化调控的方式追求社会的刚性稳定，这种治理模式治标不治本。因此，公共危机治理必须坚持以人为本，加强社会建设，完善公共服务，保障和改善民生，促进社会公平正义，从根源上消除公共危机。其次，强化公共责任意识，培养对公共危机治理的整体性认知。公共危机治理主体在治理公共危机的过程中，应该基于公共责任进行全方位整合，引入公共危机治理的战略思维，摒弃部门主义的狭隘思维，在整体性治理框架下跨越部门界限，整合资源，协同行动，最大限度地增进公共价值。

(二)公共危机治理主体整合:构建多元主体参与的治理网络

实现公共危机的整体性治理，必须改变政府是公共危机治理单一主体的现状，发挥各个治理主体的特长和优势，构建政府主导、市场参与、社会协同的公共危机治理网络。为此，一方面要立足于我国公民社会基础还比较薄弱、社会组织力量还比较弱小的现实，在公共危机治理中发挥政府的主导作用，充分利用政府所拥有的权力、资源优势;另一方面，在公共危机治理过程中，政府要树立合作共治、权力共享的理念，建立公私部门之间有效的信任机制、沟通机制和责任机制，充分发掘其他主体治理公共危机的潜能，让他们以适当的方式和适当的程度介入到公共危机治理中来。同时，其他主体也要不断提高自身参与公共危机治理的积极性和能力，最终实现多元主体对公共危机的协商治理。

(三)公共危机治理机制整合:建立以协同为特征的组织机制

整体性治理作为一种有意识的机构重组或组织设计，需要在组织结构上打破组织间边界，实现组织结构的扁平化和组织方式的网络化，形成一种以协同为特征的组织形态，以满足跨边界公共危机对治理主体组织弹性和反应速度的较高要求。为此，应从组织整合和系统应对的战略高度提升公共危机治理能力:首先，对公共危机治理机构的职能进行科学整合，建立公共危机治理核心机构。当前我国公共危机管理职能被分散到各个负责具体工作的政府部门，降低了公共危机治理效率。因此，应对公共危机管理职能进行整合，设立中央－区域－地方不同层级的公共危机治理核心机构，赋予其宏观规划、综合决策、统一指挥、全面协调的权力，发挥各机构在各层级公共危机治理中战略整合和系统管理的功能。其次，建立公共危机协同治理的制度保障和机制支持。一方面，用法律法规的形式界定各公共危机治理主体的职责、角色和运作程序，建立公共危机治理的责任与问责制度，并对部门间的联动机制建立专门的法律规范，将危机处置程序、合作方式、信息沟通、资源配置等方面的内容以法律形式固定下来，形成制度化的协同治理格局;另一方面，建立公共危机协同治理的议事决策、资源配置、利益共享机制。要建立治理主体定期交流的议事决策机制，通过网络、会议、谈判等方式建立信息沟通与交换体系，对公共危机信息源进行连续检测和预警，及时发现问题并通过协商方式解决问题。同时，应优化公共危机协同治理的资源配置和利益共享机制，通过资源整合和利益共享的方式，实现资源的成本分摊和规模效益。

(四)公共危机治理流程整合:建立预警与处置并重的治理流程

公共危机整体性治理模式将公共危机治理看作是一个包括公共危机预警、公共危机处置、公共危机善后等阶段组成的完整流程，每个阶段在公共危机治理中都占据非常重要的地位。然而，我国现行的公共危机治理模式仍然停留在以事后被动处理为中心的滞后性治理阶段，重视公共危机发生后的处置而轻视公共危机发生前的预警。因此，构建公共危机整体性治理模式，必须建立预警与处置并重的治理流程。当务之急是政府改变重事后应急处置轻事前预警预防的错误思想，加大力气健全公共危机的预警机制。这就需要构建公共危机预警组织体系，建立现代化的公共危机预警信息系统，优化公共危机应急预案体系，完善公共危机预警运行保障体系，提高公共危机预警能力。

(五)公共危机治理方式整合:强化多种手段的综合运用

公共危机整体性治理模式要求创新公共危机治理手段，实现由偏重行政手段向多种手段综合运用的转变。当前我国的公共危机治理方式依赖行政手段进行刚性治理，这种治理方式极易造成官民冲突，蕴含巨大的社会风险。因此，除了行政手段外，还需综合运用市场手段、法律手段、道德手段、信息手段等多种手段治理公共危机。需要特别强调的是，整体性治理实现的重要保障和技术支撑就是以计算机技术和网络信息技术为核心的现代科学技术的发展，因此，实现公共危机的整体性治理，一方面要推动现代信息技术的发展，为公共危机治理提供技术保障;另一方面，要在公共危机治理中加强信息手段的运用，提高公共危机治理的专业化水平。为此，我们要强化信息技术在公共危机治理中的特殊作用，大力发展现代信息技术，推动政府的电子化改革，将不同政府层级、不同职能部门的政府网站进行整合，成立统一的公共危机治理信息中心，将现代信息技术发展的最新成果运用于公共危机治理之中。同时，加强公共危机管理人员信息技术方面的培训，提高公共危机管理队伍的信息化水平。