考核替代型监控:转型期纵向政府监控机制的解读

鲁敏

无论是从理论还是实践来看，作为公共权力具体执行者，政府并不是天然公正无私的。“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”①(美)汉密尔顿等:《联邦党人文集》，商务印书馆2004年版，第264页。。政府自身存在的自利性倾向决定了对其予以监控的必要性，以防止它演变成为反动力量。地方政府掌握社会资源，拥有一定程度的自主性，极易成为地方关键行动者谋取私利的工具。健全对地方政府的监控机制，保证地方政府在制度规定的范围内运行，是保证中央权威，确保政治秩序和国家整体战略的基础和前提。

一、“考核替代型监控”的成因剖析

新中国成立以后，我国在宏观的意识形态控制、国民经济管理、财政体制和干部管理等方面，都高度模仿了苏联的计划经济管理体制。中国共产党成为国家唯一执政党，通过网络化的组织体系将其执政理念和管理方式渗透到社会生活的最底层。由于财政上实行“统收统支”，干部管理上“下管两级”，地方政府几乎难以生成独立的利益结构。在动员式的工作方式和刚性色彩浓厚的权力运行模式下，地方政府只需按照中央政府的意图执行。它们几乎没有独立利益和自主精神，只是依附者和执行者角色，纵向政府的监控机制没有独立地呈现出来，而是隐含在政府工作的纵向贯彻和执行当中。

改革开放以后，中国走出了一条独特的发展路径。为了在较短的时间内扭转经济落后和管理僵化局面，中央政府通过一系列分权放权释放微观层面的活力，重点是向地方政府进行行政性放权，包括财政体制、干部管理和地方经济社会管理等多方面的权限，地方政府掌握了大量的资源，独立的利益结构形成。在以GDP为中心的考核机制激励下，地方政府不再是中央政府的依附者和执行者角色。地方政府的关键行动者会充分运用手中掌控的资源谋求最大政治利益和经济收益。转型期以来，虽然各级政府在整体利益上是一致的，但“政治承包制”催生了各级地方政府独立的、甚至具有冲突性和矛盾性的局部利益。除此以外，意识形态的动员能力迅速弱化下来，利益刺激在激励机制中所占的比例越来越大。中央政府难以通过意识形态灌输和政治说教的方式实现对地方政府的有效监控。各级政府对独立利益的强烈追求同不断弱化的传统监控方式之间形成了强烈反差，地方政府的“离心力”呈上升之势。建立一套适应市场经济，并且能够有效节制地方政府行为的监控系统成为转型期理论和实践面对的难题。

适应以经济建设为中心的战略需要，中央政府建立了一套以主要经济指标为中心，兼顾意识形态忠诚度和其他社会发展指标(社会稳定，计划生育等)的考评体系，并以这种考评体系作为地方官员的晋升依据，形成了一套对地方政府的考核系统。显然，这套业绩考核系统是一种任务导向型的考核方式，它将考核的结果作为评判地方政府行为效果的重要依据，以相对简单和直观的阶段性考核结果代替对地方政府复杂的日常性考核。从实践效果来看，这套机制既是对地方政府政绩的考核机制，也是一套对地方政府行为的监控机制。虽然设计者可能并未将监控功能作为这套机制的主要目的，但客观上它确实起到了这种作用。而且，这种融监控于考核的“考核替代型监控”在特定的历史时期具有特殊意义。

首先它符合“发展才是硬道理”的导向。新中国成立以后，多次大规模的政治运动显示了阶级斗争的意识形态占据建国初期的主流。同时，优先发展重工业的战略压制了改善民众生活水平的空间。市场化转型以来，发展经济和改善民众的物质条件成为执政党迫切需要解决的问题。为了强化政权机关在经济发展方面的意识，将各级政府凝聚在这样的战略轴心上，主政者需要改变原有的动员和考评机制，发展出一套在保持中央政府权威和社会整体稳定的前提下能有效促进经济发展和物质条件改善的监控体系。适应当时的环境，纵向政府间的监控不再单一强调意识形态的忠诚度，经济发展成为占据主导地位的关键因素。以主要经济指标的考核结果作为调节地方政府行为的重要依据，以阶段性的经济绩效代替日常性的行为监控，能将地方政府的注意力吸引到经济建设领域。对于地方政府而言，只要能够在一定时期内，完成上级政府下达的经济发展指标和任务，其日常行为基本上是不受监督和相对自由的。这种监控体系无疑加大了经济发展在考核中的权重，使得经济发展成为对地方政府的强激励。

其次，“考核替代型监控”机制简化了上级政府对于下级政府的监督程序和监控内容，节约了监控成本。一般情况下，地方政府因其特殊的地位和广泛的事权而应受到来自民众、上级政府和市场主体等多主体、多角度和多重内容的监督和控制。在地方官员是来自于上级政府委任的背景下，上级政府无疑是监控下级政府最主要的力量。下级政府的事权越广泛，上级政府对下级政府的监控任务越重，监控方式越复杂。转型期在各项监控制度相对滞后的背景下，“考核替代型监控”机制简化了监控的程序和内容，适应了特定时代的需要。一方面，这种机制将对地方政府的日常行为监控通过阶段性考核简化成为一次性监控，大大降低了监控的频率，节约了监控的成本;另一方面，“考核替代型监控”将多重监控内容简化为以经济建设指标为中心的相对单一的内容，大大降低了监控内容的繁杂性。

再者，“考核替代型监控”符合市场化改革初期地方政府行为“摸着石头过河”的行为方式。毫无疑问，市场化改革是在对市场经济基本知识较为缺乏的基础上展开的，主政者虽然可以确定大致的走向，但并没有清晰完整的发展蓝图。“摸着石头过河”是当时情境下执政者对具体路径的不确定性所采取的基本策略。信息和知识更为缺乏的地方政府更加迷茫，他们甚至连未来的大致走向也难以看清，只能在中央政府设定的约束函数中作出最合理的选择。在发展战略不够明晰，具体路径缺位的情景下，地方政府的具体行为方式缺乏基本规则的指导和明确界限的约束，在市场化改革初期，地方政府的行为是杂乱无章的。当然，也正是在这种杂乱无章的行为中，他们反复“试错”，寻找着前进的方向，为改革的大规模突破积累经验。“考核替代型监控”赋予了地方政府在市场中学习治理市场的基本方法。粗线条的监控只规定了地方政府行为的目的和结果，没有确定权力运行的具体方式和界限。相对宽松的监控环境有利于地方政府放手大胆，敢为人先，实现在局部范围内的创新和突破。

虽然“考核替代型监控”可能带来单一性和片面性，不能实现对地方政府全方位多层次的适时监控和调节，但从转型期的实践来看，这种监控总体上是有效的。在“晋升锦标赛”的地方官员竞争体系中，“不进则退”的竞争压力迫使地方官员不得不将有限的资源用于最能打动上级政府并且获取政治晋升的政绩上，从而围绕中央政府调动地方积极性，推进经济快速发展的战略轴心运转。正如研究者所言，“采用以GDP增长为基础的强激励的晋升锦标赛是对地方官员手中不受监督和制约的自由处置权的一种强制引导。虽然带来努力扭曲、政绩工程等等问题，但至少换来了相当水平的经济增长，这比弱激励下政府的不作为甚至偷懒、腐败要好”①周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。。

二、“考核替代型监控”的局限性

“考核替代型监控”是行政性放权的副产品，是特定历史时期的产物。经济和社会转型初期，社会主要矛盾集中在经济建设领域，物质资料的短缺成为民众最关键的约束条件。执政党如果能够较快的满足民众对物质资料的渴求，就能获得良好的执政基础。而且，这一时期意识形态动员能力虽然逐步弱化但还并未完全萎缩，经济和社会管理总体上处于低度复杂阶段，粗放型的社会管理方式尚能为大众所接受，这种监控方式尚能奏效。但是，随着经济社会的发展，考核替代型监控的弊端不断暴露出来。

一是“诸侯经济”和中央权威的流失。“考核替代型监控”对经济发展的高度关注和对具体行为的监管漏洞形成了较强的反差，这种状况的持续带来了一些较为严重的问题。地方保护主义有增无减，“诸侯经济”不断形成，地方政府间合作机制缺乏等现象严重存在，严重侵蚀了中央权威。2004年10月美国《财富》双周刊上刊文，中国在改革开放中取得了经济快速崛起的骄人业绩，但中央政府的权威受到侵蚀，“尽管具有集权经济的外表，中国经济却缺乏统一协调的中央规划。中国的政治体制赋予省市领导很大权力。这些主管人员把资源调拨给无法创造价值的企业。”地方政府为了强化各自在经济竞争中的优势地位，常常采用地方保护主义的策略。他们对市场造成人为分割，为追求局部利益而进行相互“非合作”竞争。相关研究表明，随着形势的变化，地方保护主义并未减少，反而呈现出新特点，一是从过去的商品市场封锁到服务市场和要素市场的封锁，二是从短缺时代限制资源流出，演化为相对过剩时期的限制商品流入，三是在方式上，由过去较多通过设置行政壁垒演化为设置技术壁垒等更加隐蔽的方式②辛向阳:《法治框架内的中央与地方关系》，《中国改革》，2006年第7期。。中央政府粗线条的监控方式无法阻止这些行为，“诸侯经济”凸显了部分宏观政策在地方政府的选择执行中被过滤和扭曲，这种现状最终带来政治领域内中央权威的流失。

二是地方政府行为的不规范。“考核替代型监控”注重的是结果，而不注重具体的行政过程。这就意味着地方政府只要能完成了规定的经济任务、社会稳定等刚性指标，它在辖区内是“自由的”，其非规范性行为由于得不到其他权力的及时制约和相对人的有效诉讼而习以为常。在“授权体制”③薛立强:《授权体制——当代中国中央地方关系的一种阐释》，《云南社会科学》，2007年第5期。的背景下，上级政府是下级政府最为关键的监控者。但是，金字塔式的政府结构中每一个上级政府都将面对众多的下级政府，它势必难以腾挪出更多的时间和精力来审查和纠正下级政府的具体行政行为。而且，政治承包机制既将地方政府的工作重点清晰地勾勒出来，也将考核者的监控重点集中在若干领域。这种监控驱使上级政府只关注地方政府与考核结果相关的少数行为，而难以全面监控地方政府日常行为。

地方政府行为的不规范表现在对市场界限的随意超越。在快速推动区域经济发展的焦虑中，一些地方政府对市场力量自发成长缺乏必要的耐性。同时，转型期政府市场界限相对模糊，地方政府容易忽视市场经济发展的基本规律，常常动用公共权力干涉市场运行，甚至随意超越市场的界限。相关研究表明，市场化早期，地方政府通过各种方式介入本辖区内的企业经营运作，地方官员则成为市场取向的代理人和行动者，地方党、政、企三者结成了具有共同利益的地方法团组织①丘海雄，徐建牛:《市场转型过程中地方政府角色研究述评》，《社会学研究》，2004年第4期。。而近年来兴起的城投公司就是政府直接参与地方投资的重要方式。城投公司在实质上与其他国有企业无异，甚至关系更为密切。绝大多数城投公司由地方政府出资成立，其管理者是由地方政府直接任命，并且享有一定的行政级别。地方政府在利用城投公司承担了部分职能和义务后，也对其债务负有连带责任②凤凰网:应警惕地方政府及城投公司的债务风险(http://finance.ifeng.com/roll/20100925/2654605.shtml).。相互之间难分难舍的关系让城投公司实际上变成了地方政府直接经营的投资公司。在地方政府的推动下，一些城投公司早已跨越了只投资建设公共基础设施的界限，直接进入某些竞争性行业，如金融房产、矿产采掘、文化产业等众多领域，成为地方政府直接参与市场投资的重要力量。

三是经济发展、社会管理和民生建设的不均衡。在众多的考核指标中，GDP增长率成为衡量地方政府政绩的最主要指标。然而，“过分强调经济领域而忽视社会发展领域是现行考核的普遍缺陷”③转引自赵晖:《我国地方政府绩效考核指标要素分析》，《南京师大学报》(社会科学版)，2010年第6期。，结果必然导致地方政府在高度关注经济发展的同时，忽视了社会管理和民生建设等相关指标，带来社会不均衡发展。如同研究者所言，多数地方政府在社会管理和民生建设中奉行“不出事”逻辑④钟伟军:《地方政府在社会管理中的“不出事”逻辑:一个分析框架》，《浙江社会科学》，2011年第9期。。地方政府将更多的资源和精力投入到经济建设的主战场，这就意味着它不可能在社会管理和民生建设领域中投入更多的资源和精力。对它们而言，与其花费更大的代价在社会管理和民生建设领域中创新，不如守住“不出现较大群体性事件”的基本底线，转而在经济建设的主阵地上有所突破。而且，对于绝大多数地方政府而言，它们所拥有的社会管理的知识存量远不及经济建设领域的知识存量那样丰富，它们在社会管理领域的创新远不及在经济领域中那样驾轻就熟。

四是诱发地方政府违纪和腐败。“考核替代型监控”在强化部分指标的同时，给地方政府行为留下了过多的监控盲区，以至于他们似乎不太在意规章、制度和法律。因为相对于超强的考核指标而言，那些规章和制度的分量太轻。部分地方政府在不能完成上级下达的各种经济指标的情况下，不得不玩起了“数字游戏”。虚报浮夸，欺上瞒下成为他们不得不选择的路子。在他们看来，虽然这种违纪行为可能带来政治风险，但总比“坐以待毙”要强。也有少数地方为了实现发展战略，不惜与民争利，违法中央政府的相关政策，逆风而上，上演着“违规强拆”、“违法用地”、“违规上项目”等闹剧。更有甚者，地方政府关键行动者投机于粗线条的监控留下的空白地带，利用手中权力大搞腐败，中饱私囊，给地方经济社会发展带来不好的影响。

三、“考核替代型监控”的历史定位

“考核替代型监控”是行政性放权的产物。一般而言，根据纵向放权依赖的制度基础，研究者将其分为行政性放权和制度性放权。与制度性放权相比，行政性放权依据的是政策文件而不是宪法法律，依靠的是政府自身而不是独立的第三方(如立法机关)等主体，具有临时性和局部性而不是整体性和系统性的特征。行政性放权是转型初期权力中心面对过度集权造成活力丧失的局面而作出的试探性调整。当权力中心认为这种权宜之计可以带来良好的经济社会收益，且能够承受产生的风险时，这种放权可能会持续;而一旦他们意识到较大的风险，这种放权可能被中止。转型初期“一收就死，一放就乱”就是这种逻辑的真实体现。可见，行政性放权具有的权宜性和不稳定性，这种特征很容易造成相对人在理性精神支配下的投机心态和短期行为，并对经济社会的持续和均衡发展埋下隐患。

“考核替代型监控”是嵌入行政性放权中的监控方式。虽然它能适应转型初期特定历史条件，但是，当政治经济的现实基础出现变化的情境下，这种社会存在形式的弊端就会自动显示出来，进入自我否定的历史轨道中。当其内在矛盾转化为一定社会时期的主要矛盾时，它就必然成为经济社会向更高层次发展的阻力。一旦它所具有的历史局限性完全表现出来的时候，它就会被更高的社会形式所代替。如果说转型初期它能够释放地方政府主动进取，勇于创新的活力，从而为经济的快速发展提供宽松制度环境的话，那么，随着经济社会转型的深入，它粗线条监控诱发地方政府权力的异化就会成为社会不和谐的音符。从实践来看，这种监控模式所带来的各种社会问题是明显的，它也已成为地方政府权力异化和角色消极的重要原因，成为公共权力响应市场化潮流的阻碍，日益受到民众的诟病和指责，已成为深化政治体制改革的重要环节。

四、从“制度性放权”到“责任政府”:纵向监控机制的改革路径和实现策略

80年代以来，中国选择了一条渐进展开，先易后难，由“边际切入”到“内核聚变”的改革策略①鲁敏:《“多中心小回路”的地方政府体制探讨》，《中共中央党校学报》，2012年第4期。。在改革实施步骤中注重平衡价值因素和技术因素。“先改的内容，必然是属于技术性因素较多的方面，价值因素较多的，特别是政治性较强的方面，在改革方案的设计中，总是安排在稍后的位置上”②张康之:《论中国体制改革的逻辑》，《新视野》，2002年第3期。。30多年改革取得的成就证实了这些改革策略是有效的，而且，在未来的政治体制改革上，中央政府应当会秉持这一点。因而，在面对改革这一宏大系统的工程时，如何平衡难和易、技术因素和价值因素、边际切入和内核聚变等变量是改革成败的关键所在。

思考“考核替代型监控”的发展趋势，人们不应当忽略行政性放权的历史轨迹。在西方成熟市场经济国家纵向政府关系调整的过程中，也曾经历过行政性放权的历史阶段，然而这种具有较强随意性的分权方式最终在政治文明的进程中烟消云散。综观西方纵向关系的改革路线，不难发现其中存在的两条基本线索，一条是中央政府向地方政府制度性分权，另一条是促使地方政府成为对民众直接负责的责任政府，两条路线基本并行不悖。③郑永年:《中国模式、经验与困局》，浙江人民出版社2010年版，第114—120页。尝试将这种思路引进纵向政府关系的调整中，同样需要考量两者之间难易程度和轻重缓急。

总体而言，制度性放权更侧重于技术层面，是对原先行政性放权所取得的经验和成果予以总结，并且用制度和规范来实现纵向政府之间的权责划分。制度性放权仍然是“自上之下”进行的。制度设计者需要用相对高层次的法律甚至是宪法来规定纵向政府之间的权力责任，并且需要引入政府之外的第三方来对这种权责关系实施监督。虽然制度性放权同样需要引入一定程度的价值更张，但是相对于建立直接对民众负责的责任政府而言，其价值转换的幅度小得多，而更注重纵向关系的技术性调整。从这个意义上讲，制度性放权显然应当走在“责任政府”的前面。当然，这并不意味着后者需要完全等到前者完成以后才能展开，相反，后者应当在前者实施并且取得一定效果的情况下开始启动。毕竟，两者是相辅相成的。

与制度性放权相对应的纵向监控方式应当是制度化监控。中国共产党十八大报告提出“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式”。制度建设成为今后一段时期政治和行政体制改革的重要支撑点。制度化监控是用相对完善的制度实现对地方政府行为的监控。制度设计者需要将监控制度作为一项独立的制度集合明示出来，而不是模糊地融合在纵向考核机制当中。总体来看，与考核替代型监控相比，制度化监控具有以下基本特征:

一是对地方政府监控的制度更加明确和完整，规格更高，监控机制更加复杂。制度化监控中的制度应当是完整的制度合集，系统、明确且便于执行，包含宪法的相关条款、基本法律和具体政策中的监控内容。从性质上来划分，监控制度可以分为专项监控制度和具体工作制度中相关条款。专项监控制度如各种听证制度、问责制度、地方政府考核评价制度等，具体工作制度如财政制度、宏观调控制度中的相关条款。制度化监控中的监控制度总体上具有较高的法律规格，部分制度以基本法律制度的形式出现，成为确定中央地方基本关系和约束地方政府行为的依据;也有部分制度是具体政策中的附件条款，成为地方政府未有效执行相关政策的反制措施。与此同时，对地方政府的监控机制更为复杂而全方位。监控地方政府将成为一项专门的工作任务，而不是督促其完成相关经济指标的“备用手段”。地方政府的“一言一行”都将被纳入严格的审查当中。无论其经济任务和社会管理重大指标完成得何等优秀，都不能成为他们不遵守监控制度的挡箭牌。部分重要的监控指标将直接成为影响地方政府主要领导者晋升的“一票否决”。为了达到上述目标，中央政府需要建立较为完善的监控组织体系，直接观测、评价地方政府的日常行为，为实现对地方政府的全面监控提供基础数据。

二是建立纵向关系调处的专门机构和运行机制。制度化监控更加注重用制度规范上下级之间的矛盾和冲突。科层官僚组织体系中，上级所具有的权力和信息优势决定他可能做出不利于下级政府的抉择。在中央地方关系调处中，引入价值中立的第三方，授予其裁判的权力，并通过科学的运行机制保障权力的公正运行，不仅必要，而且可行。这一点人们可以在成熟市场经济国家的纵向政府关系中读到。

三是更加注重将民众的诉求纳入对地方政府的监控中。从干部的管理和晋升机制来看，地方政府的官员主要来自于上级政府的任命，虽然其最终责任主体都指向了公众，但毫无疑问其直接责任主体仍是上级政府。制度化监控更侧重于技术层面的改进而非价值层面更张，在政治体制具有较强刚性约束的条件下，逐渐增加民众诉求对地方政府监控的权重，应当符合制度变迁的基本规律和渐进改革的基本策略。

四是纵向政府和公共政策中权责配置趋于合理，相互配套。考核替代型监控是行政性放权的衍生品。在特定时期，纵向政府的权力收放具有较大的权宜性和随机性，相伴而行的是，纵向政府和公共政策中的权责配置常常出现不配套的现象。有权无责、有责无权、权责不稳定、权责主体不明确等现象时常出现，甚至公共政策之间出现彼此冲突的极端现象。制度化监控必须克服这种弊端。制度自身的稳定和制度之间的配套将是关注的重点。权力的下放和责任的界定必须同步进行。既要防止纵向权责配置的失衡，也要防止公共政策变动带来的权责关系紊乱①鲁敏:《变迁与失衡:转型期地方政府的权责配置研究》，《云南社会科学》，2012年第1期。。

更进一步，当制度化监控逐步成型并趋于完善时，“以责控权”的监控方式呼之欲出。与制度化监控相比较，“以责控权”是一种自下而上的监控方式。地方政府在获得了公众权力的让渡以后，应当承担起对他们的公共责任。“多中心小回路”的权责配置模式是实现责任政府和以责控权的前提和基础②鲁敏:《“多中心小回路”的地方政府体制探讨》，《中共中央党校学报》，2012年第4期。。以责控权意味着公众是地方政府行为最主要的监控者。地方公众通过一定的方式能够将自己的意见表达出来，决定地方政府关键行动者的进退去留，从而影响地方政府的行为选择。相比较而言，最接近地方政府的公众更能清楚看出地方政府行为的合理性，也更能评判特定地方政府存在的意义和价值。需要说明的是，以责控权并不是不需要自上而下的制度化监控。两者在目的上是相同的，在手段上是相互补充和互相促进的，只不过民众所具有的独特地位和知识决定了未来他们将会承担更多的监控责任。