决策过程中的舆情引导研究

王景玉

中国传统政治将民心、民言、民情作为考量一个社会的基本依据，体现了统治集团重视人民大众情绪、态度、意愿的民本主义政治思想。民众支持是治国理政的根本，也是合法性权威的社会资本。大众情绪、态度和心愿则主要以社会舆论的形式展现出来，统治者通过对广大百姓呼声、心愿、情绪的关注，解决百姓实际问题，做好政治决策，进而为长期执政、依法执政奠定群众基础。因此，通过舆情引导为政策执行创造良好的政治环境，就显得必要和迫切。

一、舆情引导的基本功能

舆情引导是政府、公共部门、企业或组织采取必要措施、通过各种渠道掌握和控制舆论导向，并使之为决策或决策执行服务的活动。另外，民意调查和舆情分析带有一定的主观色彩，而且很容易被操纵，因此舆情引导成为决策过程中至关重要的环节。

1、为决策提供参考依据。舆论是政府服务大众、出台公共政策的主要渠道。舆情引导是政府决策的源泉之一，是政治决策和决策执行效果的社会动员器。一般而言，政府决策要充分考虑包括新闻人物、政府领导、有影响选民以及富人在内的全体公民的意见和呼声，但是他们之间由于利益和立场的不同，在决策过程中，很容易仅仅从自我出发，而忽视其他社会群体的利益，进而在形成政策过程中因意见不一致而使政策不能出台或使政策不能得到顺利执行。了解和洞悉群众呼声，了解公共舆论走向就成为政策制定、推广和执行的主要环境条件，也是决策的现实依据。在政策制定过程中充分参考民意，注重舆论走向，对公共政策的制定和执行必然有所裨益。公共决策越接近最终政策接受者，政策的实施和执行效果就会越好。因此舆情引导不仅包括舆情调研过程，还包括引导社会舆论朝有利于政策执行环境的打造过程，舆情引导将为决策提供重要的参考依据。

2、推进决策民主化。“深入了解民情”和“充分反映民意”体现了国家决策的民意基础，“广泛集中民智”和“切实珍惜民力”体现了国家决策的科学诉求。毛泽东强调的“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的原则，核心理念就是要求党和政府的决策或政策要服务群众、造福群众，因此在决策过程中，要依靠群众。其中依靠群众的主要做法就是要俯首向下，到民间了解民意、对社会舆论进行分析、整理、归纳，为决策提供参考，其实也是决策民主化的一个重要步骤。“从群众中来”强调了决策立足点和服务指向，为广大干部了解舆情，关心黎民疾苦提供了工作思路。“到群众中去”有听取群众对政策执行的呼声，不断对政策调整的意思，也含有对广大民间舆论进行关注的意思，舆情引导的意涵体现在字里行间。这两个过程相辅相成，成为决策民主化的必要渠道和重要一环，为决策科学奠定坚实的群众基础。

3、沟通政府与民间联系。舆情所传达的社会问题，经过政府部门的调查研究，会逐渐进入决策者的视野，成为解决社会问题的政策。毕竟政府决策总是要解决一些社会问题，因而经常会进行一些舆论调研活动。实地调研或舆情引导所获得的信息质量比较可靠，而且这种调研和舆情引导活动能够连接政府与民众，成为民间与官方互动的桥梁和通道。从纵向看，决策者与舆情之间是一种金字塔型关系。决策者就处在权力最高端，舆情收集部门将公众与政府连接起来，成为沟通公众与官方的渠道之一。从横向看，决策与舆情之间是一种“中心与边缘关系”。决策者居于决策的核心位置，处在决策边缘的是广大公众，决策部门的舆情调研或收集活动则将政府与民众之间的互动关系变得顺理成章。

马克思曾强调，言论自由就是赞扬和吹捧普鲁士国王的自由，而不是批评和抨击的自由。统治阶级给予自己言论自由，限制对立阶级的言论自由，目的在于通过维护意识形态的统治地位来维护统治关系。①侯健:“马克思恩格斯言论自由观初探”，《社会科学》2001.11。亨廷顿认为，一个社会“首要的不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人们当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在秩序，然后才谈得上限制权威。”②［美］亨廷顿:《变化社会的政治秩序》，上海世纪出版集团2008年，第6页。马克思和亨廷顿虽然立意指向不一致，但是却共同向我们阐释一个道理:舆论引导与政治决策有其内在关联性。舆论引导所创造的是政治秩序，而政治秩序则是执行政治决策的客观条件，同时政策执行也可以发挥一定的舆情引导作用。决策与舆论引导之间就呈现出一种相互作用、相辅相成的关系。

二、舆情收集和引导的主要路径

纵观中外历史，舆论引导不外乎两条渠道:堵或疏。“堵”的办法实际上就是监控、防堵;“疏”其实就是借助其他手段进行引导，以达到缓和的目的。经过传承与变革，舆情收集与引导模式发生了重大变化。

1、中国历史上的舆情收集与引导

采诗观风。“观风俗、知得失”是统治者采诗观风的态度，因此就有:上以风化之，下以风刺上;主文而谲谏，言之者无罪，闻之者足戒，故曰风。因此，采诗观风的目的在于观风察政，以体察民情，了解民俗。采诗观风体察和了解民俗、民情，而上以风化之，则有引导社会风化的含义，具有舆情引导的味道。

吏民上书。古有“进善之旌，诽谤之木”。相传在尧舜时期，在交通要道设立旌旗和木牌，让人们在木牌上写谏言，在旌旗上写下意见。还有“敢谏之鼓”，就是于门前设一大鼓，无论何人想荐贤士能人，欲献治国良策，均可击鼓进言。战国时期齐威王曾悬赏求谏，诏令百姓:群臣吏民，能面刺寡人之过者，受上赏;上书谏寡人者，受中赏;能谤议于市朝，闻寡人之耳者受下赏。赏令一出，群臣进谏，门庭若市，齐国因此政通人和。这样开门广受吏民进谏的作风不仅有舆论收集的功能，在一定程度上也发挥了引导社会风气的作用。

朝议，也叫集议，是官员们对政治的议论和对舆情的反应，是皇帝和民众舆情沟通的中介，其目的在于“询访公卿，广求群意，令上映天心，下合众望。”③韩愈:《顺宗实录二》。大臣们还可以在大殿议论国事，如果要讨论官员入阁问题，还应该有谏官在场，以便提出意见。另外，宋朝有台谏，明代有廷议，清代有九卿会议、议政大臣会议等。大臣们在朝议事遵循原则是:一要戒越职言事，二是戒风闻言事，因此舆情在一定程度上会受到限制。议事原则一方面约束了官员言行，另一方面也对社会舆论发挥了规制和引导的功能。

官员巡察。中国历代政府都会派遣专门官员巡行各地，深入民间了解民情。这些巡查舆情的官员包括:秦朝的监御史监察各郡，汉初丞相遣史分刺诸州，这是官员主动搜集民间舆情的重要措施。另外，汉朝的“风俗吏”(源于采诗制度)是皇帝派遣而行使整顿社会风俗职能的使者。隋唐的道官和明代的巡抚都承担着上述角色，寻访的方式有很多种，如奉旨督察、刷卷督察、催报督察，也包括微服私访。官员巡察符合当时的社会需要，对于发现问题，搜集舆情，澄清吏治，引导社会风尚，缓和社会矛盾，调节统治阶级的内部关系，保障国家机器的正常运转，具有积极作用。

以彰有德。古代社会除了通过一些正式渠道进行舆论收集引导外，还专门开辟渠道以彰显社会道德规范。以汉明帝时期的一个案例足以说明引导的功能与效用。郭贺为荆州刺史，政绩卓著，百姓歌之曰:厥德仁明郭侨卿，忠正朝廷上下平。汉明帝巡狩南阳，特见嗟叹，赐以三公之服。敕行部去帷，使百姓见其容服，以章有德。每所经过，吏人指以相示，莫不荣之。①《后汉书·郭贺传》。郭贺作为地方官本身就是舆论关注的对象，朝廷彰显其事，一方面体现执政者对舆情的尊重，另一方面，因势利导，通过榜样的力量来引导风气，良好的社会风气反过来会对舆情产生影响。

另外，舆论引导也不排除采取强制手段，以树立官方权威，以达到维护社会稳定的目的。一是采用铁腕来控制舆论，引导社会风气，例如，李斯建议秦王焚书坑儒;汉武帝采纳建议，推行“罢黜百家、独尊儒术”等。二是“秘访腹诽”②汉武帝元年，大司农颜异对帝有异议，天子不悦。颜异与客人对话，客人论及皇帝推行货币之事，颜异“不应，微反唇”。有人将此事报告朝廷，廷尉张汤弹劾颜异曰，不入言而腹诽，论死。自此以后，九卿大夫多谄谀取容。。这是一种比较极端的做法，包括腹诽、腹议、心谤，主要指的是潜藏在人们心中的意见，也可以作为舆论防控的手段之一。一些昏庸的君王，并不是对舆论进行引导，而是采取“压”的态度，用重刑来迫使百姓“道路以目”。三是通过立法手段以引导和防堵舆论。魏晋南北朝不准知识分子议论时政，违者终身不得做官;宋朝规定:“凡传习妖教，夜聚晓散，与夫杀人祭祀之类，皆著于法，诃察甚严。”③脱脱:《宋史·刑法志一》，北京:中华书局，1977年版。元朝规定，诸公事非当言而言，拳其耳;再犯，笞;三犯，杖;四犯，论死。④宋濂:《元史》。此外，清朝乾隆皇帝对异端邪说、旁门左道的扶乩占卜深恶痛绝，曾经下旨晓谕黎民:“周礼造言之刑，次于不孝不悌，而王制假鬼神、时日、卜筮以疑众者，杀。诚以浮诞之言，易于煽惑人心，所关甚重。而敢于造作妄诞之说者，多系恶逆之徒，是以置之重典，以警顽愚而息邪说。”⑤《乾隆朝上谕档》(北京:中国第一历史档案馆，档案出版社1991年版，第403－404页。

2、国外的舆情收集与引导

古代西方国家进行舆情引导的做法也比较多，而且所采用方法各具特色，而且同时发挥舆情收集的功能。

首先，器物引导法。借助于人们常见的事物，采取比较原始的手段从事舆论收集与引导工作。例如古希腊用“陶片放逐法”来检验公民自由度;罗马时代召集众人会议于牛栏型的圆场周围，以自己的身份发言或进行多数表决;另外还开设壁报，由官员定期张贴结果，向人民报告当地大事。为搜集民众舆情，英国官方曾在“布顿咖啡馆”安装狮子头，读者可以将自己的言论写在纸上，然后扔进狮子嘴，而编辑每周从中选取一些信息来刊登，不但反映舆情，还可以引导舆论走向。三十年(1618－1648)战争期间，教会大量散发木刻插图宣传品，还通过演讲、布道和辩论等方式左右舆论。这些做法，不仅可以反映社会舆论走向，还可以引导社会舆论向着有利于官方的方向发展。此时由于人们对自然的认识还受制于自身的认识，因此所采用的工具都比较原始，但并不影响统治者借助它实现舆情的收集与引导。

其次，遣人引导法。该手法主要差遣特定的人，充当舆论收集和引导的前沿介质，然后借助于他们的语言来宣传自己、提高自己的社会认可度，以发挥舆论的引导作用。例如英格兰主教雇用民谣歌手在公共场合颂扬自己的功绩，以战胜世俗皇帝。西班牙的查礼五世、法兰西的弗朗西丝一世聘请善于诽谤、吹捧的人作为评论员帮他左右社会舆论，引导社会舆论襄助自己，提高个人影响力，以利于在与教皇的斗争中取得绝对胜利。

再次，政策倾斜法。在当代，美国大财团控制新闻舆论，以利益最大化为为终极目标，体现出新闻媒体与利益集团之间的特殊关系。近代西方采取比较严密的新闻检查，重点对付境外新闻、宫廷新闻以及贸易信息。另外，在西方国家，政府部门对新闻舆论或媒体机构也采取监控措施，诸如政策倾斜、利益交换、政治压力、新闻发布、信源控制、人际影响等来影响媒体运作。有时政府部门也借助炮制假新闻来迷惑国内民众，以制造舆论氛围，为政策推行造势。

最后，行政干预法。西方国家还采用比较巧妙的办法对社会舆论发布机构进行监控，以达到引导社会舆论的目的。例如“9·11”事件之后，美国之音不顾美国政府的警告，播出了访问阿富汗塔利班精神领袖奥马尔的报道，美国政府就毫不手软地给予惩罚:电台台长惠特沃恩和主管美国之音的国际广播局局长康尼夫被撤职，美国之音在欧洲的一个发射台的经费预算200多万美元也被勾销。⑥“美国新闻自由的虚伪性”，http://yanglijun.banzhu.net/article/yanglijun－12－628146.html因此，行政干预也是国外舆论引导的主要方法之一。这一事例从反面证明，借助于国家投资等手段也可以起到影响媒体运行的作用，从而形成一个国家基本的舆论导向，进而影响社会风气的形成。

三、决策过程中舆情引导的主要手法

为实现公共政策目的或者为进行政治决策，需要把握时机，或者采取一定的手段，促进政策的通过和执行，或者保障政策的贯彻落实。在政府决策过程中，进行舆论引导需要从以下几个层面来做。

1、正面形象塑造。塑造舆论是政府部门采取主动措施影响舆论走向的主要活动。政府会根据自己的意志，按照政策的主要指向来设计、引导和造就一种比较适合政策执行的氛围。所营造的环境基本符合政府要求，这样政策的执行效率会更高，社会阻力也会比较小。正面形象塑造有很多种方式:首先通过对执行政策的先进人物的表彰，达到激励政策执行的目的和效果。例如我国一直在进行的“全国劳动模范”、“三八红旗手”、“全国十大杰出青年”等评比和表彰活动，不仅赋予先进人物国家荣誉，还给他们一些物质上的奖励，把他们塑造成为标杆性人物，成为学习榜样和楷模，进而影响一大片人群为执行政策而努力。近些年，我国以国家最高荣誉和高额奖金的形式，每年表彰两个全国科技创新型人才，仍然属于“正面形象塑造”的范畴。其次，逆向塑造法。这种舆论引导是前述引导方式的有益补充或延伸，其主要指政府对破坏或延宕政策执行的腐败分子、破坏分子等进行的各种打击行为。这些行为包括打击各种渎职犯罪、惩处某些贪污腐败分子、对社会上的不良舆论进行高压等。另外，对破坏政策执行的普罗大众则从社会舆论上进行抨击、鞭策和打击等，也属于“逆向塑造”的范畴。再次，意识形态引导。这种引导行为主要由政府强力部门负责执行，其他社会管理部门相互配合而完成，而这种引导行为主要针对的是大众舆论的形成与发展进程。意识形态引导或塑造社会舆论的主要途径是新闻媒体:通过发表对时局的看法而统一思想;政府主要领导人或某些专家参与到媒体编制的节目中，扮演意见领袖，引导人们支持政府工作或平抑社会不满、抚平公众情绪。政府部门塑造大众舆论大多是为了争取民众对其倡导的政策和项目给予支持。还有，公共政策也可以塑造大众舆论，因为很少有人对国家决策者的政策问题提出意见和看法。

2、介入式引导。针对舆论运行不同状况，对舆论的引导会采取不同的手法，以实现对政府决策的贯彻与执行。介入其实是对已经发生的事态进行的积极或消极反应的总称，是政府在遇到舆情事态之后，为挽回已经失控的事态而进行的救济行为。如果采取措施得力，事态会很快得到控制，否则将不堪设想。事后介入属于消极引导的范畴。公共政策推行有时会遇到大众舆论的阻力，很难取得预定效果。为达到决策目的，政府部门会在政策执行一个阶段之后采取一些补救措施，引导社会舆论朝着有利于公共政策执行的方向发展。事前介入属于积极引导的范畴。事前介入指的是政府或强力部门借助行政或技术等手段达到某种目的的做法。对舆论事件的介入主要是指政府或相关组织为达到某种目的而进行的使舆论走向有利于自己的活动。一般而言，舆论是不稳定的，因为大众的观点不能够牢固地坚持下来。受经济或政治等若干因素的影响，大众舆论会不断变化。这就为官方进行舆论介入提供了方便。事前介入的第一方面就是提供按照官方意识所设计的议题，进行舆论调查，进而得到符合官方需求的民意指向。另一方面也可以设计出比较麻烦的议题，使用难度比较大的措辞表述，就会得出相互矛盾的回答结果，舆论结果也会不同。但无论如何，通过调查问卷的设计来引导社会舆论，为政策有效执行创造良好环境，是决策者善用的手法。政府通过媒介对舆论的操控主要是借助媒介的内容、使用语言的模式化来实现控制。

3、选择性屏蔽。屏蔽的原意是指遮蔽、阻挡、隔离的意思，屏蔽在网络上还指将某人的相关信息删除掉。在舆论引导过程中，相关部门会通过技术或政策手段，将不利于社会稳定、不利于政治统治、不利于政策执行的舆论信息进行遮挡、阻拦或隔离，这些行为组合就是屏蔽。政府机关或组织采取果断措施，阻止不利于政策执行甚至是危害社会的社会舆论的传播和流通是作为政府部门的当然行为。例如抑制非理智舆论以利于政府决策，就属于“选择性屏蔽”所涉及的范围，毕竟舆论有理性见解的成分，但也有偏见、情绪、谣言等非理性因素，而进行舆论引导所进行的选择性屏蔽，就是对其中非理性因素予以屏蔽或遏制，以利于正能量的传播。网络舆论往往是激情有余而理性不足，追求正义的豪情可能会演变成“多数暴政”，可能演变成干涉司法、有碍社会稳定的负面因素。在舆论的引导方面，需要通过立法或建立完善的道德规范，强化网民的法律意识、道德自律意识。同时，还要注意发挥传统媒体对网络舆论的引导、塑造作用，建立虚拟与现实的有效衔接与融合，使之为社会发展服务，为社会稳定造福。

四、引导舆情良性发展

以互联网为基础的“虚拟社会”已初具规模，为舆论的形成和传递创造了社会和技术层面的有利条件。政府如果不能清醒地认识互联网在舆论传播中的极化效应，仍采用封闭或者选择性的发布信息的方式，政府的公信力会受到某种程度的伤害，政府决策的合法性就会受到质疑。因此，网络舆论中普遍存在的“求新”、“求异”甚至是“叛逆”的心理，迫切需要正面、积极的引导，以促进舆论良性发展。

1、政府规范与制约。社会舆论的健康有序与政府的规制息息相关。政府规制强调规范而不是简单地禁止或管控，不仅规约微观经济活动，还可以对思想市场的失灵或不规范行为进行约束;不仅进行正式规范，还进行非正式规范。正式规范主要指的是政府通过立法的形式，对具体行为进行规范和约束。非正式约束主要是指政府对具体行为的约束主要以道德或不成文的道德规范进行的约束和规范。因此，政府规制就是要在“放水养鱼”的基础上，通过强化法律尊严促进其良性发展。一是建立健全舆论引导法律法规，为社会健康有序运行、为政府决策顺利贯彻执行提供制度保障;二是制定政府引导舆论的行为规范，使舆论行为和治理行为逐渐规范化;三是建立健全惩防机制，惩罚不作为行为，并对造成的损失进行救济。在规制过程中，要善于整合现有规制手段，例如可以将宣传部门的舆论监测与公安部门的社会舆论管理力量进行整合，使舆论运行走向规范。此外，道德约束也是广泛而有序的社会舆论运行和引导行为不可或缺的行为规范。道德约束就是要通过道德规范建设，提升国民的素质修养和精神品味，做到舆论自律，即“于己无害、于人无损”，严以律己、宽以待人。

2、技术监管与领导艺术相结合。政府舆论治理在加强制度和道德规范建设之外，还应当发挥舆论调研技术的关键性作用。积极进行技术开发，提高舆论收集和引导能力，也是舆论治理的不二选择。例如，西方国家普遍采取分级系统和过滤技术，以消除网络不良舆论信息。通过开发分级或过滤软件，防止有害舆论信息接近用户。例如比较有名的分级体系:美国的RSACi和SafeSurf;比较有名的过滤软件例如网络巡逻、智能过滤、超级侦察员、网络保育员、冲浪监视等;加拿大有网络保姆、因特网过滤等。目前我国开发的过滤软件包括:过滤王、五行卫士、爱心精灵等，此外还有一些跟踪监控技术对不良舆论信息进行监控。我国目前主要是通过政府把关的方式，强化舆论监管，防止不良舆论信息危及社会稳定。此外，舆论引导的关键还是要在领导艺术方面形成突破。对舆论治理难题采取艺术的手法予以化解。首先，治理者要学会与社会共享权力。因为思想的交流能实现共享，而物质的交流仅仅是物物交换，没有增量。其次，治理者要善于将硬权力和软权力相结合。硬权力的发挥要通过领导者放软身段、分享话语权形成影响力;软权力要通过领导个人感情的传导影响社会舆论的运行方式，达到说服、同化的效果。软权力与硬权利的结合其实就是收与放的有机结合。再次，要注重引导与激励的结合，在收与放之间做好平衡。社会舆论所反映的问题都是百姓心声，其中的不满与怨声属于人民内部矛盾，需要通过艰苦、耐心、细致的思想疏导达到规范化、理性化的目的。对社会舆论中的良性成分要有相应的激励手段，通过“放”水养“鱼”，激发社会公众的责任感、荣誉感、使命感;要采取“放一马”的策略，做到宽严相济、刚柔并济，最终以达到规范运行的预期效果。

3、培养各级各类舆论引导员，推进舆论良性流动。政府进行意见领袖的培养要从三个方面入手:一要挖掘自身潜力，培养出素质较高、业务能力强、政治素质过硬的专业舆论引导员队伍。官员“意见领袖”作为现实生活中的公众人物，具有一定的影响力，所发信息能够得到较多评论和转发，能够发挥引导和规范作用，可以避免信息误读和信息损失。二要借助各行各业的专家学者的知名度和认同度，从事舆论引导工作。专业性引导不仅要有权威性、专业性，还要有广泛的社会认同性，离开了这些先决条件，引导的效果可能事与愿违。三是要注意对草根舆论引导员的培养和关怀。草根舆论引导员们的语言风格、行为方式与社会底层很接近，其引导方式和语言模式更容易被接受。为此，政府要特别注重草根舆论引导员的发掘和识别工作，以实现舆论空间的自我管理。

五、舆论引导策略与限度

舆论引导是一种传播正能量的行为过程，但是这种过程不仅仅建立在良好愿望的基础上，如果方法不当，就会事与愿违。因此在舆论引导过程中即要讲究策略，还要注意把握限度，以免造成不良后果，不利于政策的执行和落实。

1、政策推行过程中的舆论引导策略

有的放矢。政府决策不能仅仅凭自己的意志去做出决策，其中比较关键的有两个层面:一要明白政府作出决策的主要目标，做决策不能盲目，而应该目标明确，有的放矢。二要在作出决策之后进行舆论介入工作，说服或引导民众支持政策的落实和执行，以达到政策目标。因此在决策过程中，领导者或决策者明确决策目标，并及时了解民众舆论导向，做到心中有数，才会在政策过程中的舆论引导中做到有的放矢。

尝试“水温”。决策者试“水温”就是把即将出台的政策通过某种渠道让广大民众知晓、评论，借以了解民众对新政策的态度。然后通过民意调查或舆情分析，了解其中的支持或反对意见。一方面调整某些政策基调，另一方面了解民众真实需求，也为政策推行准备思想基础。试探性地感知政策推行的“水温”有利于引起公共的广泛讨论，使人们认清政策的必要性，减少舆论为政策推行制造的困难。

突然出击。那些事关重大的政策，从国家、民族整体利益出发，如果不能更快推行会造成严重后果或坐失良机，但是，如果推出过快或者不讲究方式，政策推出会招来很多反对声音，为政策执行带来麻烦。为此，政府事先对有关政策信息保密，然后选择时机突然宣布推行。不过政策宣布之后，政府须向群众做好解释工作，一方面通过各种媒体宣讲政策的必要性，另一方面做好舆论引导，舒解民众怨气。推行政策要求把握好“度”和时机，并不是仅仅强调突然，如果把握不好会事与愿违，弄巧成拙。不过这一策略首先要保证政策正确性、合法性，否则，即使在有利时机予以公布，仍然会由于受到社会质疑，而不能贯彻执行。

转移视线。通过转移公众注意力，降低公众关注度，进而减少舆论压力。转移视线也有突然出击的意味，但是其强调层面不一样。从相同层面来开，都有突然出击的感觉，让人们没有心理准备。但是转移视线主要借助人们正在关注其他问题的过程中，宣布一些相对于当前工作并不是很重要的决策，借以绕过舆论压力，以保证政策执行。因此，“转移视线”是否成功有时要依赖于时间和机遇，时机包括:国家重大政治事件、战争爆发、外交上的重大决议以及重大事故等。此时民众关注点会高度一致，政府决策推行阻力会较小。

2、舆情引导的限度

舆情引导对于决策来讲是必要的，但要符合一定的程序并能为广大民众带来切实的帮助。如果片面强调引导方式，而不注重实际效果，那么舆情引导就会走样，将影响预期效果。因此，舆情引导要把握一定的限度。

产生正面效应。舆情引导其目的是完成政策环境的打造。舆情引导除了采取比较适合方法，还要在舆情引导的客观效果方面有所要求。舆情引导的客观评价要以积极、正面或者强化政策的执行为标准，也就是说，将公众态度的变化作为舆情引导效果的评判标尺，即态度是否积极、正面看法是否强化、反面看法是否减少等。

正面引导为主。舆论引导手法很多，但是要想找到既能获得支持，又能够服众的引导办法，就必须在正面引导上下功夫。政府的权威在人们心目中是至高无上的，如果政府能够通过正面引导引领大众舆论朝着有利于政策执行的方向发展，其效果将是事半功倍。但是有些政府部门往往对压服多有倾向，高压在传统社会可能是屡试不爽，但是在互联网比较发达的今天，通过高压获得单向度的社会舆论支持就显得力不从心。社会舆论就如一个充满空气的皮球，你对它施加压力越大，舆论反弹也会越大，就越不能达到最初舆论引导的目的。

引导者的个人素质要求。引导者的威望主要应来自于引导者个人的专业知识与能力，而不是来自于欺骗或其他渠道。人们信仰权威，不是因为这个人有魔力，也不是因为其强悍，而是因为这个人有某个程度的专业知识。作为舆论引导者的威望主要来自于两方面:

一是引导者的可信度。可信度既包括专业可信度、政治可信度、社会可信度。专业可信度就是专业技能拔尖，能够在自己专业领域给出权威的、可信的解释。政治可信度指的是政府官员，不同的事件需要不同层次的官员来澄清事实。社会可信度指的是生活在民间，但是又受到民间拥戴的社会精英，他们有高尚的社会品德、有极高的社会威望，受人尊敬而且人们愿意信赖。一般情况下，这种人年龄越高、知识阅历越丰富，社会地位越高，他的引导能力就会越强。二是引导者形象的可敬可亲。可亲指的是人们对引导者愿意接近，愿意相信;可敬指的是人们对引导者的社会地位、社会威望的尊重和敬仰。在社会精英中，社会可信度、可亲可敬的言表是引导者的必备素质，否则引导效果会大打折扣。

政策本身必须具有合理性。政策受广大民众拥护并积极配合，主要原因应该是能够解决实际问题，给人们带来实实在在的收益;政策还有可能是一种比较有创意的东西，它比较稀缺，政策推行可能改变人们的生活方式等;政策本身还有可能比较符合法律程序，符合大多数人的价值取向，因此反对意见极少。有谚曰:天下有道，则庶人不议①《论语·季氏第十六》。。清代王韬又接上一句“非不敢议，无可议也”。不过，这是政策境界与舆论互动的最佳状态，在现实政治生活中，很少有政策能达到此种效果。

正是因为政策本身不能达到理想效果，所以通过舆论引导达到政策执行目的就显得必须且必要。政治决策需要不断发展才能有良策，通过积极的引导舆论才会达到政策贯彻执行的效果，才能使政策与舆论走向良性互动的境界。