外在、嵌入与优化:人民政协与政治体系关系研究

肖存良

政治体系是“指那些社会的相互作用和制度，通过它们，一个社会作出的决定在多数时期内，被社会多数成员认为具有约束力。”①戴维·米勒、韦农·波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年版，第621页。现代政治体系一般包括立法、行政和司法机构三大部分，但是这三大部分的不同组合形成了西方议行分立的政治体系和前苏联与我国议行合一的政治体系。前者表现为立法、行政和司法机构三权分立，后者表现为由苏维埃/人民代表大会产生立法、行政和司法机构。我国的政治体系属于后者。人民政协虽然是我国政治体制不可替代的重要组成部分②参见政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民政协重要文献选编》(下)，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第739页。，但自产生之日起就处于我国政治体系之外(同时它也不同于西方三权分立政治体系中的任何组成部分)，而人民政协的日常运作又离不开政治体系，脱离了政治体系，人民政协就不能有效运作，所以人民政协与政治体系的关系问题应该是人民政协理论研究中的一个重要问题，但迄今为止国内尚缺乏对人民政协与政治体系相互关系的深入研究。本文从建国以来人民政协的发展历程出发来探讨人民政协与我国政治体系的内在逻辑关系。

一、人民政协外在于政治体系:与中国共产党比较

1954年毛泽东在讨论全国人民代表大会召开之后人民政协的性质和任务时，指出人民政协既不是国家权力机关和行政机关，也不是国家机关③参见政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民政协重要文献选编》(上)，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第200页。(处于政治体系之外)，而是代表社会各党派团体的具有党派性的统一战线组织。针对当时党内外对于人民政协这个性质定位的疑虑，毛泽东从政党的角度进行了解释，通过与中国共产党对比来阐释人民政协的性质，他说:“有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才能说明它是被重视的。如果这样，那末中国共产党没有制宪之权，不能制定宪法，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要了呢?不能这样看。”①参见政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民政协重要文献选编》(上)，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第200页。毛泽东认为，中国共产党不是立法机关，不能制定宪法，也不是行政机关，不能下命令，更不是司法机关，只能提建议，处于政治体系之外，但是并不由此否定它对政治体系三大部分的领导地位，由此说明人民政协虽处于政治体系之外，但也不否定它对政治体系具有协商和提意见等权利，它也是具有较强功能和较重任务的统一战线组织。这就涉及到政党、人民政协与政治体系的内在关系问题，我们要从中国共产党与政治体系的关系出发来理解人民政协与我国政治体系的内在逻辑关系。而要理解中国共产党与政治体系的内在逻辑关系，有必要与西方政党与政治体系的关系进行简单对比。

政党是现代政治的基本要素，政党因现代政治发展而产生，在西方代议制民主制下，代议制政府的运作需要依靠政党，因为没有政党来凝聚和表达民意，代议制下的议员无法产生，而没有议员及其他们所代表的政党，代议制政府也就无法组建和日常运转，所以政党就成为了支撑政府乃至整个政治体系的一个重要政治元素。基于政党对政府的重大影响，西方国家逐渐用“政党政府”这个概念来描述西方的政党与政府之间的关系。“在体现西欧民主制度特点的各种关系中，‘政府’与‘支持政府的政党’之间的关系也许是最引人关注的，同时也是人们了解最少的。我们也许喜欢政党，也许不喜欢政党(一般来说我们并不喜欢它们)，但是我们确信，政党在民主政治中起到了重要作用。由此似乎可以推断，政党对于政府的形成方式以及决策方式有极大的影响。”鉴于政党对政府的重大影响力，尤其是欧洲政党对政府决策和政府形成的决定性作用，我们可以把政党也作为西方政治体系的一个重要组成部分，这样，西方国家的政治体系在立法、行政和司法机构之外实际上还可以加上政党②这里把政党作为政治体系的一个组成部分主要是指欧洲的政党，在美国，政党非常松散，对政府的影响力很弱，所以不能被视为政治体系的一个组成部分，笔者之所以没有直接把政党列为政治体系的一个组成部分，就是由于欧洲和美国政党对政治体系的影响力不同，不能一概而论。。

虽然西方国家的政党对政府具有支配性影响力，但在对政府和国家的领导等方面还是无法与中国共产党相比。简单来说，西方国家的政党是基于现代国家制度运行需要而产生的，是先有现代国家制度后有政党，而中国共产党是一个为建设新社会、新国家而产生的政党，是先有政党后有现代国家制度，政治体系由党领导人民建立，所以党对政治体系具有更为强烈的影响力，是中国政治生活中的决定因素③参见《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第320页。。一方面，大多数党的各级领导人进入到各级国家机构之中，以国家机构成员的身份通过国家机关来领导国家事务，并在国家机构中建立了党的各级基层组织。在立法、行政和司法机构中都是如此。这也就是说，党进入了政治体系，并通过政治体系来进行执政。这一点，与西方国家的执政党类似，但是西方国家执政党对政府的渗透能力和建立组织的程度远不如中国共产党。另一方面，党又在政治体系之外建立了自身的权力系统，包括党自身的各级组织机构，这些组织机构脱离国家制度，游离于国家制度之外，形成了党和国家两个权力系统，其中党的权力系统处于领导地位，也处于政治体系之外(处于立法、行政和司法机构之外)。这样，就形成了党与政治体系的双重关系，即领导在外，执政在内。党与政治体系的双重关系使得中国共产党成为了集领导党与执政党于一体的政党，这种集二者于一身的特征决定了党既可以被认为是政治体系的一个组成部分(执政党)，又可以被认为处于政治体系之外(领导党)。西方政党虽然实际上也处于政治体系之中，但是并不具备领导党属性，这是我国政党与西方政党的一个重要区别。

接下来我们来看人民政协与政治体系的关系。笔者曾经指出，在二十世纪的社会政治生活中，现代政治模式体现在建国过程中形成了两种建国模式，即代议制民主制建国模式和人民代表大会制建国模式，我国的建国模式属于后者，即由人民代表大会选举产生立法、行政和司法机构，建构政治体系①参见拙作:《人民政协在我国政治体系中定位的争论与探索》，《中共浙江省委党校学报》，2012年第3期。。但是由于我国建国进程中特殊的政治、军事和技术条件，我国在坚持人民代表大会制建国模式的基础上进行了灵活变通，由人民政协全体会议代行全国人民代表大会职权产生国家制度，建构政治体系，也就是协商建国。所以我国的政治体系是由人民政协全体会议选举产生的，也就是说由人民政协产生政治体系，这是人民政协与政治体系的第一重关系。

但是建国过程中的人民政协是一个内在包含着全体会议、全国委员会和常委会三层结构的政治组织，三层结构各具有自身的结构与功能，其中只有全体会议具有代行全国人民代表大会的职权，并在第一届全体会议期间通过了为新中国奠基的三个历史性文件(《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》)，选举产生了中央人民政府委员会和人民政协全国委员会，建构了政治体系(全国人民代表大会除外)。但是“它的全体会议在选出全国委员会后，它和国家政权机关就无直接关系”。②《当代中国的人民政协》，当代中国出版社1993年版，第57页。由于人民政协全体会议只召开一届之后即不再举行，而第一届全体会议召开时间是1949年9月21日至9月30日，所以人民政协全体会议真正代行全国人民代表大会职权的时间只有九天。这是人民政协全体会议与政治体系的内在关系，即政治体系由它产生，但是产生之后即不再与之发生关系，而全体会议在完成自身使命之后也正式结束，以后不再召开全体会议，这是人民政协与政治体系的第二重关系。

人民政协全国委员会是人民政协的第二层结构，它由全体会议产生，但是它不同于全体会议之处在于它不代行全国人民代表大会职权，“对中央人民政府委员会只是协商建议的关系。全国委员会是统一战线性质的组织”，“不是国家政权的最高组织。”③《当代中国的人民政协》，当代中国出版社1993年版，第57页。所以建国时就明确规定了人民政协全国委员会不是国家权力机关，也不代行国家权力机关职权，更不是国家机关，只是统一战线组织。这种定位也使得人民政协全国委员会外在于政治体系。这是人民政协与政治体系的第三重关系。人民政协常委会是人民政协的日常工作机构，它本身也外在于政治体系。

综合上述人民政协的两层机构与政治体系的三重关系来看，我们发现，人民政协既产生政治体系，但又外在于政治体系，人民政协第一届全体会议选举产生政治体系之后就完成自身使命而正式结束了，由其产生的全国委员会和常委会都是协商建议机构，是统一战线组织，而不是政治体系的组成部分，没有纳入到政治体系之中去。与中国共产党相比较，二者与政治体系关系的相似之处在于二者都处于政治体系之外，都在政治体系之外建构了自身的组织系统。毛泽东在以中国共产党为例论述人民政协性质的时候，就是看到了二者都外在于政治体系这一相似之点。

但是即便二者都外在于政治体系，二者的区别也非常明显，关键在于二者的性质不一样，中国共产党虽外在于政治体系，但它是领导机关，它建立了自身独立的党的权力系统，这个权力系统对国家权力系统即政治体系处于领导地位，它甚至随时可以将国家权力系统的权力集中到自己手中，形成党政权力的一体化。中国共产党外在于政治体系，但是它对政治体系有强大的领导权和决定权，它对政治体系的工作方式主要也是提建议，但是它提的建议由于其领导和执政地位而保证会被政治系统采纳，并成为整个国家的发展方向。而人民政协则不一样，它是具有党派性的统一战线组织，它没有领导权，只有协商建议权，它对政治体系提的建议不一定被采纳，而且它对政治体系的影响力也远远弱于中国共产党。所以毛泽东虽然看到了二者都处于政治体系之外，都具有提建议的工作方式等相似之处，但是没有看到二者在领导权、决定权和影响力等方面实际存在的巨大差异。

此外，二者与政治体系之间还具有另一个重要的不同之处，即是否在政治体系内有自身的基层组织，中国共产党有，人民政协则没有。中国共产党一方面处于政治体系之外，即领导在外，但与此同时，中国共产党在政治体系之内都拥有党员和党组织，党的各级领导人以各级国家机关领导人的身份来领导国家事务，党在国家机关中设立党组来保障党的意志在国家机关中得到实现。所以中国共产党除了政治体系之外的组织权力系统，在政治体系中还具有自身的组织权力系统，即执政在内。人民政协在政治体系中没有自己的基层组织。人民政协以政协委员为主体，虽然有大量政协委员工作在政治体系之中，但是他们在本职工作中并不代表人民政协，而且由于缺乏基层组织，政协委员也没有在国家机关中集中组织起来，更谈不上像中国共产党基层组织一样贯彻政党意志。

综合本节论述，对于政治体系而言，中国共产党与人民政协的相似之处在于二者都处于政治体系之外，都向政治体系提建议，不同之处在于中国共产党也是政治体系的一个组成部分，在政治体系内建有自己的组织，而人民政协则没有在政治体系内建立自己的组织，同时二者的领导力、影响力和决定权方面差异巨大。综合来看，中国共产党虽然领导在外，但是其执政在内保障了党对政治体系的巨大影响力和决定权，而人民政协虽然产生政治体系，但是政治体系一产生之后就外在于政治体系，其对政治体系的影响力与中国共产党不可同日而语。因而人民政协要增强和扩大对政治体系的影响力，就需要通过相应的载体和渠道来嵌入政治体系之中。

二、人民政协嵌入政治体系

人民政协产生政治体系，又外在于政治体系，其与政治体系的关系远远不如中国共产党密切，但也不是完全脱离政治体系，它的功能作用发挥离不开政治体系。建国以来，它在发挥自身功能作用的过程中逐渐发育了一些工作载体，并通过这些工作载体与政治体系建立了紧密联系，又逐渐把自身嵌入到政治体系之中。从建国以来的历史来看，随着人民政协功能作用的逐渐增强，它自身发挥作用的载体也逐渐增加，与政治体系的联系也日益密切。依照历史顺序，人民政协嵌入政治体系的载体主要有以下几个方面:

第一，提案。提案是政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会向政协全体会议或常务委员会提出的，经审查立案后交承办单位办理的书面意见和建议。提案提出的主体包括政协委员、各党派团体和政协专门委员会，提案的对象即提案的承办者则包括中国共产党、立法、行政、司法甚至军队等机构。提案由人民政协提案委员会发出，由立法、行政、司法甚至军队中的提案涉及单位承办，承办单位在承办过程中要与政协委员协商，向政协委员反馈，采纳提案中的合理建议，人民政协还可以主动督办提案落实。所以提案作为人民政协的工作载体把人民政协与政治体系中的执政党、立法、行政和司法机构紧密联系在一起，人民政协也通过提案把自身的影响力扩张到整个政治体系之中。提案是人民政协嵌入政治体系的首要载体，它伴随着协商建国就已产生，并一直是人民政协嵌入政治体系的重要载体。十一届全国政协五年间，“政协委员、政协各参加单位和政协各专门委员会共提交提案28930件，中共中央、国务院领导对重要提案批示120余次，经过承办单位认真办理，提案中的许多意见和建议纳入党和国家的重大决策和工作部署。”①王瑛:《五年履职新答卷——十一届全国政协工作回顾》，《中国政协》，2013年第2期。

第二，建议案。建议案是人民政协围绕经济社会发展中的热点问题，在深入调研的基础上，经过人民政协主席会议或常委会议审定之后，以人民政协名义向中共党委、人大常委会和政府提出的专题性建议。建议案由人民政协主动提出，党委、人大常委会或政府收到人民政协建议案之后需要正式复函，说明建议采纳情况。建议案的提出主体是人民政协，客体包括中国共产党、人大常委会或政府。这样，通过建议案这个工作载体，人民政协就与党委、人大与政府紧密联系在一起，并通过与他们的互动而嵌入到政治体系之中。建议案也是人民政协的一项伴随着协商建国而产生的工作载体。建国以来人民政协提出的第一项建议案是1949年10月19日举行的第一届全国委员会第一次会议上提出的“请政府明定十月一日为中华人民共和国的国庆日，以代替十月十日的旧国庆日”的建议案，建议案“送请中央人民政府采择施行。一九四九年十二月二日中央人民政府委员会第四次会议通过了《关于中华人民共和国国庆日的决议》，认为‘这个建议是符合历史实际和代表人民意志的’，决定加以采纳。”②王瑛:《五年履职新答卷——十一届全国政协工作回顾》，《中国政协》，2013年第2期。第一届全国人民代表大会召开之后，建议案有所减少，但是改革开放以来，建议案又大量增加。

第三，集体视察。集体视察是指人民政协组织政协委员对经济社会发展中的重大问题、重大项目或人民群众关心的热点和难点问题进行实地考察，并就工作中存在的问题和经验向国家机关和其它有关部门提供意见建议。集体视察的主体是政协委员，客体主要是各级政党和政府。视察之前，政协委员先了解基本情况，视察过程中和视察之后政协委员向党和政府以及视察所在地党委和政府提出相关意见建议，通过这种载体，人民政协与政治体系中的政党和政府紧密联系在一起。我国集体视察起源于1955年，改革开放之后得到迅速发展，“十一五”期间，全国政协办公厅共组织了77次集体视察①参见《在探索中走向成熟——十一届全国政协委员视察工作综述》，《人民政协报》，2013年3月1日。，平均不到一个月就组织了一次集体视察，地方政协更是组织了大量的集体视察，集体视察也是人民政协嵌入政治体系的一个重要载体。

第四，民主监督。民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。民主监督经历了提意见、互相监督、民主监督和政治监督等发展阶段。②参见拙作:《人民政协民主监督发展阶段研究》，《中国政协理论研究》，2011年第2期。正式提出民主监督概念是在上世纪八十年代。民主监督的主体是政协委员，客体包括“国家机关及其工作人员”和“参加政协的单位和个人”，具体来说，包括中国共产党、政府、人大以及各民主党派和人民团体。在民主监督过程中，政协委员就国家宪法、法律和法规实施情况，以及国家重大方针政策的贯彻执行情况，向党委、人大、政府和民主党派、人民团体提出批评、意见和建议，所以民主监督的过程也是人民政协嵌入政治体系的过程。

第五，参政议政。人民政协的参政议政主要是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。把参政议政列为人民政协的一项重要职能，是在二十世纪九十年代，1994年3月全国政协八届二次会议修订政协章程，正式把参政议政列为人民政协的职能之一。参政议政的主体是人民政协，向党和政府提交的调研报告和建议案等都以人民政协的名义进行。参政议政的客体主要是党委和政府。人民政协经过广泛深入调研之后，向党委和政府提交调研报告或建议案，供党委和政府决策参考。在这个过程中，人民政协不但嵌入了政治体系，而且影响了政治决策，嵌入了政治决策领域，参政议政推动和巩固了协商于决策之前。上世纪九十年代以来，以调查研究和社情民意为主要内容的参政议政逐渐成为了各级人民政协的工作重点，人民政协参政议政蓬勃发展，并在发展过程中嵌入了政治体系和公共决策。

当然，人民政协召开的全体会议、常委会、主席会议、专题协商会等政治协商会议中，由于党委和政府经常参与，也使得政治协商成为了人民政协嵌入政治体系的重要载体之一。除此之外，人民政协向行政和司法机构选派特邀监督员也是人民政协嵌入政治体系的重要形式。总之，改革开放以来人民政协的发展主要是其嵌入政治体系载体的发展，我们认为，随着人民政协的发展，它嵌入政治体系的载体还会增加，这是人民政协发展的重要方向之一。

综上所述，人民政协既产生政治体系又外在于政治体系，与中国共产党的领导和执政相比，人民政协对政治体系的影响力较弱。但是建国以来，在人民政协的发育成长过程中，它通过不断创造新的载体来联系政治体系，形成了提案、建议案、集体视察、民主监督、参政议政和政治协商等载体，并通过这些载体与政治体系又紧密联系在一起。与中国共产党相比，中国共产党既外在于政治体系，又直接进入政治体系执政，人民政协虽然没有直接进入政治体系，但是它通过自身的载体与政治体系的各个组成部分建立了广泛的联系，使自身与整个政治体系紧密地勾连在一起。所以人民政协又是“我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可提替代的作用。”③政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民政协重要文献选编》(下)，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第749页。

三、人民政协优化政治体系

任何政治体系一旦形成之后，就要维持整个政治体系不倒不散。而世界上没有任何政治体系是十全十美的，各种政治体系既有优长，也有缺陷，从西方的柏拉图、亚里士多德、西塞罗、阿奎那、马基雅维利、孟德斯鸠、卢梭到康德，都在追寻理想政治体系的时候承认现实政治体系存在种种缺陷，因而任何政治体系要维持和健康发展，就需要发扬优长，弥补缺陷，不断进行修正和更新，也就是进行自我优化。正如托克维尔所指出的，美国政治制度的非凡之处并不在于它从一开始就是完美的，而在于它有很强的自我修正和更新能力，能够不断地进行自我优化。我国的政治体系要维持并健康发展，也需要进行自我优化。人民政协嵌入政治体系之后，推动政治体系进行自我修正和更新，促进了政治体系的发展和优化，可以说，人民政协是我国政治体系的优化器之一。

第一，优化政党领导。中国共产党是集领导与执政双重属性于一体的政党，也是以推动发展为己任的发展型政党。政党是中国发展的重要主体，是引领发展的重要力量，郑永年教授指出，“对后发国家而言，发展需要主体。政党成为发展的主体，因为政党是很有效的组织力量。政党有多种组织方式，西方是选举型政党，因为它们的政党不需要促进社会经济的发展。西方政党对发展没有什么责任。再说，西方的高速发展已经是过去时，现在它需要的是治理，需要维持社会原有的东西。西方的社会力量比较强，它们的发展不需要政党推动。但后发国家的发展需要国家来推动，国家的组织力量就是政党。在民主革命时期，西方模式的政党不能把中国组织起来，所以就由共产党组织。今天依然如此。中国革命的组织者是共产党，发展的组织者同样是共产党。”①郑永年:《社会改革比政治改革更重要》，《中国社会科学报》，2009年12月10日。《中国共产党章程》指出，“党必须集中精力领导经济建设，组织、协调各方面的力量，同心协力，围绕经济建设开展工作，促进经济社会全面发展。”中国共产党总揽全局、协调各方，作为发展主体积极推动经济社会发展。一方面，它领导人民解放思想，激发人的活力，为经济社会发展提供宏伟蓝图，如改革开放以来，中国共产党通过解放思想，描绘了中国特色社会主义蓝图。另一方面，它通过制定具体的经济社会发展战略来推动经济社会发展，如社会主义新农村建设、西部大开发战略等等。党的方针政策是整个国家社会发展的方向和旗帜。党的中央和各级地方机构都作为同级组织的领导核心，制定宏观经济社会发展战略，引领经济社会发展。

人民政协优化政党领导主要是指它通过调研、视察、提案、建议案、常委会、全体会议和民主监督等形式向中央和地方各级党委建言献策，提出中央和地方党委尚未关注的经济社会问题或其工作失察之处，为它们制定经济社会宏观发展战略服务，最终减少各级党委的决策失误。具体说来，人民政协围绕中央和地方各级党委尚未关注的前瞻性问题和经济社会发展中存在的问题向各级党委提出意见建议，引起中央和地方各级党委重视，中央和地方各级党委采纳人民政协提供的意见建议，最大程度地减少决策失误，推动经济社会的科学持续发展。典型表现形式就是中央和地方党委在人民政协调研报告中做出批示采纳，与政协委员面对面交流谈心，等等。这方面的事例大量见诸报章杂志，这里不一一列举。

第二，优化政府施政。在我国的政治体系中，政党提出关于经济社会发展战略意见，经人民代表大会审议通过之后成为国家意志，再由政府具体实施，政府把政党意志转化为具体的政治行为，政府施政体现政党意志。在党委与政府的工作分工中，党委抓宏观战略，具体实施由政府完成，我国的政府施政一方面提供公共服务，另一方面推动经济社会发展，在经济发展中起主导作用，也是重要的经济发展主体。政府的这种特征被西方学界称为“发展型国家”(这里的国家主要是指政府)，“发展型国家有以下四个特点:第一，持续的发展意愿;第二，具有高度自主性的核心经济官僚机构;第三，紧密的政商合作;第四，有选择的产业政策。”②［美］禹贞恩:《发展型国家》，吉林出版集团2008年版。发展型国家通过政商合作和持续的产业政策来推动社会经济发展。与西方政府单纯提供公共服务不同，我国政府既要提供公共服务，又要推动社会经济发展。政府的繁重任务使其在工作中难免存在各种疏漏和缺位之处，人民政协通过调研、提案、视察、常委会、全体会议和民主监督等形式为政府补位，提醒政府注意工作疏漏之处和应注意的前瞻性问题，政府也通过人民政协的政治协商来听取各方面意见，推动政府更好地更完善地施政，最终优化政府施政。

第三，优化人大立法。我国人民代表大会的主要职能是立法、任命、决定和监督。人民代表大会及其常委会进行立法，任命、决定和监督国家机关领导成员。人民政协对人大的优化作用主要体现为两个方面:一是人民代表大会代表产生之前，人民政协“对全国人民代表大会代表和地方同级人民代表大会代表的候选人名单以及政协各级委员会组成人员的人选进行协商，它有这种权利。全国人民代表大会的代表是人民选举的，但各党派、团体要先进行协商。”①政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民政协重要文献选编》(上册)，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第201页。人民政协协商人大候选人名单，为人大的产生提供协商咨询意见，能够优化人大的结构组成。二是人民政协的地方立法协商。在地方性法规制定过程中，政府部门提出立法草案，政府法制办审查修改之后交由人民政协协商，人民政协提出协商修改意见，政府法制办根据修改意见对法规草案修改之后报人大法工委审查，人大法工委在正式通过之前提交人民政协协商，人民政协提出协商修改意见建议，供人大法工委采纳，最后由人大法工委通过颁布法律。在这个过程中，人民政协的两次立法协商能够优化人大的立法工作。近年来，立法协商在全国各地蓬勃开展，如上海新设地方性法规都先到政协听取意见，自2010年只2011年间，“共有37件(次)地方法规和政府规章(草案)在市政协听取意见，内容广泛，涉及经济、科技、城乡规划、节能环保、交通、城市管理等各个领域。”②“上海新设地方法规都先到政协听意见”，《联合时报》，2011年8月12日。在南京，“近年来，市政协组织委员和专家先后就《南京市城市排水管理条例》等32项地方性法规、规章草案进行协商讨论，共提交意见建议170余条，其中90余条得到采纳。”③“南京市政协全程参与立法协商”，《人民政协报》，2013年2月27日。

除此之外，人民政协还通过提案和特邀监督员等形式优化法院与检察院的司法工作。总之，人民政协嵌入政治体系之后成为了优化我国政治体系的重要力量。西方政治体系通过选举等形式来进行自我更新、修正和优化。我国政治体系主要通过人民政协的政治协商、民主监督和参政议政等形式来优化。具体来说，人民政协通过自身特有的调研、视察、提案、建议案、民主监督等形式来与政治体系中的党委、政府、人大等机构进行政治协商和民主监督，促使这些机构改进工作、减少错误、查漏补缺，共推发展。

四、结 论

人民政协与政治体系的关系问题是人民政协理论研究中不能回避的一个重要问题，人民政协要建立自身的理论体系，就需要对这个问题有明确的理论回应。从人民政协与整个政治体系的关系来看，协商建国决定了人民政协产生政治体系(全国人民代表大会除外)，但是政治体系诞生之后，人民政协就与政治体系没有直接关系，处于政治体系之外。中国共产党也处于政治体系之外，但是与人民政协相比，它又处于政治体系之内，本身即成为政治体系的一个组成部分，对政治体系有巨大的影响力和决定权，人民政协与政治体系的联系和影响力远远不如中国共产党，因而要对政治体系发挥影响力，需要建立载体来从外面嵌入政治体系。建国以来人民政协通过自身的职能开发和载体建设与政治体系建立了紧密联系，不断嵌入到政治体系之中，并在嵌入政治体系的过程中优化政党领导、政府施政与人大立法，成为了政治体系优化的助推器，从而建构了自身与政治体系的外在、嵌入与优化的逻辑关系。

人民政协与政治体系既构建了人民政协的理论研究框架，也为人民政协工作实践开辟了广阔的空间。从理论上看，这就要求从政治体系的整体性视角出发来重新考察并建构人民政协的性质、特征、任务、结构和功能等各个方面，如人民政协的功能，就要从其与党委、政府和人大的内在逻辑关系出发来进行全面定位。从实践上看，这就要求从整个政治体系的视角出发来布局人民政协的工作，只要有利于政治体系的优化，人民政协就可以建立新的工作载体，这就要求突破人民政协现有的政治协商、民主监督和参政议政三大职能，大量开辟新的载体和渠道。目前人民政协在嵌入与优化政治体系的过程中，主要对象是政治体系中的政府，政府与政协的沟通协商也最为频繁，党委次之，党委与政协的联系不如政府与政协，人大再次，目前人大联系政协的主要渠道就是近年来形成的立法协商，以及传统的代表名单协商，除此之外联系稀少，而司法机构与政协的联系只有特邀监督员，联系更为薄弱。所以在人民政协与政治体系的视野下，要大力加强党委、人大与司法机构与人民政协的联系，建立联系的载体和渠道，充分发挥人民政协的政治嵌入和政治优化功能，最终促进政治体系的稳定与发展。