浅析城镇化过程中动迁安置社区治理困境及消解*——基于江南小城镇动迁安置社区的调查

王亚民

(南京大学政府管理学院 江苏 南京 210046)

城镇化是我国社会主义现代化建设的动力所在，是农村人口向城镇人口、农业社会向工业社会转化的过程，产业结构由第一产业向第二、第三产业过渡，人口与资源逐渐集中于城镇。我国城镇化具有五种形态，每种形态与地域的发展状况相关联，这五种形态分别是城市群的城镇化、大城市的城镇化、中小城市的城镇化、小城镇的城镇化以及新型农村社区的城镇化，本文所探讨的动迁安置社区是五种形态之一的小城镇的城镇化产物。笔者对江南某小城镇的动迁安置社区——淀辉社区进行了访谈调研，获取了一些有关动迁安置社区的第一手访谈资料。该城镇因工业发展和城镇建设的需要亟需土地资源，相对于镇土地资源的稀缺，镇政府对下辖的10个行政村的土地和房屋做出了征收拆迁的规划。从土地集约化利用的角度考量，镇政府在镇上规划了几片土地建造商品房住宅区，大量的拆迁农民由传统的农村社区迁入了现代化的城镇社区，由此形成了小城镇动迁安置社区的现实背景。

一、动迁安置社区：概念与特征

“社区”一词是一个舶来品，对于社区概念的界定已经形成了概念丛林。西方学者对社区的概念分为两类，一类是价值共同体，即指因共同的兴趣爱好、价值追求、利益考量等而聚合成的社群组织；另一类是地域共同体，即指因处于相同的地域而形成的社群组织，乡村村落、城镇社区都属于地域共同体。我国官方语境下的社区指的是“城市政府按照地域面积和人口数量的双重标准进行拆分、组合后按照有利于施加管理规制和提供公共服务的目标加以划定的城区管理单位”。[1]动迁安置社区是城镇化的产物，它是城镇化过程中拆迁农民被政府从农村统一、集中性地安置到城镇而形成的一个城镇管理单位，本质上属于地域共同体的范畴。笔者访谈的淀辉社区是由四个物业小区构成，分别是淀辉新村、淀辉锦园、香馨佳园和东湖绿苑，社区常住人口主要由淀山湖镇10个行政村的拆迁农民和外来务工人员组成。

淀辉社区作为镇动迁安置社区的典型，实质上也是我国若干小城镇在城镇化过程的一个代表，在社区治理中出现的困境以及积累的经验对于小城镇动迁安置社区的治理具有理论和现实的借鉴意义。依据动迁安置社区的概念界定，不难发现被拆迁农民的居住地由农村迁徙至本地城镇，而并非流入其他城镇或城市，地域迁徙空间没有发生太大的变化，这是乡镇城镇化的一个显著特征。通过对淀辉社区常住人口和居委工作人员的访谈，笔者对淀辉社区的特征有了一定程度的了解，主要体现在如下几个方面：

(一)现代化社区：公共设施与服务渐趋完善

小城镇动迁安置社区在规划、建设中借鉴了已有的现代化社区建设理念，社区的公共基础设施呈现出浓郁的现代化气息。在受访的淀辉社区里，一站式服务中心、儿童游乐场、室外体育运动器材、亲子活动室、电子阅览室、图书室、放映室、老人活动室、舞蹈排练场、心理咨询室等等一应俱全，“淀辉之声”和“淀辉人家”以广播、报刊的形式宣传社区建设、反映社情民意，为丰富社区居民的业余生活提供了足够的空间平台。值得一提的是，社区的宴会厅恰到好处地满足了社区居民办理红白喜事对场所的需求，保存了农村自家办席的传统。淀辉社区在养老敬老方面可谓动迁安置社区的典范，社区在居家养老的基础上承担着社区养老的职责，创立了“淀辉日间照料中心”，主要服务于85岁以上老人，照料中心实行送餐制，一天两顿，85岁以上老人每天的伙食费6元，不满年龄的特殊人员，如空巢老人、身体不便的老人亦可申请送餐，每天的伙食费9元。在敬老方面，社区成立了“金拐杖”志愿者服务基地，定期会有志愿者与老人结对，陪他们聊天、下棋以及心理辅导。针对外来务工人员租房的情况，社区协助派出所在社区成立了“出租房超市”服务于外来人员，并成立了淀辉社区“出租房房东议事会”，以利于预防、化解矛盾纠纷，促进信息沟通，维护社区安全稳定。可以说，城镇化过程中的动迁安置社区的硬件环境愈来愈现代化，相应的软环境建设亦上升至社区治理的议事日程，社区治理在不断地探索、完善。

(二)身份保留：户籍与居住地相分离

动迁安置社区的典型特征是原行政村或自然村的部分拆迁农民被统一、集中性地安置在城镇社区，受访的淀辉社区的常住人口主要由该城镇10个行政村的拆迁农民和外地人口构成，人口分布见下表：

仔细观察上表，淀辉社区的户籍人口占常住人口的比例非常低，只有1.92%，而户籍人口占本地人口的比例也只有3.26%。访谈获悉，绝大多数的拆迁农民虽然居住在城镇社区，但他们的身份并没有由农业户口变更为非农户口，户籍依然保留在原行政村，这与当今户籍制社会竞相争取城镇或城市非农户口的现象截然相反。进一步访谈得知，这并非是政府禁止拆迁农民变更户籍，而是拆迁农民主观不愿意变更，这其中蕴含着英国经济学家亚当·斯密著名的“经济人”假设，每个人都是理性的经济人，在权衡利弊的过程中追逐个人利益的最大化。拆迁农民之所以不愿意变更户籍，而保留农业户口身份，原因在于农业户口的身份可以获得一定的经济利益。随着本镇城镇化进程不断加快，农村的集体土地资源被政府征用，土地征用便意味着土地补偿，保留农业户口身份便可以分享集体土地征用补偿。另外，每个行政村都有自己的村集体经济，土地出租、厂房出租、经济合作社、强村联合公司等等给村民带来了租金、股份分红等经济收入。值得一提的是，该镇所在的县级市城乡一体化的水平走在全国前列，城乡社会保障体系基本一体化，居民社会保险覆盖到农村，非农户口的特权逐渐消失，农业户口与非农户口的差异逐渐缩小，这为拆迁农民保留户籍身份提供了制度化保障。

(三)双重管理：两类基层自治组织共治

淀辉社区中的本地人口户籍地与居住地分离的特征导致了社区居民委员会与村民委员会这两大基层自治组织共同管理淀辉社区的本地人口。本地人口虽然居住在城镇社区，在农村也已经没有住房、土地，但因户籍保留在原行政村，仍需要接受原行政村的管理。社区居民委员会主要涉及属地管理的事项，包括计划生育、社区养老、社区环境以及一些便民服务，村民委员会主要负责户籍管理的事项，包括村委换届选举、征兵、党组织关系以及与集体经济、集体土地有关的项目，这种针对社区本地人口的双重管理格局与城市社区管理外来人口的情况大致相同，而所不同的就是外地人口是暂居城镇或城市社区，而淀辉社区的本地人口是长居城镇社区。需要注意的是，居住在城镇社区的本地人口从户籍制的层面来说，他们仍不是法律定义上的“居民”。大部分的时间里，本地人口居住在城镇社区，接受社区管理和服务，分享着城镇化的成果。但他们的权利、利益和福利又与户籍挂钩，必须得接受村委会的管理，诸如法律赋予公民的选举权与被选举权使得他们必须回到村里参加村委会换届选举、老人与残疾人的福利也必须回到村里领取。这种双重管理的格局势必一段时期内伴随着处于城乡结合部的小城镇的城镇化过程。

(四)社区异质化：本地人口与外地人口的重新组合

小城镇位于城乡结合部，动迁安置社区主要用于安置城镇化进程中拆迁的农民，他们的居住地由农村转移至城镇。淀辉社区的本地人口构成就是原10个行政村的部分拆迁农民。农村社会主要因血缘和地缘关系而构成的同质性社群，血缘关系与地缘关系是重叠的，社群成员之间的差异很小，乡规民约规范着农村社会，社会学家费孝通先生称之为“熟人社会”。在农村社会，人们倾向于以自己为中心，依据关系的亲疏远近建立个人的关系网络或社会支持网，也就是“差序格局”。相较于农村社会的同质性，城镇社区呈现出明显的异质性特征，来自于不同社群的人口汇集于新的社群，一方面本镇不同行政村的村民因拆迁流入新的社区，另一方面外来务工人员也在不断地流入、流出新的社区，人员流入的同时也带来了不同的风俗习惯、传统文化。本镇拆迁农民与流动的外来人口重新排列组成了异质化的“陌生人社会”。从上表得知，淀辉社区的外来人口数量占常住人口的比例很大，流动性也很强，外加来自不同行政村的拆迁农民，社区异质化的特征十分明显，这是城镇或城市社区的共同特征，给社区治理提出了挑战。访谈获悉，小城镇动迁安置社区的异质性特征呈现出代际差异，社区中来自不同行政村的老年人口还是会经常走动、相互联络，保存着农村的传统习惯，但是青壮年群体因工作缘故更多地参与单位社群的互动，在社区层面则很少走动联系，愈来愈陌生，异质性比较明显。而社区中居住时间较长的外来人口与本地人口会有一定的走动联系，居住时间较短的与社区其他人员基本上没有交集。

二、动迁安置社区治理存在的主要困境

动迁安置社区是小城镇在城镇化过程中的产物，与都市社区在治理与建设中存在着部分共同的困境，但因其自身的特殊性，在困境的表现方式和内容上具有独特的个性，具体表现在如下几个层面：

(一)农村生活方式与习惯迁移

诗人眼中的乡村生活是田园式的，草屋、篱笆、菜园、鸡舍等等一幕幕田园画卷映入眼帘，好不惬意。而现实中的农村生活是简单朴实、自给自足的，在从事农业的同时，农民也会搞点副业，养鸡、养猪、种菜等等一些情况在农村司空见惯。城镇化使一部分农民失去了土地、房屋被统一、集中安置在了城镇社区，伴随人迁移至社区的同时，农村的生活方式与习惯也一起被带进了社区生活。访谈获知，部分社区居民毁绿种菜、建舍养鸡、违章搭建、乱堆乱放，严重地损坏了社区公共空间的整洁、有序，也给社区其他居民的日常生活造成了影响，激增了邻里之间的矛盾纠纷。城镇社区与农村社区在生活方式与习惯上的冲突给动迁安置社区的治理与建设增加了难度。

(二)社区居委会治理自主性偏低

我国《居民委员会组织法》明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。”但在现实的操作过程中，社区居委会的自主性并没有彰显。镇(乡)政府是我国行政层级的最后一层，一般位于城乡结合部的小城镇，扮演着城镇化过程中的主导者，动迁安置社区治理与建设是检视本镇城镇化、现代化成果和水平的关键指标，也是衡量镇政府管理绩效及领导政绩的重要因子。因此，镇政府非常重视动迁安置社区的治理与建设，不仅在财政上积极支持社区建设，还将社区治理视为一项行政任务，自上而下地介入社区的治理与建设，这就导致社区居委会的自主性无从有效发挥。在访谈中，笔者获知社区居委会的工作人员认为居民委员会实质上是镇政府在社区层面的派出机构，承担着大量的行政性工作，服务性事务与行政性事务融合在一起，服务与行政不分离，社区管理多于服务，镇政府与居民委员会的关系是一种领导与被领导的关系。这种情况和观念在全国各地的小城镇非常普遍，如何将社区居委会从行政性事务中分离，发挥其基层群众自治组织的作用，已上升至学界的议事日程，全国诸多社区已在探索，获得了有益的经验和参考模式。

(三)社区事务参与积极性较低

动迁安置社区是一个人口集中居住、密度高的地域共同体，社区的公共空间与公共事务关系到社区每一位居民的生活质量，社区环境整洁有序势必增加社区居民的生活幸福感。淀辉社区居委会实行社区信息员机制，信息员由退休的老干部、老党员组成，他们的工作内容主要是采集、汇总社区人口的流动信息、听取社区居民的诉求与意见，然后反馈给社区居委。这套信息员机制是社区居委会自上而下收集汇总社区信息的有效路径，以便于社区管理。但访谈获悉社区居民只有在关系自身利益的事情时方才向信息员反馈，比如乱堆乱放影响行走、下水管道破裂等等，而对于社区的公共事务极少关切。被访谈的居民在日常生活中很少与社区居委会接触，而租房暂居社区的外来务工人员与社区居委会的联系更少，甚至不知社区居委会的具体办公地址，社区参与的积极性在动迁安置社区尚需培育。

(四)社区认同感与归属感缺失

社区认同是社区居民对一定地域内的社群共同体的价值认可，从而由内而外地产生一种对社区的依赖感、归属感，这是衡量社区凝聚力的基准，是社区整合的价值诉求。动迁安置社区是由不同行政村拆迁村民和外来务工人员重新组合而成，社区治理首要解决的是社区整合问题，即降低社区的异质性，加强社区的认同感与归属感。动迁安置社区中的拆迁农民久居农村社会，虽然基于家庭、亲戚朋友形成的私人关系网被打破，但是村庄认同感、归属感并没有随之消失，相反愈加强烈，尤其在老年群体身上很明显地体现。而目前社区居委会与村委会的双重管理格局保存并加深了拆迁农民的村庄认同感、归属感，因户籍保留在原行政村，其政治权利、经济利益、社会福利等等仍然在原行政村实现，社区居委会所面临的是日常近距离的管理与服务，拆迁农民难免对社区管理与服务产生不满情绪，而对于远距离的村庄持有一种美好的记忆，这就容易造成认同层面的“弱社区—强村庄”的二元格局。社区对于外来人口的管理多于服务，外加其流动性大，外来人口群体的社区认同更显得苍白，而工业化、城镇化的发展定会吸引更多的外来人口就业、居住，社区治理需要外来人口融入社区，与本地人口共建和谐社区。

三、消解动迁安置社区治理困境的思考

依据上述阐释，动迁安置社区与其他不同类型社区在治理困境方面存在着共性的特征，主要体现在社区治理结构与社区整合问题上，但在具体的表现方式上呈现出自身的个性，由此需要结合普遍性与特殊性情境消解动迁安置社区治理困境。笔者尝试从如下几个层面对消解动迁安置社区建设的困境做出一些思考：

(一)运用柔性管理手段，重塑、引导社区生活方式与习惯

城镇化过程中动迁安置社区的特点就是大量拆迁村民集中性地从农村迁移至城镇，在人迁移的同时，与城镇社区环境不相容的农村生活方式与习惯也悄然进驻社区。营造整洁有序的社区环境是社区居委会与每位居民的共同职责，社区居委会作为基层自治性与服务性组织，应积极回应社区居民对良好社区环境的诉求。在拆迁村民迁入社区初期，通过广播、宣传栏、社区报刊、宣传片，以及在社区公共场地举办社区环境对比图片展等方式广泛宣传良好社区环境人人有责的观念，从思想观念上引导社区居民的生活方式与习惯；在出现损坏社区环境的现象时，比如违章搭建、乱堆乱放，社区居委会除了协同政府有关职能部门强制执法外，更应采取柔性的管理方法，譬如召开社区居民代表会议，共同协商社区环境治理问题，使当事人自觉意识到良好社区环境的重要性。

(二)改革社区治理结构，释放社区居委会的自治空间

在法律层面，社区居委会是基层群众性自治组织，但在现实的操作层面，居委会承担着大量的行政性工作，服务性事务寓于行政性事务当中，行政与服务不分，居委会的自主性空间受到限制。传统的社区治理结构偏向于自上而下地管理，而社区治理的内核是多元主体共治、权力的运行向度不仅仅自上而下还有自下而上，治理方式多样化。笔者借鉴“盐田模式”探讨动迁安置社区治理结构的改革，“盐田模式”下的社区分为“一会(分)两站”，[2]即社区居委会、社区工作站和社区服务站，社区居委会是基层群众性自治组织，由社区居民选举产生，是社区居民合理合法诉求的代言人和发言人，与居民是委托—代理关系；社区工作站是基层政府的派出机构，承担着社区的行政性事务，人员构成由基层政府任命，这样便将居委会从行政性事务中剥离出来；社区服务站是社区服务的供给者，政府通过购买社区服务的方式对社区予以财政支持。譬如，淀辉社区的“日间照料中心”可以从政府直接的财政拨款变为政府购买社区的养老服务。这种治理结构能够释放出社区居委会的自治性空间，发挥社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的作用。

(三)成立社区事务协商组织，培育社区居民参与积极性

相较于农村原子化、弥散状的生活形态，城镇社区具有明显的聚合性、公共性特征，社区公共事务关系到每位居民的生活质量。但访谈的结果是大部分社区居民对社区公共事务持有一种冷漠的态度，只有触及到自身利益时才会有所反应，消极参与的阴霾弥漫在社区的上空。在新的社区治理结构下，社区居委会作为基层群众自治性组织，应积极引导社区居民对社区公共事务的关注度，可以成立社区公共事务议事理事会等类似的社区协商组织，对社区公共事务平等协商，共同决策，从而培育社区居民参与和信任意识，促进社会资本的再生产。社会资本是“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过合作行为来提高社会的效率”，[3]社区有效治理亟需提高社区中的社会资本存量。动迁安置社区在治理建设中遇到棘手的社区事务，不妨鼓励社区居民参与进来，共同协商、共同决策、共同解决。社区参与是城镇化、现代化建设的需要，社会资本的积累对于我国社会主义民主化进程具有正向的推进作用。

(四)建立居委会与村委会共建联建机制，扭转“强村庄—弱社区”格局

依据上文所述，在双重管理格局下村委会俨然成为行使权利、领取利益与福利的地方，而社区居民对居委会近距离的管理与服务难免产生不满的情绪，动迁安置社区的双重管理格局在一定程度上分散了居民的社区认同感与归属感，相反会加深居民对原乡村的认同，形成“强村庄—弱社区”的格局。但是，从城镇化顺利推进与维系社会稳定的角度考虑，村委会与居委会共治的双重管理格局适应了现实需要，有效缓解了城镇化过程中拆迁安置的矛盾纠纷，不能一刀切地将拆迁农民从农村彻底剥离。有鉴于此，从加强社区认同的角度来说，亟待扭转“强村庄—弱社区”的格局，社区可以通过建立居委会与村委会共建联建机制，信息共享，并逐渐将拆迁农民的利益与福利向社区聚拢，逐步形成“社区为主，村庄为辅”的治理格局。受访的淀辉社区目前正在摸索筹建社区党委共建理事会，旨在通过党委共建联建引导居委会和村委会层面的共建。

(五)加强社区互动与文化建设，增强社区认同感与归属感

社区文化是在一定的社区范围内，在一定的历史条件下，社区成员在社区建设与互动中所形成的制度、信仰、价值、规范及态度等等，包括环境文化、行为文化、制度文化和精神文化四个层面。社区文化建设是社区软环境建设的范畴，能够发挥强劲的凝聚力功效，是增强社区认同感与归属感的有效举措。社区居委会在社区文化建设中应扮演积极的发起者、推动者角色，除了制定社区的规章制度，还需依据社区不同群体的需求开展不同的社区文化活动，以加强社区居民的互动联系。动迁安置社区的异质性呈现代际差异，社区一方面加强老年群体互动，另一方面更需要促进青壮年群体的社区互动，甚至社区家庭互动。另外，社区不仅仅满足于地域共同体的定位，还应拓展功能成为人们的精神共同体，充分利用社区的宣传窗口传播公民参与的理念，塑造正确的价值观、道德观，评选社区的参与和道德模范，通过身边的典型带动社区居民积极地参与社区建设，以增强其社区认同感与归属感。

四、结语

在传统的“中心—边缘”基层治理范式中，基层政府是权力的绝对化主体，基层社会的公共空间被边缘化，基层治理的方向是自上而下的。处于小城镇的镇政府是我国行政机关最后一个行政层级，在城镇化过程中扮演着主导者的角色，社区治理充斥着浓厚的行政色彩。基层政府的民主化意识是把权力下放给基层和人民，这是一种“给予性民主”，即“基于国家与社会权力关系自上而下推进的民主”，[4]社区治理的实质在于孕育“自生性民主”，即“公民基于法定权利在基层社会的公共生活中产生的民主”，[5]社区作为一个现代社会成长中的建构空间，是社会资本再生产和发展基层民主的良好场域，社区治理需以居民自治为主，培养其自下而上参与社区事务的公民意识。小城镇的城镇化仍然在如火如荼地进行着，动迁安置社区也一个接一个地产生，镇政府在社区治理中应转变角色，与社区居委会、社区自组织、物业公司等社区主体合作共治。

参考文献：

[1]王巍.社区治理结构——变迁中的国家与社会[M].北京：中国社会科学出版社，2009.16.

[2]刘伟红.盐田模式：政府管理+社区自治[J].特区实践与理论，2008，(1).

[3][美]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来：现代意大利的公民传统[M].南昌：江西人民出版社，2001.195.

[4][5]谢庆奎,商红日.基层民主与社区治理[M].北京：北京大学出版社，2011.2、3.