我国简易程序公诉人出庭制度研究*

2013-01-30姜孟亚

中共南京市委党校学报 2013年6期

姜孟亚冯翔

(1.江苏省行政学院法政部江苏南京 210013;2.南京审计学院法学院江苏南京 211815)

随着世界范围内传统类型犯罪居高不下和新型犯罪的不断增加，刑事案件大量积压，导致刑事司法审判的拖延问题日益突出。根据联合国关于犯罪趋势、刑事司法系统运用和预防犯罪战略的第三次调查，全世界有记录的犯罪数1975 年为3.5 亿件，1990 年达5 亿件，平均每年以5%的速度增加。［1］面对堆积如山的案件，如何实现案件的繁简分流、提高刑事诉讼效率成为世界各国和地区的改革重点。而扩大简易程序的适用范围作为缓解法院积案如山窘境、提高办案效率的重要途径，受到了众多国家的青睐。［2］在这样的背景下，随着对诉讼效率的价值追求的提升，简易程序便应运而生了。

刑事审判简易程序是在普通审判程序基础上进行了简化的程序。它是当代司法公正内涵不断扩张、刑事案件逐年上升、司法资源相对短缺之间相互矛盾的产物。今年1 月1 日起正式施行的新刑事诉讼法对现行的简易程序做了大面积的修改，在追求诉讼效率的基础上，进一步保障了简易程序被告人的基本诉讼权利。简易程序通过在实践中的不断探索，对实现案件繁简分流、提升诉讼效率发挥了积极作用。此次刑事诉讼法修改进一步完善了简易程序，有利于简易程序中检察功能的发挥，为公诉工作便捷高效开展提供了机遇。

一、简易程序的诉讼价值

如何在保证司法公正的基础上提高诉讼效率，是各国司法改革和程序完善的重要课题。根据以往经验，一项法律规定修改的背后，往往伴随着复杂的价值选择。［3］无论在国外，还是在我国，刑事诉讼简易程序的设立和发展的理论命题都是基于程序公正。当多年实践着的程序公正这一诉讼价值，或许把它们的司法推向越陷越深的程序繁琐、诉讼成本的日益膨大、被告人权利的过分强调、犯罪指控成功率不断降低的泥潭之时，诉讼效率这一诉讼价值随着工业化程度的深入逐渐被司法所采纳，快速审判的原则和这一原则派生的简易程序应运而生。［4］

公正和效率是现代诉讼的两大价值。在两者之间，我们首先强调的是公正。在任何法律体系中，公正永远是第一位的价值，追求公正是法的首要的和最高的理想。简易程序的设置在公正方面的体现主要有两个方面:一是，简易程序本身包含了程序正义的内在要求，即程序及时原则。对刑事案件的审判，不能过于快速，也不能过于拖延。二是简易程序固守最低限度的公正标准。从世界范围看，尤其在权利保障上，凡设置简易程序的国家和地区，一般都规定征得被告人同意这一程序要件，赋予被告人程序选择权，充分尊重被告人的意见。［5］

其次是效率。没有公正，只有效率显然是不行的。但在保证公正的情况下，也应当注重效率。效率在一定意义上也是构成公正的应有之意，“迟来的正义即非正义”正是此意。在刑事诉讼中，效率之对于司法机关而言，是司法资源(人力、物力、财力)的节省，对于被告人来说，亦可减轻其程序负担，尽快确定罪名与刑期，减少终日担心的精神痛苦。效率与经济是刑事简易程序制度建立的首要原因。“简易程序之用意，一言以蔽之，主要在于诉讼经济。……无论采行何种法制，司法资源都是有限的，不可能无限制地扩张……刑事司法程序，尤其是通常审理程序，其所耗费人力物力资源甚巨，毋庸赘言;若是采行不分案件轻重的齐头式平等来分配有限的诉讼资源，司法机关恐怕因而瘫痪。”［6］另一方面，在司法实践中，案件千差万别，案件的事实情况、难易程度各异，客观上有必要予以层级化、类型化，在程序上予以区别对待。这就是简易程序存在的价值所在。

二、简易程序公诉人出庭制度的历史沿革

在人民检察院是否派员出庭的问题上，原刑事诉讼法规定，适用简易程序审理公诉案件，人民检察院可以不派员出席法庭。最高人民检察院《刑事诉讼规则》第310 条和最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合制定的《适用简易程序审理公诉案件的若干意见》第6 条都对简易程序人民检察院不派员出庭作了规定。其第6 条规定:“适用简易程序审理公诉案件，除人民检察院监督公安机关立案侦查的案件，以及其他人民检察院认为有必要派员出庭的案件外，人民检察院可以不派员出庭。”

在司法实践中，检察院在绝大多数情况下不派员出庭支持简易程序的公诉。由于公诉人不出庭参加庭审，使追诉与审判两项权力集于法官一身，公诉人的指控职能由法官代替行使，庭审中法官代替公诉人宣读起诉书、出示证据，宣读量刑建议等，使刑事诉讼呈现较强的纠问式色彩，庭审由控辩审三方构造变为审辩两方格局，法官单方面对被告人进行审理和定罪量刑。这不符合控审分离和法官中立原则的要求，不利于实现程序公正，也不利于人民检察院对人民法院审判活动依法实行法律监督。新《刑事诉讼法》对此作了修改，第210 条第2 款规定，适用简易程序审理的案件，人民检察院应当派员出席法庭。

要求人民检察院对所有简易程序案件都必须派员出庭会增加检察机关的工作量，增加一些司法成本。但从利益权衡的角度而言，检察机关派员出庭可以规范刑事诉讼程序、实现程序公正，建立控辩平等对抗、法官居中裁判的科学诉讼构造。［7］从世界各国刑事诉讼立法来看，简易程序是普遍采用的一种案件分流方式，并不是我国司法制度的独创。根据现有资料来看，国外立法中尚未有开庭审理的刑事案件检察机关可以不出庭的规定，相反各国立法对开庭审理时检察机关的职责规定都较为详细。［8］

在日本，刑事诉讼实行国家追诉主义和起诉垄断主义，对犯罪一律由检察官代表国家提起公诉。凡是法院开庭审理的案件，不论是适用简易程序或公判程序，检察机关都必须派员支持公诉。只是在简易程序或公判程序中，检察机关出庭支持公诉的内容、方式不同。而根据《德国刑事诉讼法》第226条的规定，在整个审判过程中，检察机关都必须有人(不需为同一检察官)在场。如果在检察人员缺席情形下进行了审判，就构成“绝对上诉理由”。［9］

三、简易程序中公诉人出庭的争论

新刑事诉讼法进一步规范了简易程序案件的适用条件、扩大了简易程序案件的适用范围，这一举措对于缓解实践中案多人少的难题，实现刑事案件的繁简分流，提高诉讼效率，①是十分有利的。正因如此，简易程序检察机关必须派员出庭公诉的修改，引起了理论界和实务界的关注，也引起了激烈的争论。

( 一) 反对理由

检察系统认为，除有特别规定，人民检察院不必所有简易案件一律出庭。主要理由是:一、适用简易程序，检察院不派员出庭的案件都是轻罪、且被告人认罪，公诉人出庭意义不大;二、公诉案件一律派员出庭，不符合简易程序提高审判效率的初衷，也不能有效节省司法资源;三、在公诉机关案多人少，犯罪态势又不断高涨的情况下，考虑所有案件的阅卷、提审、审核证据、制作起诉书等一系列工作都必须在法定期限内完成，如果再规定简易程序案件一律出庭，基层院主诉检察官将不堪重负;简易程序检察院可以不派员出庭的程序已经实行了十年有余，实践中有超过60%的适用简易程序的案件检察官不出庭，在执行中简易案件被发回重审或改变定性的情况很少，没有出现问题。［10］

( 二) 支持理由

如果检察院不派员出庭，由法官代行控诉职能，宣读起诉书、出示证据、提出量刑建议，意味着法官身兼控诉和审判二任，其中立地位荡然无存，不符合“控审分离”的基本要求。尽管简易程序的被告人对指控的犯罪事实没有异议，但量刑规范化后，量刑环节未必与检察官意见一致。②如果在庭审中出现被告人及其辩护人提出具有自首、立功等从轻减轻情节，或者对某些指控事实持有异议，或者对案件定性或量刑提出辩解，或者发现不宜适用简易程序审理的情况、需要决定是否转换程序时，可能需要庭审法官与公诉人商量或征求意见。但因公诉人不出庭而导致此类情况难以处理，不利于审判活动的顺利进行。

有学者认为检察院派员出庭是履行审判监督职能的需要。检察院是国家法律监督机关，对审判活动是否依法进行实行法律监督。新刑事诉讼法规定，检察院发现法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向法院提出纠正意见。如果简易程序中检察院不派员出庭，则根本无从发现审判中是否存在违反法定程序的情况，更不可能提出纠正意见。［11］

庭审是刑事诉讼过程中的重要阶段，检察机关不出庭则无法实现真正意义上的庭审监督。司法实践中暴露出的两个问题，一个是实践问题，一个是立法问题，都需要通过修改法律予以解决。此次修订在立法层面扩大简易程序的适用范围，有利于解决办案力量不足的问题;同时，立法规定检察机关应当出庭支持简易程序公诉，符合诉讼规律。［12］

四、简易程序公诉人出庭制度的意义

从诉讼的合理架构角度出发，强调检察机关出庭支持公诉，使公诉案件更加符合法庭审理的规范要求。从刑事诉讼三角结构以及检察机关的法律监督职能而言，检察机关出庭参与公诉案件的审判是其自身职责的必然要求。同时出庭公诉也是检察权能动性的要求。检察权的能动不是当问题找上门来之后的主动，而是要求其主动出击，查看、督促法律被遵守和被执行的情况，并采取切实有效的方式，解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。［13］

公诉人出庭支持公诉是履行控诉职能的重要诉讼行为，即使在简易程序中，公诉人仍应出席法庭，以实现法庭审理的实体公正与程序公正。因此，检察机关派员出席简易程序审判具有重要意义。

第一，公诉人出庭是履行控诉职能的需要。在公诉案件中，检察机关代表国家提出控诉，公诉人出庭的任务就是支持公诉，通过当庭出示证据，参与法庭调查，进行法庭辩论来履行控诉职能。公诉人如果不出庭，其控诉和举证职能就不能充分履行，亦无法与被告方开展相互质证和辩论。并且，如果出现被告人提出自首、立功情节、被告人对某些事实有异议或对案件定性问题提出辩解等情形，是否需要转换程序，本可由法官当庭与公诉人商量或征求意见，因公诉人缺席则只能中断简易程序的适用，反不利于诉讼效率的提高。

第二，公诉人出庭是庭审构造的需要。在审判过程中，控、辩、审三方应当总体呈现出控辩平等对抗、法官居中裁断的等腰三角形结构，通过诉讼过程正当性的实现来最大限度保证裁判结果的公正性。公诉人不出庭，而由法官代替其诉讼职能，宣读起诉书、出示证据、宣读量刑建议等，法官身兼控诉和审判二任，其中立地位荡然无存，不符合“控审分离”的诉讼原理。对于被告方而言，公诉人不出庭则导致其无法在法庭上就案件事实和证据问题与公诉方展开有效辩论，是对其辩护权与质证权的严重侵犯。庭审结构的失衡，阻断了审判公正的实现路径，进而影响了案件的审判质量以及法律和社会效果。［14］

第三，公诉人出庭是进行法律监督的需要。检察官在刑事诉讼中的角色定位首先是一名控诉人，他代表国家负责对被告人进行起诉，惩罚犯罪。同时，检察又是一项带有监督性质的活动。简易程序中的公诉人同样也要扮演这两种角色，即履行控诉与监督的职能，同时，简易程序中公诉人更应当倾向于扮演法律监督者的角色。简易程序在适用范围上不同于普通程序，一般适用于对案件事实没有异议或者争议不大、证据较为充分的案件，对于犯罪事实的指控，检察官不必付出过多的精力。相反，正是由于程序与案件审理的简单快速，易造成法官和检察官对简易程序案件的疏漏，可能导致在程序上侵犯当事人的诉讼权利或者一些实体性错误。因此，检察官在兼顾履行控诉职能的同时，应当更加注重法律监督职能的履行，以防止因为程序的简易导致当事人程序性和实体性权利受到侵害。［15］

第四，有利于发挥法制宣传教育作用。刑罚的目的不仅在于惩罚，更在于预防。公诉人出庭指控犯罪，运用证据对犯罪事实进行证明，对罪与非罪、此罪与彼罪等法律适用问题予以阐明，能使被告人认识到行为的违法犯罪严重性，意识到自己所犯的错误，内心深处接受惩罚，从而发挥刑罚特殊预防的作用。公诉人把握时机对被告人进行适时的教育，使庭审现场变成法律讲堂，充分发挥了刑法教育、感化、挽救的作用。在庭审过程中，公诉人通过指控犯罪、释法说理等途径，使旁听观众感受到国家刑罚的震慑性，促进公民懂法、守法，自觉维护法律的尊严和权威，发挥一般预防的作用。［16］

五、简易程序公诉人出庭对公诉工作的影响

新刑事诉讼法规定公诉人对简易程序案件全部出庭，一改过去法院对简易程序案件审理缺乏必要监督的现状。毫无疑问是检察机关加强审判监督，提高自身地位和权威性的大好机遇。作为检察官一定要顺应形势变化，抓紧抓好法律赋予的职权，提高法律监督的实效。但我们同时还应清醒的认识到，公诉人出庭带给检察机关深刻的理念变迁和工作内容的重新定义，更是对公诉人职业素质和精力的巨大挑战。正视困难和压力，创新思路，寻找对策，才能在新形势下从容应对，更好的履行宪法和法律赋予的神圣职责。

( 一) 法律监督到位的同时，自身工作量增加

简易程序案件检察机关派员出庭，公诉部门增加的不仅仅是出庭的工作量。制作出庭预案等法律文书，出庭前熟悉案情，庭审时制作出庭笔录等方面也会占用时间。在目前常规的办案机制下，公诉部门至少需要增加30%的办案力量方能应对新刑事诉讼法实施后公诉案件全面出庭的挑战。［17］最高检2008 年的一份调研报告中显示，简易程序检察机关派员出庭率不到3%，而适用简易程序的案件在整个刑事案件中占到40%左右。［18］

( 二) 刑事诉讼法的修改未能体现对公诉人的关怀

此次刑事诉讼法修改节省的司法资源主要体现在法院和法官。扩大简易程序适用范围，法官得以将更多的精力用于复杂、疑难案件的审理。同时公诉人出庭，分担过去独任审判员的大量工作。刑事诉讼法修改中涉及的辩护制度、证据部分如证人出庭作证、鉴定意见的质疑、法律监督任务的增加等等方面，本已经加大公诉机关的压力和工作量，加之简易庭的出庭常态化，形势更为严峻。此外在审限上，一般是20 日，可能判处三年有期徒刑以上刑罚的简易案件，可以延长至一个半月，但审查起诉期限无任何延长。此消彼长，在公诉机关工作量增加而法官工作量减少客观事实前提下，却单独增加法官审理期限，不尽合理。

( 三) 检察机关内部部门职能设置和人、财、物资源分配，不可能过多倾斜公诉部门

检察机关的法律监督是全面的，各部门各负其责，同等重要。比较自侦部门侦查立案，侦监部门批捕案件、控告申诉部门受理当事人控告申诉、办公室行装部门负责全院会议车辆、后勤保障、财务劳资等等，公诉部门的工作重要性并不明显突出，如过分倾斜，容易影响其他部门人员的积极性和情绪。［19］

六、简易程序公诉人出庭在实践中的做法

刑事诉讼法修正后，各地检察机关针对简易程序派员出庭的问题，作了大量探索。普遍做法是对若干简易程序案件相对集中起诉。其中，北京市海淀区人民检察院结合本院简易程序案件较多的特点，探索出了简易程序专职公诉人出庭的模式;山东省枣庄市检察机关经过在薛城区人民检察院的试点后，探索出“四集中”模式;四川省成都市检察机关探索的“三集中三简化”模式得到广泛认可，并在全省推广。总结目前实践中探索的所有情况，相对比较成熟的模式有四种:

(一)“集中式”出庭模式，是指在类案专办的基础上，公诉人每月或每半月集中半天或一天出庭，依次讯问与举证，以加快庭审效率。该模式要求有对应的配套机制，即公诉部门要从协调侦查机关按批次移送案件，到统一分配专人办理，再到将卷宗、证据材料、起诉书移送法院，最后到履行审判监督，必须将“集中”思维贯穿始终。

(二)专职公诉人模式，是指在检察长的领导下，在公诉部门简易案件办案组内实行的，由专人对简易刑事案件出庭支持公诉并履行法律监督职责的检察官办案制度。

(三)“简化式”出庭模式，是指在保证查明案件事实、保证案件质量的前提下，对起诉书宣读、法庭讯问、证据出示、法庭辩论等环节予以简化。同时，在审查起诉过程中，简化相应的文书。

(四)“集中简化并重式”出庭模式，是指在简化庭审的同时，做足审查起诉阶段的工作，加强庭前权利告知以及庭审中的讯问工作。

应当说，上述四种模式各有优缺点，但都来源于实践，都是各地检察机关针对本院情况的经验总结，符合司法实际，因此不能说哪一种模式更好。2012年11 月22 日最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第468 条第2 款规定“人民检察院可以对适用简易程序的案件相对集中提起公诉，建议人民法院相对集中审理”。这一规定为实践探索提供了空间，各地可以结合实际不断总结经验，形成更合理的模式。［20］

对检察机关而言，在新的简易程序中出庭支持公诉，选择哪种模式，应当考虑相关的因素。首先需要考虑的是该模式与法院确定模式相互协调。如果法院审理简易程序是采用相对集中的方式，检察机关也应与之对应。虽然办案工作强调亲历性，但根据新刑事诉讼法规定的简易程序案件，是在案件事实清楚、证据确实充分的前提下，并且是在被告人真实而自愿认罪的基础上的，如果出庭支持公诉的检察官经验丰富，出庭人和审查起诉人员分离一般不会导致检察官庭审现场的尴尬，应可以有效应对各种问题。因此，在实施新刑事诉讼法的初期，可以进行不同模式的探索，以寻求较好的出庭模式。

对于各地在探索中已形成的办理简易程序案件的有效工作机制和方法，在条件成熟的时候，高检院和高法院应该以司法解释的形式明确下来，统一规范，效果会更好，作用会更明显。［21］

七、简易程序公诉人出庭制度存在的不足

尽管新刑事诉讼法规定了简易程序公诉人出庭制度，全国也预先展开试点，但是检察机关仍未能够践行本次刑事诉讼法修改之立法目的。从实施情况看，目前检察机关公诉部门仍然把主要精力放在如何贯彻落实简易程序案件公诉人出庭的规定、怎样组织庭审及提高效率，以解决因出庭导致人少案多矛盾更为突出的问题上，而对于简易程序的监督问题则疏于关注。笔者认为，对立法意图进行分析，公诉部门适用简易程序应当思考与解决的重点问题是如何更为全面地履行法律监督职责，而非仅仅囿于完成公诉人出庭的任务。［22］

尽管最高立法、司法机关意图通过此次简易程序改革提高审判效率，维护程序公正。但是实证研究发现，公诉人出庭的简易程序仍然存在着庭前程序较繁，效率较低;庭审中公诉形式化，程序公正提升度不明显的问题，短期之内不应高估这项改革的成效。未来的简易程序公诉人出庭制度改革，须在刑事诉讼程序改革的整体框架下加以思考。

造成此次简易程序改革不彻底的因素还在于目前的刑事诉讼法制改革中对制度的实际运行了解尚不够充分。即使如C 市等地的改革试点经验，有关机关在总结和上升为决策时也是“趋利避害”，对公诉人出庭导致的问题视而未多见。地方有关机关则将此次改革作为提高人力、物力和财力保障的契机。

此外，它也是因为参与改革思考、论证和决策的主体范围局限，沟通协调不足，利益分布不均衡。试点改革中，检察官和法官对于公诉人出庭的看法分歧明显。试点中，检察官们往往将公诉人出庭视为提高自身话语影响力和争取资源支持的机会。在他们看来，公诉人出庭可以强化审判监督，改变过去控审不分的局面，促进审判公正;以此为契机，可以寻求更多的人力、物力投入，提升公诉工作在检察系统中的地位。与此不同，法官们真正认可的是一种较彻底的略式审判模式:一是，简化庭外活动，将审判文书、沟通汇报、调解调查等工作进一步简化;二是，简化甚至省略庭审环节，在充分保障被告人辩护权和程序选择权的基础上实现书面审理。［23］

八、简易程序公诉人出庭制度前瞻

第一，在现有立法不变的前提下，短期内不能过分高估公诉人简易程序出庭对庭审效率和程序正义的积极影响。对于它的进一步改革应当首先注意优化审前工作程序，可以考虑在现有基础上设立专门负责简易程序审理的公诉小组和审判组织，以减轻负担，提高效率。同时，通过强化法律援助等手段切实提高辩护人参与性与工作积极性，以形成实质公正。此外，应当将庭审重点放在量刑质证和量刑辩论中来，鼓励控辩双方尽可能将辩论焦点集中，提高庭审的公正性。

第二，长远地看，中国简易程序还需进一步改革，以符合简易程序的内在价值。整体而言，长远目标应以进一步简化程序、建立略式审判制度。一方面，简易审判应是非对抗化(对席)审判，无需正式开庭，也无需检察官出庭，更无需出示相关证据、质证和展开辩论;然而，公诉人出庭的简易程序改革与此有所矛盾，因此，公诉人出庭本身或许就存在误区而需要再思考其存废。长远地看一种不需要公诉人的简易程序可能才是更为合理的选择。另一方面，简易审判还应是书面审判，由法官征求公诉人和辩护人的书面意见，在当面审查被告人的认罪态度和量刑意见的基础上作出裁判。这种模式类似于德国式的“处罚令”程序，其要旨是在被告人认罪前提下省略开庭审判环节，从而节约与开庭相关的所有程序性耗费。［24］

总之，新刑事诉讼法的生效实施，要求公诉人简易程序案件全部出庭，对检察机关而言，是机遇与挑战并存。只要检察机关充分重视提供组织保障，增强法律监督责任感，提升监督能力，辅之一套科学合理的工作机制，就一定能抓住机遇，勇敢迎接挑战，既能切实履行宪法和法律赋予的法律监督的神圣职责，又能切实保护被告人的合法权利。［25］

注释:

①有公诉人出庭的简易程序案件庭审平均耗时很短，相较于试点前无公诉人出庭的简易程序案件，庭审耗时进一步减少。这意味着，庭审效率的提高相当明显，这与过去公诉人出庭会降低庭审效率的学界考虑不一致。参见左卫民：《简易程序中的公诉人出庭：基于实证研究的反思》，《法学评论( 双月刊) 》2013 年第4 期。

②在某种意义上，一个刑事被告人能否得到公正的裁决，合理的量刑有时比准确的定罪更为重要。陈卫东：《量刑程序改革的一个瓶颈问题》，《法制资讯》2009 年第5 期。

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［9］王军.简易程序中，对公诉人‘可以不出庭’的追问［N］.检察日报，2009－07－17.

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