警察权益保护的现实选择

田景荣

(广东警官学院 公共管理系，广东 广州 510232)

人民警察的天职，就是保护国家、集体和人民群众的合法权益不受侵害，同时，人民警察正当的合法权益也同样不容侵害，这是相辅相成的两个方面。警察权益保护的内容非常广泛和全面。从法律角度看，警察权益就是警察应该依法行使的不容侵犯的权力 (即警察权)和警察应该享受的不容侵犯的利益。主要包括以下四项:其一，在执法过程中，警察享有生命健康权受法律特别保护的权利;其二，在具体执法中，警察依法享有个人与组织给予支持帮助的权利，以确保执法的有效进行;其三，警察拥有国家赋予的权力，同时在执法过程中享有不受任何组织或个人干涉的权利，但在执法过程中应依法履行职责;其四，警察依法享有普通公民的合法权利，主要有人身权、荣誉权、选举与被选举权，财产权等。

一、警察权益保护的现实状况

虽然警察的维权工作在社会各界已经引起了一定的重视，但现实状况却不容乐观。主要体现在以下几个方面:

(一)民警的人身安全不时受到侵害

近些年，随着社会矛盾的尖锐，群体性事件在不断增多。而人民警察总是冲在处理这类事件的第一线，人身安全经常得不到保障。据统计，近20年来，全国因公牺牲的公安民警近7000人，负伤近13万人。仅2011年，全国公安机关因公伤亡民警就有3382人，其中因公牺牲170人，因公负伤3212人。上述数据充分体现了让人堪忧的现状。警察已成为和平时期最危险的职业。各种袭警、扰警等阻碍警察依法执法的行为严重影响到公安队伍稳定和公安工作的正常开展，侵害警察执法权益的行为频频发生使警察基本的生命权，健康权受到直接侵害。因此，加强保护警察的执法权益刻不容缓。

(二)无效和恶意投诉多，民警的名誉权受到侵害

如果群众对警察耍特权、执法不公等现象进行投诉，可以监督和促进我们公安工作的开展。但近年来无效和恶意投诉不断增多，这种不理解公安工作的无效和恶意投诉非但没有起到促进和监督作用，反而起了反作用，带来了消极的负面影响如夸大事实不如实反映真实情况，自己不理解、不配合反而投诉公安不作为，动辄向市局、政法委、市政府甚至上级等单位多方投诉，个别人还利用投诉诬告民警等，带有明显的偏激和苛求心态。从查证情况看，大多数案件并非公安不作为，而是因为证据不足，或按法律规定属自诉案件，或得不到当事人的配合致使案件无法查破。每次投诉一来，民警不得不放下手头工作，写出答复供上级机关参考，耗费了不少时间和精力。此外，主管领导一见投诉便觉得是基层单位治安管理出现了问题，对自己的队伍没有一点信心。主要有两个原因，包括对投诉现象没有正确认识、缺乏预见性和对政治思想工作研究得不够深刻。所以面对投诉，公安机关从上到下都是一个“怕”的心理。这样就难免使民警蒙受不白之冤，严重挫伤其工作积极性，故极易产生“多干活多挨骂，少干活少挨骂，不干活不挨骂”的消极思想。

(三)民警的执法权受到侵害

表现在两方面:一是有的地方领导指令民警越权参与非警务活动，对公安机关的正常工作甚至执法办案进行了事实上的干预，他们要求公安机关进行的一些诸如征用土地、强迁、阻工事件等非警务活动，使正常的执法权受到侵犯，出现了执法中不该管的管了，该管的没管好或管得不到位的现象。另一方面是民警在执行公务，依法使用武器警械、强制措施过程中违法犯罪嫌疑人出现意外事件，却被错误纪律处分甚至被定罪判刑、赔偿经济损失，或者执法中存在违反法定程序、义务和纪律问题，依法理应予以纪律处分，却被定罪判刑、赔偿经济损失。

(四)民警的健康和休息权受到侵害

当前许多地方由于警力不足和工作时间的不确定性，民警经常加班，超负荷运转，没有正常的休息时间，生物钟遭到破坏，使得民警的处于亚健康状态，患有不同程度的疾病。由于各种原因，民警的压力非常大，这就容易引发焦虑、紧张，时间一长，可能导致身体、心理和行为的消极变化，严重的还会导致自残、自杀，出现违法违纪现象。

(五)民警的劳动保障和报酬权以及抚恤权受到侵害

有些地区经济水平比较差，政府财政拮据，公安业务经费紧张，造成了民警的医药费、警衔津贴、超时补助、保险费、工伤医疗费、服装费等得不到及时的保障。

二、警察权益保障缺位的原因分析

(一)民警执法和权益保护相关法律不健全，警察权益难保障

警察属于公务员，但又不是一般意义上的公务员。在和平时期，警察职业是最危险的职业，他们的正当权益最易受到侵害。到目前为止，我国尚没有一部针对警察权益保障的法律和法规。如果没有针对性的法律保障，仅靠一般的公务员法规，警察的执法权、健康权、休息权、名誉权等就很难保障。

(二)警察职责定位不准，民警合法权益极易受侵害

在中国许多地方，警察的权力似乎很大，无所不管。而警察并非神仙，他们所拥有的职权和能力都是有限的，并不能解决群众的所有问题。当同一时间面临众多求助时，他们也难以实施分身术来给予群众满意结果。比如，一个人病倒在街上，警察闻讯而至，将其送到医院使其脱险平安，问题似乎已经解决了，然而事实上远没那么简单。当遇到医疗费支付困难时，当其亲友不能及时赶到护理时，当医疗部门不见钱不给抢救时，都使我们的民警左右为难，纠缠其间，不能脱身。若这时又有案发现场需要出警时，就可能会延误时间，使群众不满意，因而群众就会投诉警察误警，我们的警察有苦难言。另一方面，由于近年来各类矛盾问题突出，不少地方政府都拓展了公安机关的工作范畴，把他们看作是贯彻工作的有力保障。因此，无论是清理“乱摆卖”还是“计划生育”工作，都要求警察出动。这样就很容易出现民警被辱骂、殴打等袭警现象，最后往往导致警民关系对立。

(三)公安机关自身维权意识不强，助长了侵害民警合法权益的行为

社会上长期以来形成了一种思维定势，即警察乃强者，认为公安机关没人敢惹，公安民警没人敢告。所以，一旦民警被投诉、诬告，往往被人误解和轻视，民警所在的单位也不敢理直气壮的为民警“撑腰”。因此，一些民警被投诉时，首先想到的是“道理难以讲清”，接着就是“大事化小，小事化了”。这样以来，民警常常自觉不自觉地把妨碍执法、辱骂、围攻甚至诬告当成正常现象，根本没意识到其合法权益遭受了侵害，无形中助长了侵害民警合法权益的行为。

(四)部分警察素质低下，服务职能淡化

素质低下主要表现为重结果、轻程序，重管理、轻服务和依法执法观念淡薄，还存在着说不过、赶不上、打不赢的现象。从历史上说，五千年来封建王朝形成的君主制度所带来的执法者高高在上、执法过程的“人治”观念依然深深的影响着他们。尽管改革开放以来民主法治建设得到了新的发展，但仍然存在部分民警执法意识和行为不适应，具有随意性和盲目性，甚至滥用权力假公济私。

(五)职级待遇偏低，民警思想压力大

事实证明，民警的职级待遇普遍比政府的其他公务员偏低。例如一个政府的其他局级单位，人数最多也只是一百多人，而一个市级公安机关，却有几千人，对于按相同的指标和比例来晋升职级，肯定是不公平的。按照国家公务员条例的规定，科员满三年，既可晋升副科级待遇。但在民警队伍中，科员满十年却都难以晋升副科级。这种职级待遇偏低的现象不仅带来了经济上的压力，例如工资、福利等问题。还带给了民警心理上的压力，家庭、社会带来的精神包袱，面对其他公务员时总觉得自己低人一等，这极大的影响了民警的工作积极性。

三、人民警察权益保护的对策建议

人民警察的合法权益必须得到有效保障，否则，将会挫伤广大民警的工作积极性，极大的削弱公安队伍的战斗力，严重阻碍各项公安工作的开展。我认为，要有效保障人民警察的合法权益，应从以下几个方面着手:

(一)加强立法，完善相关法律法规以确保警察的执法权益

有效的法律是警察合法权益的有力保障。虽然在《治安管理处罚条例》、《人民警察法》、《刑法》中有提及相关问题，但都很不完善，操作性不强，处罚偏轻，特别是弱化了对袭警行为的打击力度就更难以保障民警合法权益。国外一学者曾经将国家的发展阶段依次分为警察国、法治国、文化国，是根据国家法治水平和文明程度的高低来划分的。那么我国可以说是处于由警察国向法治国过渡的阶段。“依法治国”是社会主义政治文明进步的一个重要特征，没有相关的法律法规，警察权力的正确行使则无从说起。警察权力的产生奠基于法律的创建，而保证警察权力的正常运行，则必须有完备、严密、统一的法律法规。如果法律法规的制作粗放、不够严密，那么警察在权力的行使中就有可能掺入主观因素，放大权力，导致滥用权力、袭警、扰警事件的发生，警民关系恶化。因此，对于法律中的疏漏我们应该努力去修补与完善。

1.袭警应被列入法律范畴给予严重处罚。主要原因有:一是警察职业的特殊性。警察直接战斗在执法工作的第一线，处于各种社会矛盾冲突的“风口浪尖”，站在与违法犯罪分子斗争的最前沿，除了十面埋伏的危机，还要直面凶猛的歹徒，这一职业是相当危险的。“天天有牺牲，时时有流血。”就是警察工作的真实写照，试问哪一个公务员的工作危险性能与警察相比较?二是现实操作中，只有暴力袭警的行为才纳入妨害公务罪的处罚范畴，严重伤及警察人身安全的采用故意杀人罪或故意伤害罪来处理。导致很多袭警行为逃脱了法律的制裁，并使这种现象愈演愈重。三是警察也是普通公众的一员，也享有其他普通公民应当享有的个人权利，警察的个人权益受到保护才能更好地保护人民群众的利益，这是基础的基础。四是“袭警罪”入刑会导致警察权扩张和滥用的考虑是多余的，如果单在刑法中设立“袭警罪”就会导致警察权的扩张和滥用，那么设立任何保护执法人员的相关罪名都会导致执法人员权力的扩张。设立“袭警罪”的目的有二，震慑作用和保护作用。更强调的是对警察权益的保护，我们修改刑法，是现实需要，是实际执法实践出现了侵害警察权益的现象，并且这种现象不断发展，迫切需要刑法介入进行惩罚，所以我们才呼吁“袭警罪”入刑。

2.建议警察职务防卫权纳入法律保护。警察职务防卫权不同于正当防卫，应将两者区别开来，在刑法中职务防卫权作为一种排除社会危害性的方式，应该通过立法加以明确规定，建立与警察职务特点相适应的防卫权行使规则和责任追究机制，才能使警察防卫权被限定在必需和必要必定条件内。

3.完善《中华人民共和国人民警察法》或重新制定一部《人民警察权益保障法》是很有必要的。真正的做到从警察角度来立法，让他们的合法权益能够有法可依，这样能够增强集体荣誉感，工作积极性和主观能动性都能充分得以调动，从而推动各项公安工作的有序开展。法律可以考虑增加保障民警休息权、健康权、名誉权等方面的内容。建立一套针对人民警察教育训练、考核晋升、医疗保障、福利待遇等方面的科学合理的管理机制。

4.细化《人民警察使用警械和武器条例》。《人民警察使用警械和武器条例》仅仅十七条，具体涉及警械武器使用的只有七、八、九三条。而且第九条列举了十五种暴力犯罪行为的紧急情形，经警告无效的，可以使用武器。但是，该条列举的这十五种情况比较笼统，像第三种情形的“严重危害公共安全”，第五种情形的“足以对公共安全造成严重、紧迫危险”等这些表述和说法在实践中认定起来缺乏统一、具体的标准，各地标准不一，甚至各个案件的认定标准也不一，致使在现场执法实践中难以把握。同时，在使用枪支的规定中，如何配备如何携带如何使用都没有详细的规定，开枪后的现场处置也没有规定，建议尽快对这些实践中经常遇到的问题加以详细规定，包括对执法时应携带的警械武器加以规定;对可以使用警械或武器的具体情形或前提条件加以规定;对人民警察对值勤战术加以规定，增强可操作性，明确使用警械、武器的具体步骤和条件。

(二)设立警察权益保障机构，建立一个专业、科学的公民投诉处理机制

建立起科学的公民投诉处理机制对于维护警察行为的法律权威和公民民主权利具有不可或缺的作用。具体作法如下:一是在警察机关内设立专门的机构来统一处理公民投诉警察的案件，其他部门接到投诉一律移交该机构处理。另外，群众可以自发组织类似于“投诉警察监督委员会”对该机构进行监督;二是加强公开宣传，一方面向社会公布投诉警察的渠道、方法、程序，昭示警察机关自觉接受社会监督的诚意，另一方面也要向公民明确恶意投诉产生的法律后果;三是建立一套调查和处理公民投诉警察案件的程序规范，从受理、调查、处理到反馈都做到有章可循，杜绝任何一个环节的随意性;类似于香港警方以媒体方式来对典型投诉案例进行公开演示以发挥警示作用的做法，值得我们借鉴。

为了切实保障人民警察的正当权益，维护法律法规的严肃性和公安机关执法的权威性，各级公安机关要设立民警权益保障机构，依法受理警察在执法时和执法后受到诬陷或家属受到寻衅报复的案 (事)件;警察在执行公务时，受到围攻、围攻情节比较严重的案 (事)件;警察在执行公务时，精神受到侵害、人格受到侮辱的案 (事)件 (包括受到谩骂，公开威胁恐吓等);公安民警的正当执法权益受侵犯或民警的正当执法权益未受到保护的其他案 (事)件等。理直气壮的为民警撑腰，做民警正当权益的保护神。从而建立一种有效的内部“保护”机制，使警察有一个说理诉苦、澄清是非的畅通渠道，以保障人民警察的正当执法权益。

(三)加快警察职业化建设，是保障人民警察权益的重要环节

职业化程度不高，职责定位不清，都使警察卷入很多非警务活动，无意中引矛盾上身，造成民警权益遭侵害。一方面，政府其他职能部门要做好自己本职工作，不要事事都让警察出动。另一方面，警察也要尽好自己本分，按照《人民警察法》规定的十四项职责分工依法履行职责，切实担负起打击犯罪，维护社会治安的责任。另外，在人民警察接处警方面，要考虑到各环节的实际情况，结合警察现有的能量，制定有效、实际的工作计划和指标。还要特别明确接处警的工作范围和出警原则，防止“拣了芝麻，丢了西瓜”，从而保证现有的警力主要用于解决应急的重要问题上。只有警察的职业化程度提高，职业定位清晰，才能在有限的警力下把工作最优化，同时也使自己的权益得到有效保障。

(四)执法行为得以规范，队伍整体素质得以提高才能更好的树立执法威信

外部执法环境的不尽人意严重影响了相关执法行动的进行，但民警本身所存在的法治意识、纪律作风、既定思想观念等问题也是一个重要因素。因此，一方面，应加大对民警的培训力度。真正做到每个人、每年都有培训机会。采取集中、分散、轮训等多种方式提高自身的法律和文化素质。有针对性地开展心理、实践、体能和专业的训练，完善岗位培训机制。

使民警具备多方面技能，在遇到突发事件时，能运用这些技能更好地去保护人民生命财产和自身安全。另一方面，在执法中，要做到严格、公正、文明执法。从规范值班、接警、办案等每个环节入手，要从根本上解决为谁执法，为谁服务的问题。只有在工作中真正做到以法服人，并且自觉接受群众监督，才能真正赢得执法威信。

(五)加强对警察的心理关爱

基层民警的心理问题，很大程度上取决于社会与工作环境带来的影响。因此，一方面，各级公安机关应该让广大民警发挥他们的主观能动性，不强加自己意愿给基层，不搞高压政策。在制定相关计划、方案时应为民警留有比较宽松的空间和时间，让他们有时间调整自己状态。此外，还应努力创造有利于心理健康的工作氛围和良好轻松的工作环境。另一方面，各级公安机关还应针对民警的心理问题聘请心理学专家，设立心理咨询室、为广大民警建立心理档案，开展心理辅导活动。及时把握广大警察的心理健康状况，关注有心理障碍或倾向的民警。通过开设各种心理门诊、咨询中心，开展各类心理健康活动、宣传等等，让民警拥有良好健康的心理条件，从而更好地去服务群众。

(六)建立良好的警察公共关系，确立正确的舆论导向，努力构建警察的社会支持网络

加强正确的舆论导向，增加警务工作的透明度，使广大群众真正理解、支持和尊重人民警察，营造良好的舆论环境。公安机关要善于利用媒体来宣传，还要保持良好的警察公共关系。因此，首先，公安机关可以借助媒体在全国广泛宣传优秀民警的事迹，以赢得公众的支持与理解。还可以通过建立信息通报制度、新闻发言人制度等，来引起媒体对警察合法权益保障问题的关注，引导其多做正面报道，而不是仅仅热衷于滥用警察权的负面报道。同时还应对侵犯警察合法权益的典型案例进行报道，对那些公然藐视国家法律，企图挑战警察权威的人起到警示作用。宣传部门要做好宣传工作，塑造良好民警形象。其次，公安机关应进一步建立健全警察公共关系机构，与媒体好好沟通合作，用正确、客观的舆论力量来伸张正义，惩戒犯罪。要让社会能够更好的理解、支持、帮助警察工作，就必须要有强大的舆论宣传和有效的警察公共关，这样才能更好地让警察执法权益得以保障。此外，对受到人身伤害的民警应及时进行慰问和优抚，真正做到让人民警察流血不流泪，以此凝聚警心，激励斗志。

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