关于加快长春市法律服务业发展积极服务幸福长春建设的调研报告

■张洪彬 (吉林省长春市司法局党委书记、局长)

关于加快长春市法律服务业发展积极服务幸福长春建设的调研报告

■张洪彬 (吉林省长春市司法局党委书记、局长)

当前，吉林省长春市正处于加快发展的战略机遇期，市委市政府提出“建设幸福长春”的重要任务，如何加快长春市法律服务业发展，更好地适应经济社会发展需要，更好地服务党委、政府工作大局，更好地满足人民群众日益增长的法律需求，是司法行政机关的重要责任，也是摆在我们面前必须抓紧破解的现实而紧迫的课题。本文就“如何进一步加快我市现代法律服务业发展，积极服务幸福长春建设”这一课题进行了深入调研思考，并形成如下报告。

一、长春市法律服务业发展现状

长春市法律服务业自恢复重建以来，从无到有，从小到大，从结构单一到日趋健全，取得了长足发展，在服务长春市经济发展、社会和谐稳定、民生改善等方面日益发挥着重要作用。

(一)法律服务体系初步形成

目前，我市已经初步形成了由律师、公证、法律援助、司法鉴定、人民调解和基层法律服务等六个方面资源组成的法律服务体系。全市现有律师事务所163家，占全省总数的42.4%，占全国总数的0.9%;全市现有公证机构12家，司法鉴定机构48家，法律援助机构11家，基层法律服务所124个，各级各类调委会已经发展到2523个，建立“百姓说事点”2279个。

(二)法律服务队伍日益扩大

全市现有法律服务从业人员2108人，其中，执业律师1390人 (占全省总数的42.3%，占全国总数的0.6%)，公证员84名，司法鉴定人254名，基层法律服务工作者365名，人民调解员16822名，专职法律援助人员46人，初步建立了以法律援助专职律师为主导、社会律师和基层法律服务工作者为主体、195名法律援助志愿者和1539名法律援助联络员为补充的法律援助队伍。

(三)法律服务网络日趋健全

目前，我市法律服务网络基本覆盖城乡行政区域，城区和各县 (市)均设有律师事务所、公证处、法律援助中心，4个县 (市)设有司法鉴定机构。在乡镇(街道)设有法律服务所和法律援助工作站，在村(社区)设有法律援助工作联络点，积极构建人民调解、行政调解和司法调解紧密衔接的大调解工作格局，县、乡、村、组均设立了人民调解委员会，探索建立了医疗纠纷等行业性、专业性、区域性调解组织109个，市、县 (市)区、乡镇 (街道)、村 (社区)四级法律服务网络日趋健全。

(四)法律顾问制度全面施行

目前，我市“市、县、乡镇 (街道)”三级法律顾问工作实现全覆盖，有力促进了各级政府依法行政。全市律师共担任法律顾问1490家，其中政府及部门164家，企业1176家，事业单位及其他组织、公民150家。2011年，我市三级政府法律顾问团参加政府各种会议236次，出具法律意见书103件，完成政府交办任务175件，处理信访案件45件，代理案件25件，避免经济损失近2亿元。

(五)法律服务领域不断拓展

近年来，律师、公证、司法鉴定、人民调解、基层法律服务工作者等法律服务机构和人员从传统诉讼辩护领域逐步向经济建设的各个领域、市场经济的各个环节、社会事业的各个方面拓展，为服务保障我市经济社会平稳较快发展作出了重要贡献。2011年，全市律师共办理案件 10040件，公证机构办理案件102857件，司法鉴定机构办理案件1800件，完成法律援助案件2519件，成功调处矛盾纠纷28729件。律师机构收费达到1.93亿元，创历史最好水平。

(六)专项法律服务活动成效明显

近年来，我市各级司法行政机关始终把围绕中心、服务大局作为首要任务，整合律师、公证、司法鉴定等法律服务资源，先后组织开展了“律师服务百千万”、“优秀企业服务升级”、“同心·律师服务团”、“公证质量提升年”、“公证为民服务大走访”、“司法鉴定为矛盾纠纷化解服务”、“企业法律体检”、服务小微企业、“法律服务为三农，实现特色保民生”等专项法律服务活动，为促进我市经济平稳较快发展作出了积极贡献。

(七)法律服务信访维稳工作作用凸显

积极探索和完善法律服务机构参与化解社会矛盾纠纷有效途径，建立了律师参与涉法涉诉信访工作的长效机制。2011年，共组织180名律师到信访部门上岗值班178次，接待上访群众近3000人次，引导群众依法表达维护诉求。积极介入社会敏感事件，协助政府成功化解“海天”案件善后处置和救助、天元商厦火灾善后处置、 “3.26”拆迁纠纷善后事宜等，促进了问题的依法顺利解决。

(八)法律服务民生工作广受欢迎

以法律援助工作为重点，积极组织法律服务机构为民生工作服务，连续六年将法律援助工作纳入市政府民生行动计划，通过开展“幸福·尊严法律援助应援尽援”等主题实践活动，为人民群众特别是低保家庭、困难职工、老年人、农民工、残疾人和妇女儿童等提供便捷的法律援助，将城市低保边缘家庭、服刑人员、刑释解教人员和社区矫正对象纳入援助范围，与全国42个城市建立了农民工法律援助异地协作关系，有效维护了社会弱势群体的合法权益。2007年以来，全市法律援助机构累计办理援助案件12101件，受援人数12700人次，为当事人挽回经济损失5200万元。市法律援助中心被司法部授予为全国法律援助工作先进集体。

(九)法律服务管理体制逐步完善

法律服务管理体制逐步完善。律师事务所等法律服务机构内部自律机制逐步健全，普遍实行诚信执业、阳光执业。各级司法行政机关强化监管，普遍建立了考核、培训、投诉等制度，及时有效接待处理群众投诉。加强与律师协会等行业自律组织的沟通协调，共同推进法律服务机构和人员诚信体系建设，形成了司法行政机关和行业协会两结合的法律服务管理体制。

二、目前长春市法律服务业存在的主要问题

尽管近年来我市法律服务业实现了较快发展，但是，距离经济社会快速发展的需求，对照社会和群众的新期待，与先进地区相比，还有很大差距，存在一些亟待解决的问题。

(一)法律服务业整体发展水平不高

近年来，我市法律服务业发展较快，增速明显。以律师业为例，2011年，我市律师执业机构、执业人数、办案总量和业务收入分别比 2007年增长了74.2%、65.3%、72.6%和205%，全市律师总数占我市总人口的万分之一点八，略高于全国平均水平 (万分之一点六)。但是，跳出长春，放眼全国，我们的差距显而易见。一是总量相对较小。以律师业为例，目前，我市律师机构和人员在15个副省级城市中，排名倒数第二，略高于厦门市。在东北四市中，差距更为明显，明显低于其他三个副省级城市。二是竞争力不强。规模化、专业化、品牌化、国际化的法律服务机构基本空白，高层次法律服务人才严重短缺，无法与其他发达城市律师相抗衡。三是服务领域不宽。目前，我市绝大多数律师机构和执业律师仍以传统事后补救的诉讼业务和法律顾问业务为主，相对国际贸易谈判、国际投融资、证券上市、反垄断、反倾销等高端法律业务所涉甚少，法律服务的国际化水平不高。受市场经济调节和利益驱动，律师倾向代理民商案件，服务大中型企业，而不愿意代理刑事、法律援助、行政等案件和服务小微企业，客观上造成了法律服务领域的局限性。司法鉴定法律服务仍以法医类鉴定为主，服务单一。受法院内部规定制约，我市三大类鉴定机构只能被动地有选择地进入法院系统鉴定名单，无法应对修改后的《刑事诉讼法》对司法鉴定工作的新要求。

(二)农村法律服务薄弱

近年来，农村法律服务市场得到一定拓展，但依然不能完全满足农村的法律服务需求。一是法律服务人员分布不平衡。受城乡二元结构影响，我市执业律师高度集中在城区，城区律师事务所、城区律师分别占全市总数的93%、97%。作为直接为农民群众服务的基层法律服务工作者，分布也极不均衡，2011年，城区、外县法律服务工作者分别占总数 58.1%、41.9%，163个乡镇 (街道)中仅建立了124个法律服务所，没有实现全覆盖。二是基层法律服务工作者逐年萎缩。由于受国家政策的影响及法律工作者自身的原因，2011年，我市基层法律服务工作者数量递减近20%，且注册的365人中，能够在岗从业的仅为308名，平均每个乡镇 (街道)不足2名。三是服务新农村建设机制有待完善。目前，还没形成长效的农村法律服务机制，农村法律服务领域亟待拓展，需求亟待满足。

(三)法律援助服务供给不足

法律援助纳入市政府民生行动计划以来，困难群众的法律服务需求得到一定满足，但法律援助服务供给不足的问题依然比较突出。法律援助队伍人员严重不足，与全市符合援助条件的公民相比不成比例。据统计，全市符合援助条件的公民达79.3万人，农民工143万人。而全市专职法援律师仅有31人，其他社会律师和法律工作者不足2000人。法律援助机构不健全，五大开发区没有专门的法律援助机构，法援任务不能有效落实;经费补贴标准相对较低，与办案成本、基本劳务费不相适应，在一定程度上影响了法律服务工作者承办法律援助案件的积极性。

(四)法律服务公信力有待提高

近年来，通过加强监管、强化教育，法律服务队伍整体素质不断提高，服务能力不断增强，社会形象不断改善，但法律服务公信力有待提高，部分法律服务人员执业操守不高，私自收费、虚假承诺和违规收费等问题依然存在。公益法律服务意识不强，部分法律服务工作者不积极参与社会公益事业活动。律师政治待遇没有得到很好落实，担任省、市、县三级人大代表和政协委员的律师所占律师总数比例微小，目前，我市担任省、市、县三级人大代表和政协委员的律师仅有43人，占律师总数的3.1%;选为党代表的3人，占律师总数的0.2%。按照中办发［2010］30号文件要求，作为高素质的法律服务队伍，政治地位没有得到应有重视，参政议政能力有限，社会影响力较弱。

(五)法律服务市场秩序亟待规范

近年来，各级司法行政机关采取有力措施，不断强化律师、公证、司法鉴定等行业的执业行为监管和服务市场专项整顿，法律服务市场不断净化、日趋规范。但我市法律服务市场秩序比较混乱的问题依然很突出。法律服务市场秩序亟待规范，部分基层法律服务所内部管理混乱，违法违规行为时有发生;有关部门批准设立的机构超越经营范围非法从事有偿法律服务;非法提供有偿法律服务的黑机构和黑律师依然存在;司法行政机关作为法律服务市场管理的法定主管部门，由于配套监管法律法规相对滞后，查处社会管理的案件无法操作;公证法律服务市场无序竞争较为突出，因缺乏统一有效的管理平台，投诉案件逐年上升。

三、进一步加快长春市法律服务业发展的对策建议

我市未来五年法律服务业发展总的思路:深入贯彻科学发展观，坚持拓展与规范并举，以服务幸福长春建设为核心，以构建完善现代法律服务体系为重点，以实施法律人才战略为抓手，抢抓高端法律服务市场，加强公共领域法律服务，努力为幸福长春建设提供优质高效的法律服务和法律保障。从我市实际出发，当前和今后一个时期，应从以下几个方面着手:

(一)高点认知法律服务业在社会发展大局中的战略定位

在科学发展观引领下，长春市提出了建设繁荣长春、开放长春、美丽长春、和谐长春、幸福长春的总体目标。为了实现总目标，要将市委、市人大关于建设“法治长春”的提法列入总体目标之中，与繁荣、开放、美丽、和谐等目标并列，这样，城市发展的大范畴才相对完整，达到系统化。随着法治文明、法治城市提到总目标范畴，法律服务业就自然成为战略性服务业，法治文明建设就成为现代文明建设中一个关键领域，法治长春就成为幸福长春的重要内容、重要保障和重要举措。这样，可以把全市司法行政工作及整个立法、普法、执法工作都提升到新时代、大战略的高度去认识，去实践，去创新。建议成立市委统一领导，几大班子分工负责，各部门通力合作，全社会广泛参与的法治长春工作大格局。

(二)长春市法律服务业的转变方向

随着依法治国战略的深入实施和公共领域的法律需求将不断增加，法律服务业应在服务范围、方式、布局、性质等方面实现“五个转变”。一是法律服务范畴从偏重于事后介入向事前介入、事中控制兼顾转变，发挥其在转型过程中的预防、调解、服务、保护作用，由传统的事后调整补救向事前、事中服务转变。二是法律服务机构分布从偏重于城市向城乡均衡分布转变，解决城区与县 (市)法律服务资源之间的供需矛盾，实现城乡法律服务资源基本平衡，全面发挥职能作用。三是法律服务队伍从以专业人员为主向专、兼职队伍结合转变，以适应当前法律服务市场多元化需求，实现资源共享，优势互补，最大限度地满足社会各界不同层次的法律服务需求。四是法律服务性质从以营利性为主向营利性、公共性 (公益性)双轨运行转变，教育引导法律服务工作者履行社会责任，通过广泛参与公共性 (公益性)服务活动，达到法律服务的政治效果、社会效果和经济效果的有机统一。五是法律服务方式从坐门服务向坐门、上门服务并行转变，由被动服务转向主动服务，使社会各界了解、认知、接受法律服务，提高法律服务业的知晓率。

(三)构建法律服务业发展格局

1、制定全市法律服务业发展规划。借鉴先进发达城市做法，将法律服务业发展纳入到全市经济转型升级的产业结构调整总体规划、纳入到全市现代服务业发展总体规划、纳入到社会建设与管理的总体规划、纳入到民生行动计划之中，以市政府或市发改委名义颁布未来五年我市法律服务业发展总体规划，并分别制定律师业、公证业、法律援助、司法鉴定、基层法律服务等专项规划及专项扶持政策。政府应加大对法律服务业的资金投入，将公共性 (公益性)法律服务列入政府采购目录和财政预算，推动政府部门率先购买法律服务。力争通过五年时间，法律服务人才增长率、服务机构增长率、业务收入、投诉率等主要指标，在副省级城市实现争先进位。

2、鼓励引导有条件的法律服务机构走专业化、规模化、品牌化的发展道路。实施“走出去”和“引进来”相结合的发展战略，按照“规划一批、建设一批、提升一批”的思路，对发展基础好、发展潜力大的律师所、公证处、司法鉴定机构给予税收减免、资金扶持等优惠政策。鼓励通过联盟、开设分所等形式加快发展。积极吸引国内外知名律师事务所来长设立分所或代表机构，吸引高端法律服务人才来长执业，增加我市法律服务业发展后劲。积极拓展服务领域，要引导我市法律服务机构在知识产权、重大投资融资、国际贸易、文化创意、公司上市、现代物流、会展经济、科技信息等服务领域，形成特色专业品牌，培养一批国内外知名的法律服务群体，发挥示范作用和辐射功能，带动法律服务业整体水平提升。

(四)完善现代法律服务体系

1、建立健全政府法律顾问工作体系。一是完善组织体系。研究制定并以市政府名义颁发《长春市人民政府关于市、县 (市)区、乡镇 (街道)三级政府聘请常年法律顾问的试行办法》、《长春市人民政府组成部门聘请常年法律顾问试行办法》等规范性文件，继续巩固完善市、县、乡三级政府法律顾问组织体系，在市政府各组成部门全面推行法律顾问工作制度，建立政府法律顾问团专家组，确保各级政府及其组成部门依法决策、依法行政，依法规避决策风险。二是创新工作机制。继续完善政府法律顾问工作新机制，适时对政府法律顾问团成员换届，更新增强顾问团力量。不断拓展律师参与社会管理的领域，探索在人大和政协建立法律顾问团，推动法律顾问工作向乡镇 (街道)、村屯 (社区)延伸，启动律师担任基层法律顾问工程，向每个乡镇 (街道)选派一名执业律师，参与法律顾问、法律援助等服务工作。三是建立保障机制。借鉴先进发达城市做法，建立健全法律服务经费保障机制，采用政府购买和财政补贴相结合的方式，对律师担任政府法律顾问以及参与信访、调解、社区工作等公益性法律服务和选派党建工作指导员 (联络员)给予必要的补贴，积极推进政府购买法律服务立项，实施政府购买法律服务项目，围绕服务经济发展、服务维稳信访、服务民生改善等领域，设计一批法律服务项目，提供政府出资采购，促进法律服务业深入发展。

2、建立健全对困难群体的法律援助体系。一是完善由党委或政府分管负责人及相关部门负责人组成的法援工作协调领导机制。二是完善应援尽援法律制度。明确公民法律援助权利，建立法律援助工作者执业法律制度和考核准入制度，增加社会律师援助任务，发展社会志愿者队伍，进一步壮大法律援助力量。三是完善应援尽援管理实施机制。加强法律援助管理，畅通申请受理渠道，设立便民法律援助窗口和法律援助站，构建覆盖全市的市、县、乡、村四级便民服务网络体系。完善案件指派制度和质量监控机制，使受援人及时得到高质量的法律服务救助。四是完善应援尽援经费保障机制。将法律援助经费列入各级财政预算，采取优化贫困地区经费保障，提高办案经费保障标准，保障援助经费专款专用等措施，积极推动法律援助工作深入开展。

3、充实加强农村法律服务体系。一是要大力稳定基层法律服务工作队伍。在不突破现有政策的情况下，探索采取政策扶持、待遇激励等措施，由各级政府出资给予基层法律服务工作者一定的办案补贴，增强其开展农村法律服务工作的积极性和主动性，确保现有农村法律服务的主要力量不流失。二是要扎实开展经常性的法律服务下乡活动，建立城区法律服务机构与村屯结对帮扶的长效机制，集中开展法律服务机构与村屯、社区帮扶对接活动，保证农村群众能够得到及时快捷的法律帮助。三是制定服务乡村的优惠政策。引导规模较大的律师所到律师资源相对缺乏的县(市)建立律师事务所联系点，通过补贴或减免律师个人会费方式，鼓励和支持城区律师，积极配合当地法律服务机构，共同开展农村法律服务。规范提升“百姓说事点”建设与管理，在每个村都培养一名法律明白人，每个村都有一名法律服务志愿者，壮大农村法律服务力量。

4、坚持与完善信访维稳法律服务体系。一是要继续完善律师参与处理涉法涉诉信访工作的长效机制。抓紧筹建长春市信访法律事务服务中心，以此为依托，继续组织律师到市、县两级信访部门上岗值班，依法协助信访部门处理涉法信访案件，维护上访人合法权益，化解矛盾纠纷，维护社会稳定。积极参与网格化建设，做好与人民调解组织的有效衔接，积极参与人民调解工作，协助人民调解组织将矛盾化解在萌芽状态。二是要加大维稳法律服务力度。引导律师、公证等法律服务机构，充分发挥预防纠纷、减少诉讼的职能优势，从源头上预防矛盾纠纷。三是要建立重大涉法、突发事故法律服务应急机制。组建常备的律师、公证员、司法鉴定人专家团，对发生的重大涉法案件、群体上访事件、重大事故，及时为政府提供切实可行的法律意见或司法鉴定，为政府及时决策提供法律依据，依法促进事件解决。

5、建立健全经济发展法律服务体系。一是要建立统一的服务平台。主管法律服务业发展的司法行政部门要会同发改、工信、建委、国资委等政府部门建立联席会议制度和法律服务信息互通机制，建立与重点、大型企业的长效服务机制，搭建法律服务工作者与企业家沟通交流的平台，主动地投入到我市经济建设的主战场，为重大基础设施建设、重大项目推进提供有效法律服务。二是要开展服务企业主题实践活动。在顾问企业中全面开展“法律体检”活动，帮助提高依法经营、依法管理水平。组织律师等有效开展法律服务“百、千、万”等惠企活动，免费为小微企业担任法律顾问，依法扶持小微企业的健康发展。三是积极拓展法律服务领域，积极向知识产权、环境保护、反倾销、反垄断、金融衍生品等领域拓展，推动律师业务转型和升级。探索在开发区、工业集中区等建立具有综合功能的法律服务中心，提供更便捷、更优质、更高效的法律服务。

(五)积极实施法律服务人才战略

一是建立人才培养机制。研究制定《长春市青年律师培养计划》，借鉴发达城市先进经验，与政府共同建立中青年优秀人才培训基金，选拔优秀律师到国(境)外培训，培养一批具有国际眼光、精通涉外法律业务的高素质律师人才。要关心青年律师的政治进步，增加青年律师在党员律师队伍中的比例。二是建立人才培训基地。与吉林大学法学院等高校合作，建立长春律师学院，为我市律师继续教育、理论研讨、实践应用提供强有力的智力支持。司法行政机关、行业协会要加大法律服务人员培训力度，不断提高法律服务从业人员的执业能力和水平。要探索与国内外城市律师协会建立友好协会的形式，建立沟通交流机制，促进我市法律服务业发展水平整体跃升。三是建立完善评优和推介制度。建立完善律师评先选优机制，充分发挥典型的示范引领作用。广泛吸纳法律服务人才参与各级各类咨询委员会及专家委员会，进一步畅通和拓宽律师参政议政渠道，注重发挥司法行政机关在推荐、审查等方面的作用，推选更多优秀律师担任党代表、人大代表、政协委员，不断提高律师参政议政的能力和水平。

(六)努力创造与建设幸福长春相协调的法律服务环境

一是制定出台地方法规，建议市人大或市政府出台《长春市法律服务市场管理条例》或《长春市法律服务市场管理办法》，切实解决我市法律服务市场混乱无序的问题。二是建立规范法律服务市场协调机制，建议我市成立规范法律服务市场协调领导小组，由相关市领导牵头，市委政法委、市人大内司委、公、检、法、司、法制、民政、工商、物价、税务等部门参加，各部门分工负责，相互配合、相互协作，为有效开展法律服务监督工作提供组织保障。三是完善法律服务市场“两结合”管理机制，切实履行好规范执业行为、加强执业监督的职责，不断提高行政监管和行业自律的能力和水平。四是保障法律服务者执业权益。认真落实法律赋予律师在刑事诉讼活动中的会见、阅卷、调查取证等方面的执业权利。工商管理、国土资源、住房和城乡建设等有关部门，要切实保障律师在代理民商事案件、行政案件中的调查取证权利，减免律师办理法律援助案件的调查费，为律师执业提供良好的法制环境。

(七)开展为期五年的“法律惠民行动”

综合体现上述内容，将法治长春建设未来5年的具体实施计划概括为以“惠企、惠农、惠民”为主线，以“增民富、促民谐、解民忧、保民安、暖民心”为主要内容的“法律惠民行动”。主要包括下列举措:出台一个法律惠民的五年规划;分年度编制法律惠民年度推进计划;健全法律惠民领导体制与工作体系;分业务系统出台实施方案与工作标准;建立跨部门工作协调机制;建立评价考核与民主监督机制;研究出台相关政策措施;协调筹集法律惠民资金保障;开展法治长春、法律惠民专家咨询与研讨活动;开展必要的试点，宣传推广先进经验等等。

(责任编辑 张文静)