成都市法治文化建设的探索与思考

■成都市司法局课题组

成都市法治文化建设的探索与思考

■成都市司法局课题组

近年来，成都市把法治建设作为加快推进现代化和国际化进程的重要举措，积极创建全国法治城市，法治文化建设取得显著成效。成都市成为全国副省级城市中唯一连续5次获得全国普法先进称号的城市，有6个区 (市)县被评为全国首批法治县 (市、区)创建先进单位，4个区 (市)县被评为全国法制宣传教育先进县 (市、区)。

一、成都市法治文化建设的主要特点

(一)公权力依法规范运行，具备了法治文化的内在之神。法治文化的精髓在于良法善治，特别是公权力在法治框架内规范运行。在政策法规制定方面，成都市建立了地方立法协商制度和公众参与制度以及重大行政决策事项专家咨询论证、公示、听证等暂行办法，近年来共制定《成都市城乡规划条例》等25件、修订和修正《成都市暂住人口治安管理规定》等23件，废止《成都市外来务工劳动者管理条例》等13件，把统筹城乡发展的成果制度化，形成了科学的立法文化。在确保法律正确实施方面，推进了规范化服务型政府建设，取消和调整行政审批事项1059项，削减达91%，推进行政权力网上公开透明运行和行政审批事项“两集中、两到位”。全面推进“审判权与审判管理权”为核心的审判管理改革，构建全国领先、信息化为支撑的审判权与审判管理权有效运行制约监督工作机制，审判案件质效综合评估指数达86分以上，成都两级法院的服判息诉率稳步上升达90%，案件被上级法院改判和发回重审率降至五年来最低，司法公信度较大程度提升。据2012年成都市社情民意调查中心调查，群众对对依法执政的满意度达95.33%，对依法行政的满意度达94%。

(二)法律服务全国领先，形成了法治文化的承载之基。公共法律服务方面，出台了《成都市法律援助条例》，在国家规定基础上增加了6大类法律援助事项，在全国率先建立了市法律服务中心为龙头、县法律服务大厅为主体、司法所和村 (社区)法律服务工作室为触角、法律服务信息平台为纽带的城乡一体法律服务体系，提高了法律服务的城乡均衡度和惠及面。在法律服务业培育方面，引进了北京中伦、上海锦天城等全国知名律师事务所，培育了四川致高等品牌化、专业化律师事务所，涵盖了知识产权、国际贸易、金融证券、期货保险等高端业务领域，法律服务业的总量、门类处于中西部领先水平。在法律服务机制方面方面，组建了成都市人大立法律师咨询组、政府法律顾问组、市政协委员法律服务室，组建了天府新区和“北改”工程法律服务专家团、重大突发事件法律服务应急队，形成了常态化的服务机制。

(三)法治大讲堂深入开展，构建了法治文化的传播之道。以“人人讲法·共建和谐”为主题，以“争做依法办事好干部”大教育、“争做文明守法好市民”大讨论、“法治文化聚民心”大行动、“送法惠民进万家”大走访4大主题活动为主要内容，在全市开展了声势浩大的法治大讲堂，形成了主动学法、时时遵法、自觉守法、事事用法的氛围。成都在开展法治大讲堂中，注重提高法治文化的覆盖面和渗透力，具有三个特点:一是打造“看得见、听得懂、摸得着”立体式学法载体，处处弘扬法治文化。改变法制宣传教育靠摆摊点、发传单的传统模式，坚持多用视频少用专栏、多讲故事少讲法条、多发用品少发资料，在都市商圈、公交车投放法治公益广告，发送“法治成都”手机短信107万条，在电视台、主流报刊、成都普法网开办法治大讲堂栏目，把法律条文改编生动鲜活的法治故事，把抽象的法治文化固化在随手可及的物品上，使群众真正看得见、听得懂、摸得着。二是推行“讲故事、演节目、调矛盾”群众性普法模式，人人传播法律知识。改变过去“我讲你听”的政府主导普法模式，发动群众讲述身边的法治故事、表演喜爱的法治节目、调解邻里的矛盾纠纷，通过法治龙门阵、法治坝坝会等开展社区法治大家谈，增强居民依法有序参与基层治理的意识和能力，形成人人都是普法宣讲员的新格局。三是创新“走基层、援村社、进万家”能动型送法机制，事事运用法律手段。改变过去“坐等群众寻法、罗列条文展法、会议室集中读法”的被动方式，把送法惠民列入市委市政府十大民生工程，要求各级各部门走基层援村社进万家，形成了上门讲法、以案释法、包村援法的能动型普法模式，促进了社会情绪的柔性疏导和社会矛盾的依法化解。据2010年统计数据，有88.9%的受访群众选择法律手段解决矛盾纠纷。

二、成都法治文化建设中存在的主要问题

(一)法治成为社会共识，但并未内化为个人信仰。在传统思维的影响下，政府官员懂法但并不守法信法的现象依然存在，公权力更多以“包揽一切”的强势形象出现，时常越过法律的边界，甚至出现“以权压法”、“以权代法”等与法治绝不相容的现象。广大群众在公民意识形成过程中出现了“重权利轻义务”、“重结果的合法性轻程序的正当性”等不良倾向，现实中表现为无序上访、缠访等非法手段维权，以及为一己之私不惜损害公共利益，依靠民间惯例、宗族关系甚至暴力加以解决。

(二)地方政府表面重视，但缺乏实质性支持。从经费来看，2011年成都市各区 (市)县安排的公共法律服务经费为3110.53万元，人均不足3元/人，比2010年增长6%，远落实后于15%的经济增长幅度。有的区 (市)县对司法所建设的有关政策执行不到位，甚至存在随意挤占司法所从事公共法律服务的政法专项编制情况。部分领导极少专题研究法制宣传、法律援助、人民调解等工作，特别是没有将法治城市建设纳入综合目标考核，缺乏硬性的考核约束机制和有效的奖惩办法，法治文化建设进展缓慢。

(三)法治元素时常闪现，但缺乏标志性的载体。随着城市规模的壮大和基础设施的完善，显性化的法治文化载体逐渐丰富，但具有区域影响力、带有标志性的文化载体始终未能形成。不少法治文化载体存在着重形态轻内核的倾向，一些法治广场、法治街区，多靠几块法律知识宣传栏、指示牌，标榜其“法治”，但对于法律所传达的公平、正义、民主、和谐的核心内涵却轻描淡写甚至不知所云。

(四)政府主导法治进程，但缺乏社会主体的互动。我国法治建设进程中，政府的主导作用向主体异化的趋向较为明显，社会成员往往身处“非主流”和“非主体”地位，一定程度上削弱了法治建设的力量。比如，我国已实施了五个五年普法规划，“我讲你听”的政府主导普法模式仍较为普遍，群众并未成为法治宣传的推动主力、宣讲主角、受众主体。同时，社会组织、社会力量在法治文化建设领域明显缺位，律师等法律服务工作者参与的渠道仍较为狭窄、力度不大，由政府主导的法制宣传手段单一以致群众产生法治审美疲劳等现象。

三、加强成都法治文化建设的对策思考

(一)完善政策法规体系，为法治文化提供制度之源。中国特色社会主义法律体系初步形成，但还需要行政法规和地方性法规对法律细化和补充。成都作为全国统筹城乡发展综合配套改革验区和副省级城市，有一定的地方政策法规创新空间和立法权。要转变“有比没有好”、“快比慢好”的立法思想，对全社会已经形成共识的问题要主动立法，对上位法规定得比较原则的要制定地方条例，及时将实践可行的制度成果转变为政策法规，用制度巩固和保障改革发展成果，不断丰富法治文化内容。要转变重社会管理轻社会建设的立法倾向，加快社会保障、医疗、教育、劳动用工、环境保护、安全生产等社会建设方面政策法律制定，形成比较完善的地方性法规和制度体系，促进经济社会协调发展。要铲除“部门利益主义”和以法设权等现象，积极开展立法评估工作，为修改完善法律、改进立法工作提供重要依据，切实把政策和法律法规作为社会规范的最后一道防线。

(二)完善法律实施体系，为法治文化提供实践之基。完备的法律实施体系是树立法治权威的基本保障，也是法治文化存在的基础。要认真落实《全面推进依法行政实施纲要》，进一步精简行政权力，加大综合行政执法力度，健全行政执法责任制、评议考核制和行政问责制，通过依法解决关系群众切身利益的问题来增进群众的法律信仰。要深化司法体制改革，完善审判管理和案件质量评估指标体系，构建审判权与审判管理权有效运行制约监督机制，通过提高司法公信力来树立法治权威。要发展壮大“服务全省、辐射中西部、面向全球”的现代法律服务业，健全“覆盖全域、惠及全民”的公共法律服务体系，完善“服务高端、贴近民生”的常态法律服务机制，通过满足全社会日益增长的法律服务需求来培育法治文化滋长的温床。

(三)完善法治传播体系，为法治文化提供承载之体。建设完善的法治文化传播平台，才能使法治的内涵和要求家喻户晓、深入人心。要按照“阵地全覆盖、活动常开展、媒体全参与”的要求，用先进的法治文化感染人、熏陶人、影响人，运用各种人民群众喜闻乐见的文化形式，促进全社会对社会主义法治的情感认同和心理认同。要建设贴近群众生活的法治家园、法治文化广场、法治文化街区等法治文化公共设施体系，依托行政机关、司法机关、各类学校和社会教育服务机构建设主题突出、特色鲜明的法制宣传教育基地，将法治文化固化和显现化。要丰富法治文化活动，鼓励和引导文艺团体等社会力量积极参与法治文化建设，开发感染力、传播力强的特色法治文艺作品，创作便捷性、实用性强的法治文化用品，组织编写趣味性、教育性强的普法读物，建立专兼职相结合的法治文化工作者队伍，开展经常性的法治文化活动和文艺演出，在丰富群众精神文化生活中弘扬法治精神。要建设现代传播平台，在广播、电视、报刊等各类媒体开办法制栏目、专栏 (版)，探索通过网络社区、微博平台、移动多媒体等新兴传媒手段开展形式多样的法制宣传教育，广泛运用楼宇广告、户外电子显示屏以及公交、地铁“移动电视”等新型媒体播放法治公益广告，扩大法治文化的受众面。要加强法制宣传教育信息平台建设，开通法律服务热线，整合市县两级法制教育资源，建立法制宣传教育资源库，在向市民提供“菜单式”服务中强化法制宣传教育。

(四)完善工作推进体系，为法治文化提供传播之力。制定目标体系，围绕建设“三最”法治成都，从党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、社会安全秩序、经济法治建设、法律服务质量、法制宣传教育、基层民主法治、法治监督效能等方面细化考核指标体系，将“软指标”变成“硬任务”，引领法治文化建设纵深推进。要切实发挥党委政府的主导作用，建立由市委市政府主要领导为组长的领导小级，形成党委政府统一领导，司法行政部门牵头协调，各单位共同参与、各司其职的组织领导体制，健全法治文化建设的目标管理、激励奖惩和经费保障机制。要切实发挥社会主体作用，通过政府购买、企事业单位自筹、社会各方面赞助等多种方式，有效引导社会组织和公民积极参与法治文化建设，形成内外联动、上下联运的局面。

(本课题项目负责人杨泽辉，主要执笔人谭英华、刘景文、朱巍)

(责任编辑 赵海鸥)