论新时期加强法治诚信扬州建设

■张宝娟(江苏省扬州市副市长)

诚信是法治的本质要求，法治是诚信的制度化和普遍化。党和政府一直高度重视法治诚信建设，依法治国和以德治国始终是党和政府两大理政主旨。党的十八大报告提出:“倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观”，并强调“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。法治和诚信建设已成为贯穿中国从传统社会走向现代社会的主旋律。

一、充分认识法治诚信扬州建设的重要意义

(一)加强法治诚信建设是经济转型升级的迫切要求。当前，扬州正在加快推进经济转型升级、积极调整优化全市产业结构，通过整合生产力要素、优化产业功能定位，实现经济发展的“弯道超越”。无论是对传统产业进行技术改造升级，还是引进能带动本地经济转型升级的大企业、大项目，推动战略性新兴产业发展，都需要通过法治诚信建设，进一步优化企业发展软环境，保护知识产权，促进企业诚信经营，维护市场运行秩序。成熟的市场经济必然是法治经济和诚信经济。“法治诚信创生GDP”，应与“科学技术是生产力”的命题一样，成为各级政府的施政理念。

(二)加强法治诚信建设是打造世界名城的内在需要。目前，世界上有影响的名城，无论是雅典、罗马、佛罗伦萨、威尼斯等历史古城;还是费城、纽约、伦敦、巴黎、新加坡等新兴现代化城市，无一例外都是法治之城。建设世界名城的基础是经济国际化和人才国际化，要求有比较成熟的法治诚信环境，以维护自由、促进发展、保障公平。只有完善良好的法治环境和诚信机制，才能招引优质新兴产业和高端人才，使扬州成为最受境外人员青睐的旅游地、最吸引国际资本投资的集聚地，才能充分彰显名城实力，真正建成古代文化与现代文明交相辉映的，具有中国特色、民族特点、江苏典范的世界级城市。

(三)加强法治诚信建设是基本实现现代化的核心指标。现代化是物质、制度和观念层面的现代化。我国的现代化遵循世界现代化发展规律，以经济发达、政治民主、文化繁荣、社会和谐、生态良好、生活富裕为主要特征，是不断促进人的全面发展的历史进程。在国际上，民主法治以及公众安全都是现代化建设的核心指标。去年，江苏在全国率先提出现代化指标体系，“法治和平安建设水平”是30 个现代化体系指标中的重要一项。因此，高度法治化是现代化的重要标志。现代化绝不仅仅指经济的发达，它还应该包括社会的公平、正义和道德的力量。扬州的现代化建设，法治诚信建设是必不可少的重要内容和核心指标。

二、法治诚信扬州建设的基本情况

(一)法治政府建设稳步推进。一是民主决策水平不断提高。全市各级政府建立健全了集体决策制度、重大行政决策听取意见、听证和合法性审查制度以及相关的责任追究制度。实施重大工程项目建设和重大政策制定社会稳定风险评估制度。二是依法行政意识和能力显著增强。开展法律素质提升工程，完善政府常务会议学法、领导干部任前法律考试和行政执法人员培训等制度，不断提升各级领导干部和行政执法人员依法行政水平。在全市行政执法单位开展“依法行政示范点”创建活动，从规范行政执法流程、细化岗位执法责任等方面入手，不断加强依法行政、合理行政。三是政务公开工作全面推进。成立政务公开领导小组，全面推行政务公开工作，大力推进行政权力网上公开透明运行系统建设，建成包含行政许可、行政处罚、行政征收等共计1367 项行政权力的网上公开平台。在全国率先实行行政首长出席行政复议听证制度，行政首长出庭应诉率达100%。

(二)司法公信力明显提升。一是公正廉洁执法制度化。全市各级执法、司法机关紧扣社会矛盾化解、公正廉洁执法、社会管理创新三项重点工作，确保执法、司法公正的实现。二是公正司法建设规范化。出台了加强司法公信力建设的意见，优化服务体系，构建诉讼服务、审判便民利民、司法公开、服务质量考核评价等四个工作平台。强化程序与实体公正，建立科学高效的案件流程管理、规范裁判文书制作、规范执行工作。三是司法为民服务实效化。强化对审判权的监督制约，充分发挥“民情热线”等民意表达平台的作用，让人民群众有话敢说、有话可说、有话能说。认真落实宽严相济刑事司法政策，优先解决民事纠纷和民事赔偿，最大限度增加和谐因素，减少不和谐因素。

(三)法治诚信文化建设彰显特色。我市率全国之先，首次提出“建设法治文化名城”战略目标，并实施文化名城法治解读工程。在全国范围内公开征集、评选产生了法治扬州标识和“烟花三月和谐美，绿杨城郭法治明”的宣传语，成为全省第一个公开使用法治标识和宣传语的城市。编辑出版《法治文化扬州潮》法治文化名城系列丛书，积极运用扬州评话、扬州清曲等非物质文化遗产固化法治元素，创新法治文艺表演形式和内容。先后建成165 处法治诚信文化广场、街区、公园和长廊。评选出以县级法治中心和社区民警徐兆华为代表的十大优秀法治诚信文化成果和十大法治人物，先后命名市民法治讲堂(市少儿图书馆)等18 个市级法治诚信文化教育基地。

(四)社会信用体系建设成效明显。编制扬州市企业信用信息数据项归集目录，在全市范围内组织开展“诚信守法企业”创建活动，推出“企业信用信息红黑榜”，逐步形成守信激励和失信惩戒机制。实施“法律进企业”活动，教育引导企业经营管理人员和职工增强诚信守法意识，帮助企业建立重大决策法律论证制度和法律顾问制度。支持企业信用协会等社会组织的培育和发展，引导和鼓励第三方信用服务机构开发提供多样化、高质量的信用产品。在全省首创“维信日”，将每年9月20日定为以“立德守信、维信经营、放心消费”为主题的“维信宣传日”，使企业诚信与社会诚信建设有机结合。通过开展诚信主题教育和实践活动，加强道德领域突出问题整治，“人人有诚信、时时守诚信、事事讲诚信”的社会风气正在逐步形成。

(五)社会管理法治化路径明晰。一是社区自治功能得到明显增强。构建以社区党组织为核心、以居民自治组织为主体、以社区工作站为纽带、以便民服务中心为重点的“四位一体”社区管理新模式。加强基层综治办、派出所、人民法庭、司法所建设，整体推进治保、调解、社区警务、外来人口管理等工作，实现全市村(居)法律顾问全覆盖。二是弱势群体权益得到全面保障。将关爱青少年、服务外来人口、帮扶困难群体、转化特殊人群、共建“两新”组织和阳光拆迁等作为保障和改善民生的重点。注重维护贫困弱势群体权益，每年办理法律援助案件达到5000 件以上。三是基层社会稳定得到有力维护。建成市治安行政管理服务中心，将出入境、治安、户政等部门集中办公，提供“一站式”窗口服务。在全省率先建立社区矫正多部门对接联动机制，形成监管工作合力，近万名社区矫正对象、刑释解教人员重新犯罪率处于全省最低水平。注重矛盾纠纷源头预防，不断完善司法调解、行政调解、人民调解相结合的大调解机制建设，每年全市矛盾纠纷调解成功率达98%以上。连续4年跨入省“社会治安安全市”行列，公众安全感连续8年保持在96%以上。

调研中，也发现扬州在法治诚信建设中存在的问题。主要表现在:一是法规制度建设相对滞后。现代企业制度、基层民主建设、权益保障体系还存在一些漏洞和薄弱环节;人情大于法理的现象还一定程度地存在于社会生活当中。至今尚没有系统的信用方面的法规制度，对诚信缺失行为未能严格追究其法律责任。就我市而言，有的政策法规和规范性文件质量不高、程序公开透明不够、民主参与不足。二是法治诚信理念仍需普及。从政府层面来看，依法行政理念还需要进一步提升，个别政府部门执法不力、政策多变、承而无诺等现象时有发生，一定程度上影响了政府形象。从企业层面来看，过于追求利益最大化，法律观念、诚信意识、社会责任缺失，造假行骗、损人利己的现象还时有发生。从社会层面来看，随着市场经济体制的完善，社会结构发生了很大变化，人们的价值取向趋于多元，一定程度上阻碍法治诚信建设的推进。三是市民社会有待培育。由于市场经济体制尚在不断完善过程中，市民社会的发展缺乏坚实的经济基础，一些落后保守观念得以长时期存在，学法用法尊法守法意识不够强。代表人群利益的社会团体和自治组织的培育体系尚不够健全，群体性权利诉求往往不能正常、理性表达。四是司法公正任重道远。由于司法体制和工作机制原因，司法过程中有时存在程序缺陷，影响了人民群众对司法公正的评价。现实条件下判决执行难的问题未得到彻底解决。部分当事人对裁判结果不服，采取消极对抗、拒不执行的做法，出现了一些重信访轻判决现象。五是法律、信用服务市场尚不成熟。当前，扬州现有的诚信信息收集主要借助于工商系统的企业基础数据和金融部门的个人借贷数据，多数企业没有建立信用管理机制，政府部门也缺少对信用管理的指导性政策和措施。法律服务市场体系不够健全，律师、公证等法律服务专业化队伍建设有待加强，法律服务的规模、领域有待拓展。

三、新时期法治诚信扬州建设的几点政策建议

建设古代文化与现代文明交相辉映的世界名城是扬州的发展目标，将法治诚信建设与这一宏伟目标有机结合起来，使法治诚信成为扬州城市的特色名片，是法治诚信扬州建设的重中之重。当前，我们应当深入学习贯彻党的十八大精神，以加强社会建设、创新社会管理为主线，以制度创新为着力点，以实现人的现代化为核心，抓项目、重基层、显特色，把扬州建设成全省法治诚信环境最佳、法律信用服务最优、法治诚信文化最浓的城市之一，使扬州法治诚信建设整体水平位居全省第一方阵。

(一)实施权力阳光运行计划，进一步推进法治政府建设进程。一是推进政务公开，全面建设公共服务型政府。坚持以规范权力事项为前提，以权力全程网上运行为重点，以制度建设为保障，进一步推进权力公开透明，主动向社会公开职权目录、权力运行流程图和行政裁量权基准等，自觉接受社会监督，切实使权力在阳光下运行。二是促进司法公正，着力提升司法公信力。以司法公开，促司法公正，进而提升司法公信力。健全完善执法办案的内部程序和流程管理制度，落实执法责任，健全考核评价机制，全面推行网上办案和裁判文书网上公开，努力解决执法不规范及不作为、乱作为等问题。三是推进公共资源配置市场化改革，加快建立健全统一规范的招投标和公共资源交易市场。注重用市场的手段配置公共资源，激发生产要素的活力。整合各部门分散设立的招标投标市场，建立健全统一规范的招投标和公共资源交易市场，逐步实现行政资源、自然资源、社会资源的市场化配置。四是探索政民互动机制，为公民积极有序参与社会管理搭建平台。建设一个融公共服务、行政审批、公共资源交易及文化休闲等为一体的具有鲜明扬州特色的新市民中心，改善市民参与政府决策的硬件条件;在政府网站基础上整合部门资源，建设统一的电子政务综合服务平台，方便市民进行网上办事、评议监督。通过一实一虚两个互动平台的建立和运行，形成亲民、透明、规范、高效的政民互动新格局。

(二)实施法治诚信文化普及计划，增强全体市民的现代化品质。人的现代化是法治诚信建设的核心，标志之一就是法治诚信意识的确立及平和理性社会心态的养成。充分利用我市打造法治文化名城的优势和优质的普法资源，依托“六五”普法机制，通过继续深入开展中华民族优秀传统文化和法制宣传教育，引导广大市民学法守法，树立法治权威，提高全民法律素养，通过法治诚信文化宣传和践行，让法治诚信成为人们自觉的生活方式。探索把法治诚信文化融入城市文化体系，将法治文化硬件设施与扬州城市形象设计、基础设施建设、城乡形态规划等统筹考虑，打造一批特色鲜明、影响深远的法治诚信文化精品，把扬州建设成为具有国际影响、国内一流的法治诚信城市。

(三)实施“三社联动”计划，创新基层社会治理机制。大力推行以社区为平台、社区社会组织为载体、社会工作者为引领的“三社联动”计划，提升基层社会自治水平，夯实基层社会管理群众基础。一是强化“三社联动”主体建设。培育社区党员、楼幢长等群众骨干队伍，组织居民参与社区议事，探索“以民管民、自主管理”的自治管理新模式。加强社会工作人才队伍建设，积极探索建立以培养、评价、管理、保障为主要内容的社工人才建设体系，切实提高专业化、职业化水平。促进社区社会组织有序发展，支持社会组织引导居民有序开展社区自助、互助服务，培养公民参与意识。二是搭建“三社联动”基础平台。继续推进具有扬州特色的“四位一体”的社区治理模式，稳步推进乡镇(街道)、村(社区)法治服务中心(站)建设，完善基层法治服务阵地建设。坚持社区服务项目化运作，探索政府购买、社会资助等资金来源的多元化，建立政府、社会组织、专业社工共同参与、群众受益的新平台。适时开发一批常设的志愿服务岗，将志愿服务落实到具体岗位、具体项目，使服务组织和服务基地有机结合。三是创新“三社联动”实施路径。切实发挥政府推进“三社联动”的主导作用，实行扁平化管理，尝试将社区专职社工、社会组织、志愿者队伍全面纳入社区网格之中。试点建立“三社联动”创新实践基地，探索品牌化发展方向。建设20 个“三社联动”创新实践示范性社区，每个示范性社区具有5 名左右专兼职社工、发展20—30个社会组织，形成5、6 个在省内外有影响力的社区品牌。

(四)实施法律和信用服务业提升计划，培育完善的法律和信用服务市场。法律和信用服务行业的发展是法治诚信建设中的重要内容，其市场的规模和价值直接反映了市场经济的成熟程度。一是积极培育法律服务产业和事业体系。以推动扬州法律服务集聚区为抓手，规范和发展法律服务中介机构，把法律服务业纳入全市现代服务业总体规划，引进培育一批高端复合型法律人才和法律服务机构。二是加大信用服务业扶持力度。就我市而言，目前可以考虑以“政府推动、市场运作”的方式培育扶持信用服务业发展，政府部门带头使用信用产品，在相关经济社会活动中积极使用信用评级结果;同时，积极引进1—2 家国际知名、国内有影响力的信用服务机构。三是推进政府联合征信系统建设。打通信用信息共享渠道，发挥政府对市场信用行为监管作用，形成信用联防惩戒机制。进一步加强信用信息归集，完善企业、个人信用档案的内容和功能。分析和动态监测企业和个人的信用状况，判断扬州社会整体信用的发展状况，为加强社会管理提供依据。

(五)实施虚拟社会引领计划，展示扬州法治诚信建设新载体。将虚拟社会管理作为社会管理综合治理体系的重要组成部分，全面加强网上应急处置能力、方法和手段建设，建立起涉及本领域的网络信息公开、舆情搜索、突发事件应对等工作流程，引领虚拟社会健康有序发展。一是注重网络舆情导控。加强与主流媒体合作，建立舆论走向的主导机制。可与国家重点新闻网站如人民网等合作，进行基于微博平台的社会管理创新试点，与其建立良好的伙伴关系，形成覆盖广泛的沟通网络，将政府微博延伸到社会管理的方方面面。同时，进一步加强舆情导控专业队伍建设，吸纳一批网络意见推手和意见领袖，积极回应事关本地的网上热点话题，及时发出正面、有说服力的声音。二是加强网络社会组织建设。将社会组织参与虚拟社会管理和网络社会组织规范发展有机结合起来，推动建立网上党组织、团组织建设，积极培育扶持公益性虚拟社会组织，引导网民强化自我约束，提高网络伦理意识，让虚拟社会绽放文明之花。三是实施在线公共服务。最大限度地实现行政审批项目网上申请、网上审批，依托政务网站主动及时公开法规文件、预算决算以及涉及民生的各项重大举措，满足群众的知情权。深化网络问政，借助博客、微博、QQ 等网络新技术，推动重大公共决策科学化、民主化。四是严厉打击网络犯罪。继续完善打击和防范机制，加强重点部位安全保护技术措施。保持对网络诈骗、色情、赌博、黑客攻击破坏、侵犯知识产权、传销、销售违禁品等违法犯罪活动的严打态势。对网上发布虚假信息、散布谣言、别有用心的人恶意炒作造成社会恐慌的，及时开展落地查证，对当事人和监管不力的网站进行教育处罚。

(六)构建法治诚信建设绩效评估体系，打造扬州法治诚信建设标准。一是明确绩效评估体系的内容。法治建设指标，包括党委领导、政府依法行政、司法公正、法律服务体系建设、各种监督机制、社会和谐程度、法治文化等内容;诚信建设指标，包括阳光政务、商务诚信、社会公德教育、诚信文化等内容;社会管理指标，包括基层政权、社会自治、社会救助和社会组织建设、流动人口服务、应急管理、平安扬州建设和虚拟社会管理等内容。二是把握绩效评估体系的重点。加强具有扬州特色的法治诚信文化建设;完善政策法规体系，督促政府工作依法进行，逐步实现法治化;开展以宪法为核心的全民普法教育，增强社会主义法治诚信理念，提高全市人民的法律素质和诚信道德品质;推进诚信制度建设、政府诚信建设和信用管理服务系统建设;完善包括律师、公证、法律援助、司法救助和司法鉴定在内的法律服务体系，规范法律信用服务市场。三是落实绩效评估体系构建的相关保障。成立扬州市法治诚信建设绩效评估工作领导小组，起草《扬州市法治诚信建设绩效评估指标体系》，牵头组织实施评估、测评和督促检查等工作。除法律监督和行政监督外，引入第三方监督机制，公开评估体系内容和流程，让市民成为评判的主体，充分调动和发挥社会中介组织和专家学者的作用，更加客观准确地评估城市的法治诚信状态，切实推进扬州法治诚信建设进程。