中国的城镇化与基本养老保险制度改革*

王 干 鲁 全

(1.北京大学政府管理学院 北京 100871;2.中国人民大学 北京 100872)

城镇化是现代化的重要推动力和必然结果，目前全世界有36 亿的居民居住在城市，发达国家超过70%的人口居住在城市。中国正处于城镇化与工业化快速发展的关键时期，由于中国典型的二元经济结构以及区域发展差异形成的战略纵深，使得中国的城镇化有着极大的发展空间。然而，回顾改革开放以来中国的现代化进程，却是一个城镇化严重落后于工业化的过程，其主要表现形式就是农村剩余劳动力大量进入城市，维持了中国传统的劳动力成本比较优势，但其代价却是广大进城务工农民没有享受相应的市民待遇。在中国的城镇化进程中，大城市和超大城市规模的不断膨胀与城市公共服务与社会福利供给能力相对滞后之间的矛盾日益突出。

进入“十二五”时期后，城镇化的战略地位被进一步提升，城镇化不仅应当成为促进中国经济增长方式转型，保持中国经济持续健康发展的重要推动力，也应当成为促进社会转型与城乡社会协调发展的重要方式;城镇化不仅应当是吸引农村剩余劳动力进入城镇工作，从而发挥中国的“人口红利”，也应当是使农村剩余劳动力享受市民待遇，享受“福利红利”;城镇化不仅应当是建设具有世界影响力的大规模城市，也应当是小城镇建设以及农村现代化的同步进行。这些新型城镇化的内涵都使得城镇化战略应当是一个完整的政策系统，在这个系统中，养老保险制度应当成为重要的组成部分。因为养老保险权益是一项重要的劳工权益，从而影响到农民工的福利水平;养老保险权益还是一项国民权益，从而涉及到所有城乡居民的老年生活质量。尤其是伴随中国老龄化进程的不断加快，养老保险问题更为民众所关注。基于此，本文将结合中国城镇化的基本特征，讨论中国城镇化背景下基本养老保险制度改革的若干重要议题，从而使养老保险制度能够促进城镇化进程、提高城镇化质量。

一、中国城镇化的基本特征

与全世界大多数国家的城镇化进程相比，中国的城镇化进程因为所处历史时期的特殊社会经济背景，以及中国现代化进程的特殊性，体现出了一些独有的特征。从总体上看，中国的城镇化是在显著城乡差异背景下的城镇化，中国的城乡差异不仅体现在产业差别以及城乡居民收入差别上，而且体现在城乡居民的福利差别上。在这种具有显著差别的城乡二元结构背景下的城镇化意味着农业现代化与农村剩余劳动力向城镇流动并存。中国的城镇化还是经济快速发展过程中的城镇化，虽然全世界各国城镇化率快速提高都往往与国家经济快速发展同时发生，但是中国的经济增长具有特殊性，中国的经济增长动力主要是劳动力的比较成本优势以及地方政府竞争，在这种竞争模式下，城镇化与工业化相分离，大量农村剩余劳动力进入城市，成为产业工人，并成为推动当地经济发展的主要动力，但却无法享受相应的市民待遇。除此之外，中国的城镇化在动力机制、实现形式、区域差异等方面都有着自身的特征，主要包括以下四个方面:

( 一) 城镇常驻人口数量增幅远远高于享受市民待遇的人口数量增幅

常驻城镇的人口占总人口的比重是衡量一个国家或地区城镇化程度的重要标志。统计资料显示，2011 年我国的城镇化率达到51.27%，但是，从人群分类的角度看，常驻城镇的人口根据其社会福利待遇的实现程度不同，至少可以分为三种不同的群体:

其一，是城镇户籍人口，他们可以享受全部的福利待遇，或者至少是拥有享受福利待遇的资格，是真正意义上的“城镇居民”。其二，是在城镇已经持续工作了一段时间的外来务工人员，主要是农民工。他们可以部分地享受城镇的福利待遇，但却无法享受全部的福利待遇，且在福利水平上与城镇户籍人口有所区别。一方面，随着近些年社会保障领域法制进程的加快，以及福利待遇与户籍的脱钩，农民工可以享受一些基于劳动权而产生的福利权，如参加各项社会保险制度等。但另一方面，农民工尚无法享受一些基于户籍的社会保障待遇，例如最低生活保障、生育保险等等。其三，是在城镇工作时间较短或季节性流动的进城务工人员，以及进城务工人员的家属。其中，前一部分群体由于工作流动性较强，而我国目前的相关社会保险制度流动性欠缺，导致其无法长期连续地参保，各项社会保险权益无法得到充分保障;后一部分群体由于大多没有正式工作而无法享受基于劳动关系的各项社会保险权，而他们在教育、住房等方面的需求又往往面临户籍的限制而无法得到充分满足。

( 二) 大城市与中小城市群同时发展

从城镇化的实现形式看，我国的城镇化进程主要有两种形式，第一种形式是大规模甚至超大规模城市的发展，第二种形式则是以某一城市为中心的中小城市群的发展。这两种发展形式在我国城镇化发展的不同阶段以及不同区域也有所不同，早期的城镇化主要以第一种形式为主，这主要是因为中国的资源分配方式与行政体制有密切的关系，大型城市往往是行政级别更高的城市，也因此更容易获得优质的资源分配，但随着大型城市规模的不断扩大，对公共服务以及公共设施的要求也日益提高，很多城市超出了承载能力而不堪重负，在推力与拉力的共同作用下，目前的城镇化则体现出第一种形式和第二种形式的并存;从区域上看，东部地区的城镇化也经历了从第一种形式为主到两种形式并存的发展历程，在城镇化发展的初期，在特区政策的影响下，东部地区也涌现出一些大规模的城市，但随着从城市开发向区域开发政策的转变，东部地区已经逐渐出现了一些具有一定规模的城市群(如珠三角城市群、长三角城市群、环渤海城市群等)，以及以某一大中型城市为中心的“同城化”。相比而言，我国中西部地区的城镇化则仍然以第一种形式为主。

不同形式的城镇化对基本养老保险制度将会产生不同的影响。以超大规模城市为主要方式的城镇化由于在短期内会吸引大量年轻劳动力的进入而将有利于基本养老保险制度的财务可持续性，但同时会对老年服务以及养老保险权益的接续性提出较高的要求;以城市群为主要形式的城镇化往往以产业为核心，而突破了既有的行政区划限制，这对我国目前属地化管理的养老保险制度以及以行政区域为统筹单位的基金运行模式都提出了重大的挑战。

( 三) 农村城市化与农业现代化同时发展

中国是一个传统的农业大国，中国的城镇化进程既是一个从传统农业大国向现代新型工业国家转变的过程，也是一个农业现代化的新农村建设过程，因此，从城乡关系的角度看，中国的城镇化至少可以分为三种类型，并对应着三种值得重点关注的人群:第一，是以农村剩余劳动力进入城市为主要方式的城镇化，其结果是已有城市常驻人口规模的不断扩大。在这种形式的城镇化过程中，农民工是一个值得特别关注的群体。第二，是以农村土地征用和城市扩张为主要方式的城镇化，其结果是城市地理面积的不断扩张，在这种城镇化方式中，被征地农民是值得关注的重点群体。第三，是以农业现代化和产业化为主要方式的城镇化，其结果是农村居民生产与生活方式的城镇化，虽然他们仍然是名义上的“农村”，但却是实质上的“城镇”，在这种城镇化的方式中，农业产业工人是值得特别关注的群体。

以上三种不同类型的城镇化方式中三种值得特别关注的群体，其对养老保险制度的需求以及相应的养老保险制度建设的政策要点是有显著差异的。对于进入城镇的农村剩余劳动力而言，从劳动关系的特征上看，应当将其纳入城镇职工基本养老保险制度，但由于目前职工基本养老保险制度参保门槛较高(即个人需要缴纳工资的8%，企业需要缴纳工资的20%)，以及农民工对当期收入的偏好，导致农民工的实际参保率较低;另一方面，由于农民工的流动性较强，其参加职工养老保险之后的权益流动性(这种权益流动性既包括跨区域流动也包括跨行业流动)还无法得到充分的保障。对于被征地农民而言，各地方的实践往往是用征地补偿款作为其参加养老保险的资金来源，就是所谓的“土地换保障”。但也有不同的意见认为，农民获得养老保障是基于其公民身份，而不应当以失去土地为代价，从而主张将征地补偿与养老保险权益区别开。对于农业现代化为主要方式的从事产业化劳动的农民，其在养老保险制度上的关键性政策议题是，他们应当以劳动特征为标准参加职工养老保险，还是应当以身份为特征参加农民养老保险，以及这两个基本养老保险制度之间的衔接问题。

( 四) 城镇化存在显著的区域差异

由于中国存在较大的地区经济发展差异，因此中国的城镇化程度在不同的地区也有显著的差别，城镇化率在东部、中部和西部地区分别是56.2%、43%和38.3%(辜胜阻，2012)。不仅在城镇化程度上存在差别，我国东中西部城镇化的实现方式也存在较大的差别:在东部地区，农村剩余劳动力的大量涌入(如珠三角地区)和农业的现代化(如长三角地区)是城镇化的主要方式，并体现为大型城市与中小城市同时发展的特征，相比而言，由于中西部地区地域辽阔、土地资源相对丰富，因此更偏向于采取征收土地，建造城市的路径。第一种形式的城镇化可以被称为“输入式”的城镇化，即是以农村剩余劳动力的流入为主要特征，这种形式的城镇化与人口流动密切联系，其导致的一个必然后果是东部地区的人口老龄化程度要低于中西部地区。在我国现行养老保险制度区域分割运行的情况下，较低的老龄化程度意味着较低的养老保险缴费率，意味着更低的劳工成本，而这种相对较低的劳工成本又进一步吸引了资本的进入和就业岗位的产生，由此导致了一个恶性循环:年轻人不断涌入东部沿海地区，使得这些地区的老年人抚养比较低，养老保险缴费率低;中西部地区年轻劳动者大量流出，导致这些地区的老年人抚养比较高，养老保险缴费率高。这种费率差别显然有违全国统一劳动力市场的公平竞争原则，也有违养老保险制度互助共济、分散风险的基本规律。

二、城镇化对基本养老保险制度建设的影响分析

以上，分析了中国城镇化的四个基本特征，这些特征使得中国的城镇化进程异常复杂，也因此对基本养老保险制度的改革与发展提出了相应的要求。中共“十八大”报告提出，社会保障制度应当加强“公平性、流动性、可持续性”。养老保险制度是现代社会保障体系的核心组成部分，也理应强化以上三性。从公平性的角度看，让农民工待遇市民化是提高制度公平性的关键内容，也是提高城镇化质量的关键所在;从流动性上看，建立基本养老保险待遇的分段计发将有利于维护参保者在职业身份变化过程中的养老保险权益，从而必将有利于促进城镇化进程，而全国统筹则能从根本上解决参保者在工作地点变化过程中的养老保险权益，从而有利于优化城镇化的区域格局;从可持续性上看，城镇化则将有利于职工基本养老保险和农民养老保险制度的长期财务可持续性。

( 一) 农民工待遇的市民化是提升当前城镇化质量的关键举措

正如文章第二部分所分析的，虽然从常驻人口的比例来看，中国的城镇化率已经超过了50%，但很多学者都尖锐地指出，仍有一定数量的常驻人口并没有享受市民待遇，在社会保障领域的主要表现形式就是大量的农民工没有参加国家法定的社会保险。据国家统计局2011 年中国农民工调查监测报告数据显示，目前外出农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和5.6%。如果一个城镇的居民在社会保障权利的享有与实现方面存在显著差异的话，这种城镇化一定是不健康的城镇化，因此，农民工在社会保险等方面权益的市民化应当成为当前提高城镇化质量的重要内容。

那么，如何提高农民工的参保率?以养老保险制度为例，农民工参保意识淡薄、对即期收入有偏好，以及职工基本养老保险制度便携性差都是其参保率低的重要原因，但一个更加重要的原因是参保门槛较高。根据现行政策规定，企业为其劳动者参加职工基本养老保险，企业需要以职工工资基数的20%缴费，全部进入社会统筹账户，劳动者需要以本人工资基数的8%缴费，全部进入个人账户。这种缴费比例无论对企业还是个人，缴费负担都比较沉重。基于此，笔者建议从两个方面降低农民工的参保门槛:其一，允许其降低缴费基数，按照现行规定，劳动者应当以实际工资作为缴费基数，但对于农民工，应当允许其按照缴费基数的下限(即当地社会平均工资的60%)来参保缴费。其二，允许其只参加社会统筹部分，不建立个人账户。由于当前我国职工基本养老保险的个人账户运行效率较低，因此应当允许农民工自愿放弃参加个人账户制度，相应地降低企业和个人的缴费负担，如将企业缴费率从20%降低到15%，个人缴费率从8%降低到5%，全部进入社会统筹账户。

( 二) 建立农民养老保险与职工基本养老保险待遇分段计算、合并计发办法是提高城镇化进程的重要保障

为了促进农民向城镇市民的转变，必须建立农民养老保险与城镇职工基本养老保险之间的待遇衔接机制，从而提升流动性。但是，农民与城镇职工在劳动方式以及劳动关系类型方面存在着显著的差别:城镇职工大部分签订了劳动合同，有较为稳定的雇主和以月为单位的工资收入，而农民则大多无雇主，而处于自我雇用的状态，其收入也以年度为基本单位。基于这种差别，全世界几乎没有国家用单一的制度覆盖职工和农民，我国也不例外。在我国，职工采取的是社会统筹与个人账户相结合的制度，而农民则采取非缴费型津贴(每月55 元)和个人账户相结合的制度安排。这两个制度模式是完全不同的，针对此，今年初，有关部门出台了对《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》，向社会公开征求意见，根据该意见稿的建议，当劳动者在不同类型的职业身份之间转换时，将采取转移资金、集中计算的方式。

但是，笔者认为，这种方式不利于最大程度地保护参保者在职业身份转变过程中的养老保险权益，而建议采取分类分段、累计计算的方式(鲁全，2013)。从动态的角度看，每个人的职业生涯都可能从事过不同的职业，因此，只要符合不同制度的给付条件，一个人的养老金就应当由多个部分共同组成。所以，参保者基于时点上特定的职业身份而产生的参保险种唯一性，与参保者基于整个职业生涯中职业身份多样性而产生的待遇计发的累计性是不矛盾的。例如，如果一个人在一生的职业生涯中，在职保中缴费满15 年，同时，在农保中缴费也满15年，其养老金就应当由职保提供的养老金和由农保提供的养老金共同组成，即分类分段、累计计算，而无需将一种保险中累计的权益和资金转移到另一个保险中，再集中计算。《衔接办法》既通过禁止重复参保的方式要求时点上参保险种的唯一性，又通过资金转移的方式防止所谓的“重复领取待遇”，这种集中计算的方式会导致参保者的权益受损。例如，按照《衔接办法》，在职保和农保中缴费都满15 年的参保者，如果选择按职保计发养老金，就会损失农保中每月55 元的基础养老金。相比而言，分类分段、累计计算的好处有两点:其一，尊重了职工养老保险和农民养老保险两种基本养老保险并存的现状，保证了各自基金的相对独立性;其二，避免了缴费年限折算和由此导致的非公平性问题。

( 三) 提高基本养老保险统筹层次是优化城镇化区域格局的基础条件

通过建立职工养老保险与农民养老保险制度之间的待遇分段计算、合并计发办法将有利于促进农民的市民化，实现职业身份的自由变化;而为了实现劳动力的跨区域自由流动则需要实现职工基本养老保险的全国统筹。我国的职工基本养老保险制度改革是一个不断提高统筹层次、统一统筹单位的过程，在1998 年之前，处于行业统筹与区域统筹并存的状态，1998 年之后，取消了行业统筹，但地区统筹的层次仍然较低，大多处于地市一级。较低的统筹层次不仅违背养老保险互助共济的基本原则，而且更严重的是，由于不同区域之间的人口结构存在显著差异，不同统筹区域的养老保险缴费率存在较大差别。部分老工业基地因为大量职工提前退休导致实际缴费率较高(例如东北三省企业缴费率一度高达25%)，而东部沿海地区因为大量外来劳动力的流入而使得人口结构相对年轻，职工基本养老保险缴费率较低(珠三角部分地区企业缴费率仅为12%)。缴费率的差别引致了劳工成本的巨大差别，使得资本更倾向于流动到东部沿海地区，中西部地区缺乏足够的资金支撑第二与第三产业的发展，城镇化进程也就远不如东部沿海地区，由此造成了我国城镇化水平的地区差异。

公平的市场竞争环境必然要求相对公平的劳动力成本，即使劳动力成本有所差异，也应当体现在由劳动力供求关系和劳动生产率决定的工资报酬方面，而不应当体现在法定的社会保险方面，因此，公平的市场竞争环境和互助共济的养老保险基本原则都必然要求实现职工基本养老保险的全国统筹，全国统筹的核心是实现“统一费率、统一管理经办、统一信息系统和统一计发办法”，其中，统一费率是关键。目前，基础养老金全国统筹已经写进了《社会保险法》和国家“十二五”规划，是基本养老保险制度发展的明确目标。更为重要的是，一旦实现了养老保险费率的均等，中西部地区在其他方面的比较优势就可以被凸现，从而有利于吸引资本的进入，促进产业的发展，加快城镇化的进程，从而改变中国城镇化区域格局失调的局面，为城镇化的发展提供更为广阔的空间。

( 四) 城镇化将有利于基本养老保险制度的财务可持续性

城镇化会对职工基本养老保险和农民养老保险制度的长期财务可持续性产生不同的影响。对于职工基本养老保险制度而言，由于大量年轻的外来务工人员长期没有被纳入职工基本养老保险制度，导致职工基本养老保险制度的“制度抚养比”要大于实际抚养比。城镇化将使大量的年轻劳动力进入城镇，并且加入到职工基本养老保险制度内，使得制度的抚养比更加接近于实际的人口抚养比，制度将变得更加年轻，从而有利于职工基本养老保险制度的财务可持续性。但在这个过程中，需要特别强调的一点是，在部分地区城镇化的过程中，出现了让农民工或被征地农民一次性趸交养老保险费，参加职工基本养老保险制度的情况，这种做法虽然会让职工基本养老保险的财务收支在当期显现为收大于支，但是从长期来看既会造成一次性趸交人员与连续参保人员待遇和内在回报率的不公平，也无法完全避免支付高峰的到来，因为今天的缴费者将变成未来的待遇领取者。

就城镇化对农民养老保险制度财务可持续性的影响而言，由于城镇化将必然导致农村人口的减少，所以，在农民养老保险的基础养老金部分，其资金需求量从长期来看，将会出现下降的趋势，对财政的支付压力也会随之下降;在个人账户养老金部分，由于农民总体数量的下降，参保补贴的人数会因此下降，但随着农民收入的提高，其选择缴费的档次也会相应提高，从而增加对财政补贴的需求，总体来看，财政对农民个人账户养老金的补贴将取决于参保人数下降的幅度和参保者缴费档次提高的幅度。因此，从总体上看，城镇化将有利于职工基本养老保险的长期财务可持续性，也会降低农民养老保险制度对财政资金的需求量。

三、结论

城镇化是现代社会文明发展的必然结果，也是中国迈向现代化的必然举措。在过去的二十多年中，城镇化被作为推动我国经济高速发展的一项重要措施，在未来的改革中，城镇化应当从以经济增长为唯一目的的传统城镇化转变为以促进经济结构调整与可持续发展，保障国民共享社会经济发展成果的新型城镇化。“十二五”期间，既是我国城镇化进程进一步加快、内容进一步充实的关键时期，也是我国养老保险制度走向定型与稳定的关键时期。高质量的城镇化需要通过完善养老保险制度来实现农民在职业身份转变的同时，实现福利待遇的提升;需要通过职工基本养老保险全国统筹的实现来缩小城镇化程度的区域差别;需要通过建立农民与职工养老保险制度的分段计算与合并计发机制来推动城镇化的进程。同时，城镇化进程的加快也将有利于各项基本养老保险制度的长期财务可持续性。可以预见，高质量的城镇化与养老保险制度改革将相得益彰，互有裨益，共同推动中国社会经济的健康与持续发展。

［1］辜胜阻等. 反思当前城镇化发展中的五种偏向［J］.中国人口科学，2012，(3) .

［2］鲁全. 城乡养老保险制度衔接旨在保障参保人权益［N］. 中国社会科学报，2013－01－16(B6) .

［3］李俊.城镇化、老龄化背景下新型农村养老保险财务状况研究： 2011－2050［J］. 保险研究，2012，(5) .

［4］吴伟鹏等.城镇化发展由“增长型”向“民生型”的转变［J］中国统计.2012，(8) .

［5］王伟同. 城镇化进程与社会福利水平［J］.经济社会体制比较，2011，(3) .