检察机关作为民事公益诉讼原告的基础*——以“云南省首例环境民事公益诉讼案件”为例

文◎刘 恒 ** 王 姣***

检察机关作为民事公益诉讼原告的基础*
——以“云南省首例环境民事公益诉讼案件”为例

文◎刘 恒 ** 王 姣***

［基本案情］2009年11月，云南省昆明市人民检察院在环境保护联动执法过程中，发现自2009年7月开始，昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司，在未按环评批复要求建成污水收集处理设施的情况下，即陆续允许养殖户进入养殖小区养猪，废水渗入地下水系统，导致距附近的七里湾大龙潭水质变坏，并可能对几大水库及数千名居民的用水安全造成严重的污染威胁。对此，昆明市环保局作为原告向昆明市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，昆明市人民检察院仅以出具支持起诉意见书对原告进行了支持。经过一二审判决，原告的诉讼请求得到支持，三农农牧有限公司、羊甫联合牧业有限公司向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付人民币417.21万元，并支付评估费人民币132520元。

在这起民事公益诉讼案件中，原告环保局胜诉，检察机关作为支持起诉的身份参与了整个诉讼过程，但是检察机关能够以公开身份支持起诉参与民事公益诉讼，为何不能直接作为原告参与民事公益诉讼，这就引发了检察机关是否具有民事公益诉讼原告资格合理性的讨论。

一、检察机关作为民事公益诉讼原告的权利基础

本文案例中，由于法律及司法解释没有明确赋予检察机关民事公益诉讼原告主体地位资格，“迫使”检察机关只是以支持起诉的身份参与本案。我们知道，国家机关或者说国家创设某个具有行政职权的机构，要求这一机构履行行政职能时不能需要另一个国家机关进行“支持”。一个国家机关支持另一个国家机关起诉，本身在逻辑上就不通，理论上也是不通的，实践上更是浪费国家资源。从法律制度上讲，“支持”这样的制度配置也不科学也不合理。作为国家机关的检察机关既然全程参与了诉讼过程，另一个国家机关——环保局，就不必须参与整个诉讼过程了。

讨论检察机关能否具备民事公益诉讼原告主体资格，我们就需要对公益诉权的性质进行探讨。目前，关于公益诉讼的性质有三种学说：公权保障说、意思自治说、结合说。首先，公权保障说认为公共利益的保护应该由国家机关来担负，公民把管理国家事务的权利部分地让渡给了国家，国家机关作为公民权利的行使代表，理应承担保护公民的公共利益不受侵犯之责，国家机关要维护公共利益与公共秩序的稳定。但是，这种学说把国家机关的职能过于理想化，忽略了国家机关怠于行使权力或滥用权力的情形。其次，关于意思自治说，认为公益诉权行使的主体应该是公民与社会团体组织，对公共利益的侵害直接或间接地与公民个人有关。既然公民是公共利益的享有者，自然是这种权利的维护者。此种学说过分强调了公民的个体意思，但未考虑到在司法实践中个人诉讼地位与力量的失衡。第三种是结合说，是对以上两种学说的综合。即将公益诉权的主体扩展到国家机关、社会团体以及公民个人，以更全面地保护公共利益。无论法律规定采用哪种学说，检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，检察机关履行法律监督职责没有自己的私利，它的活动都是代表国家或者社会公共利益，应赋予检察机关以原告诉讼主体的身份向法院提起诉讼，启动民事公益诉讼程序的权利，即公益诉权。而且检察机关具有其作为民事公益诉讼原告的优越性，一方面，检察机关拥有丰富的诉讼经验，具有一支优秀的法律工作人员队伍。另一方面，检察机关在办理刑事案件时，有可能发现侵害公共利益的民事违法行为，如果符合立案的标准，就可直接向法院提起民事公益诉讼。

二、检察机关作为民事公益诉讼原告的法律基础

2012年《民事诉讼法》修改之前，检察机关作为民事公益诉讼的原告在司法实践中就存在许多案例。检察机关之所以能以原告的身份参与民事公益诉讼就是因为其作为民事公益诉讼原告一般被认为具有充分的宪法上的依据。《宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”具有类似规定的还有第13条和第15条。虽然只是原则性的规定，但是足以为民事公益诉讼的存在以及检察机关为了维护公共利益而提起民事公益诉讼提供宪法上的依据。公共利益的主体是整个社会，但是社会并非实在的主体，其利益必须需要一个实在的主体进行维护，当其利益受到社会中个别成员的侵犯与损害时，存在一个实在主体动用国家资源进行救济与维护。而检察机关因其自身的诉讼资源占有的优越性及设置时担负的历史使命，理应成为公共利益的代表。这是《宪法》第129条赋予其法律监督机关的责任，［1］同时也为其成为民事公益诉讼原告提供了宪法依据。

《刑事诉讼法》第77条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院提起公诉时，可以提起附带民事诉讼。”“提起附带民事诉讼”从性质上看就是提起民事诉讼。这一规定，可以认为法律明确赋予了检察机关作为公共利益的代表行使民事起诉权。只不过行使这一权利的前提条件是有犯罪发生，而且给国家、集体财产造成损失。这是目前明确规定检察机关可以为了公共利益可以提起民事诉讼的法律规定，也可被认为法律明确赋予了检察机关民事公益诉权，只不过是限定了范围而已。而现行《民事诉讼法》并没有明确规定检察机关在国家、集体财产遭受损失时有权提起民事诉讼。这实际上导致了《民事诉讼法》与《刑事诉讼法》的不协调，致使这两大诉讼法中关于检察职能定位脱节。这一缺陷必然要求立法来弥补。

现行《民事诉讼法》第55条初次对民事公益诉讼作了规定，这是民事公益诉讼在程序法上的首次突破，该条对民事公益诉讼的案件范围采取了列举加概括，且将对民事公益诉讼的起诉主体规定为法律规定的机关、有关组织。公共利益受损害时需要有能够代表这个利益的国家机关出面求偿的，这个机关在性质与职能上必须能担当此任，且没有宪法上的限制。由于性质和在国家政权结构中的地位决定了人民代表大会和人民法院不易担当此任。政府可代表公共利益进行行政活动，但政府可以凭借行政权并辅之以人民法院的执行权实现其功能，无需提起民事公益诉讼。而只有检察机关才能相当超脱，担当提起公益诉讼的重任最为适当。我国权力机关代表人民利益制定法律，检察机关监督法律的统一正确实施，从这个意义上讲也就是代表大众的利益。赋予其民事公益诉权能更有效地实现其职能。所以，这一规定是民事公益诉讼制度的一大进步，为民事公益诉讼的发展确实提供了程序法上的依据，也为检察机关维护公共利益提供了法律上的支撑。而在本文案例中，如果适用现行《民事诉讼法》的规定，检察机关就可“名正言顺”地以民事公益诉讼原告的身份向法院直接提起诉讼，无需犹抱琵琶半遮面地“支持”起诉。

在域外法律规定与司法实践中，检察机关大多数是以诉讼当事人或者诉讼参与人参与到民事公益诉讼中。所以，在《民事诉讼法》第55条规定“法律规定的机关”的基础上，日后的立法与司法实践中，有必要赋予检察机关以明确的民事公益诉讼原告主体资格。

三、检察机关作为民事公益诉讼原告的实践基础

司法实践中，一些地方检察院进行了有益的探索，出现了大量检察机关提起民事公益诉讼的实例。“1997年12月3日，河南省方城县人民法院《民事判决书》（1997）方民初字第192号支持了我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件。”［2］开创了我国检察机关提起民事公益诉讼的先河。随后，河南省新野县人民检察院代表国家，以原告主体身份，对国有资产流失案件提起诉讼，并成功地保护了国有资产。此外，还有江苏省无锡市锡山区人民检察院以民事公益诉讼人的身份起诉李某、刘某二人，诉称二人破坏防护林，致使高速公路路面产生横向流，给任何行驶在高速上的车辆带来安全威胁，请求法院判决被告补种树木的民事责任。等等，这样的例子很多。所以说，检察机关作为民事公益诉讼的原告在实践中是可行的，而且其具有的诉讼优势能够与实力强大的被告形成对抗性，因此，赋予检察机关民事公益诉讼主体的资格实为可行之举。“目前，云南尝试拓宽公益诉讼原告范围，人民检察院、行政机关、社会团体组织都可以作为公益诉讼原告。”［3］

注释：

［1］《宪法》第 129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”

［2］杨立新：《新中国民事行政检察发展前瞻》，载《河南省政法管理干部学院学报》1999年第2期。

［3］参见《云南首例环境公益诉讼案尘埃落定》，载《人民法院报》2011年6月1日。

*本文系国家检察官学院2013年度科研基金资助项目，同时也受山西省软科学研究计划资助，项目编号：2013041007一01。

**山西大学法学院硕士研究生导师［003006］

***山西大学法学院民商法学专业硕士研究生［003006］