国外如何管理互联网

孙广远 尹霞 徐璐璐

运用多种手段对互联网实施必要的管理，是目前各国通行的做法。尤其是近年来，随着网络技术的迅猛发展，网络衍生的问题趋于复杂化，各国政府对互联网的监管越来越严格。其中，不少经验与做法值得我们借鉴。

构建立体监管体系

政府在管理中担当起重要职责，在突出运用法律手段和必要的行政手段的同时，注重发挥行业组织、社会监督、技术防范等方方面面的作用，强调多管齐下、“软硬兼施”、综合治理，是各国网络管理共同的“基本法则”。

（一）加强立法，强调以法律为依据主导互联网管理

自1978年以来，美国政府各部门先后通过了130多项有关互联网管理的法案，这些法律涵盖了互联网管理的方方面面，法律条款都非常具体，对触犯法律者的处罚也非常严厉。比如，美国26个州制定了《反垃圾邮件法》，规定网络接入商有权起诉滥发邮件者，索赔金额可超过100万美元。英国《调查权法案》、日本《犯罪搜查通信监听法》、澳大利亚《联邦政府互联网审查法》等均授权本国调查机关必要时可对互联网信息进行公开或秘密的监控等。俄罗斯出台法律要求本国互联网接入服务商安装网络监控设备，为联邦安全局的工作人员设置网络监控后门。德国2009年出台了反儿童色情法案《阻碍网页登录法》，规定建立封锁网站列表并每日进行更新。此外，法国、芬兰、韩国、印度、新加坡、意大利、以色列等国都对互联网的管理制定了一系列的法律法规。

（二）成立专门网监机构

美国联邦调查局下属的网络安全局、英国政府的通信办公室、澳大利亚的通信与媒体管理局、新加坡的媒体发展管理局、瑞典的社会保护和应急署与国家警察署、韩国的互联网安全委员会等，都是专门的网络安全事务主管部门。其中，尤以美俄两国的相关机构分工最细。美国的联邦通信委员会是对包括互联网在内的通讯产业最具影响力的监管机构，同时，司法、军方和情报部门均有专门的网络监控机构，这些机构各司其职，共同形成监控体系。俄罗斯在俄联邦安全总局、俄内务部和俄联邦媒体与文化管理局分别设立了侧重点不同的网络监管机构。

（三）注重发挥行业自律和公众监督的作用

在美国，有9个著名的互联网信息安全行业组织，分别从信息安全的技术、教育培训、信息交流、从业资质认证、网络安全应急响应、从业人员社会责任等方面制定了许多详细的职业道德规范。在法国，互联网企业先后成立了“法国域名注册协会”、“互联网监护会”、“互联网用户协会”和“互联网理事会”等机构。英国“网络监看基金会”最具世界声誉。亚洲国家中，日本的行业自律体系最为完善。欧盟设立的“欧盟网络热线”，在各成员国已得到了较好的执行，覆盖24个欧盟国家，并吸引澳大利亚、韩国、日本、美国、南非等非欧盟国家加入。

（四）过滤封堵不良网络信息

“网络巡逻”是美国过滤软件的典型代表，它的主要功能包括：限制每天访问网络的次数，每天、每周上网的时间，限制使用不良网站和某些特定网站的内容。法国规定网络新用户在登记和安装上网设施时，必须确认是否安装免费儿童上网保护软件及其理由，否则不得上网，并规定网络服务商有义务向用户推荐“家长监督器”等儿童上网保护软件。这类软件分别针对不同年龄层的未成年人，可屏蔽掉90%以上的不良网站。澳大利亚互联网协会也要求，网络服务提供商要向用户提供必要的网络内容过滤软件。意大利、加拿大、印度尼西亚等国都通过采用微软互联网儿童色情屏蔽系统，把对网络色情案的调查效率提高了80％。此外，新加坡、日本等国也都制定了严格的网络内容分级制度。

（五）推行网络实名制

韩国是世界上首个强行实施网络实名制的国家。随着要求实名登录的“脸谱”社交网站的发展势头加快，日本用户开始从排斥网络实名制到逐渐接受实名制转变。网络实名制管理在澳大利亚得到社会舆论和民众的支持和拥护。为确保网络安全，2011年奥巴马政府责成美国商务部就如何妥善地建立一套“网络身份证”制度尽快制定出解决方案，使每个美国公民都在网络上有一个独立的身份。在德国，只有2%的社交网络用户使用的是虚假身份，58%使用的是完整姓名。奥斯陆枪击案发生后，挪威对实行网络实名制的呼声也不断高涨。

突出重点监管内容

各国的网络监管不是漫无边际、泛泛而管，而是依据法律设定底线和边界，对触犯本国法律、威胁国家安全以及有违公序良俗的行为和网络内容严加管控与限制。

（一）严格管控政治性网站及网上政治性言论

美国国防部多年前就成立了“黑客”部队和第67网络战大队，2006年又组建了一支网络媒体战部队，全天候监控网上舆论，“力争纠正错误信息”，引导利己报道，对抗反美宣传。德国法律规定，在网上传播恶意言论、谣言，宣扬种族主义均为非法行为，严厉禁止利用互联网传播纳粹言论、思想和图片。2005年，17岁的新加坡中学生颜怀旭以“极端种族主义者”自居，在自己的博客中表示仇恨马来人和穆斯林，叫嚣要“用狙击步枪暗杀部分政治人物”，结果于同年11月被新加坡法院依照《煽动法令》判处缓刑监视2年，并从事180个小时的社区服务。西方主要国家的媒体网站很少开设论坛和新闻跟帖，基本不向普通网民提供博客服务，且开设论坛的网站都有严格的监管制度，因为他们认为这些空间极易使涉及敏感话题的不当言论泛滥和发酵。

（二）依法严惩网络暴力和色情犯罪

澳大利亚法律规定，在网上传播淫秽色情和极端暴力，最高可罚款11万澳元和入狱5年。美国《儿童在线隐私保护法》规定，任何提供网络服务和产品的组织与个人，不得通过电子邮件、聊天等办法，搜集13岁以下儿童的姓名、家庭住址、电子邮件地址、电话号码或儿童父母的个人信息等，违者将依法严惩。美国司法部还专门成立了打击儿童网络犯罪的特种部队。美国联邦调查局也成立专门机构，负责辨认、调查网上发布的儿童色情图像，搜寻不法分子，对其进行法律制裁。德国“联邦危害青少年媒体检查处”将5400家媒体列为“青少年不宜接触媒体”，要求服务商不得链接或在搜索引擎中出现。在希腊，网民进行网上儿童色情犯罪，最高判刑达到13年。

（三）严格控制网络谣言

2012年1月1日，美国加利福尼亚州正式生效的一项新法规定，学校有权将利用互联网散布谣言等“欺凌行为”的学生罚以停学或开除。对于满天飞的网络谣言，美国网络安保部门的应对之策不是简单的“删帖”，而是尽快披露真相以正视听。日本发生大地震后，各种谣言盛行，超过90%来自网络。日本警察厅责令互联网相关运营商直接删除虚假信息，并且在警察厅的官方网站上公示网络流言。此外，他们还进一步委托民间互联网服务商加强对震后网络不良信息的监管，对特别恶劣的信息进行强制删除。韩国法律规定，以危害公共利益为目的，利用电子通讯设备公然散播虚假信息者，将被处以5年以下有期徒刑，并缴纳5000万韩元以下罚款。墨西哥部分州2011年出台新的《动乱法》，规定在互联网上制造和发布假新闻的行为构成“破坏社会稳定罪”，将依法追究刑事责任，情节严重者可最高量刑4年。针对各种谣言，法国的一些网民和记者自发成立了“停止传谣”等辟谣网站。

（四）禁止散布和泄露个人信息及隐私

2010年初，美国宾夕法尼亚州费城两名中学生将其就读的下马里昂学区告上法庭，指控学区利用安装在电脑里的内置摄像头和远程追踪技术对他们进行偷拍。10月，美国司法部门认定下马里昂学区当局违犯了相关法律，该学区除必须停止偷拍外，还被判罚赔偿61万美元。为了保护个人信息及隐私，早在2001年，新加坡政府和互联网服务商就制定了一套行业自律规范《行业内容操作守则》，2012年新加坡国会又通过了《个人信息保护法案》，进一步保护个人信息不被盗用或滥用于市场营销等用途。美、英、日、德、俄等西方国家都把网络时代保护个人隐私权放在突出位置，在个人信息保护方面制定了专门的信息数据保护法。美、日还在综合性的机构内设部门或专门设立隐私专员，对涉及个人信息和隐私的网络内容进行管理处置。

（五）严厉打击网上商业欺诈行为

日前，两名20多岁的青年男女因涉嫌利用互联网诈骗，被韩国警方抓获。2012年12月10日，韩国公平交易委员会宣布，2013年起将实施网上交易“临时终止制度”，即网络交易中一旦发现有网站存在欺瞒消费者或有可能给消费者带来巨大损失的行为，公平交易委员会将暂停该网站的网上交易或关闭网站，直至问题得到解决。欧洲许多国家以立法形式授权警察和安全部门秘密监控各种网站和电子邮件，要求对包括涉及商业欺诈的多种行为，一律追究刑事责任。

几点启示

诸多网络乱象，归根结底在于缺乏网络规则法度，缺乏法律授权下的强力监管。综观世界各国，那些网络空间由乱而治、治理由宽而严，能够在监管中寻求到自由与管控相平衡的国家，无不是在监管上下了大功夫，其经验与做法对正处于不断摸索与完善阶段的我国网络监管不无启示。

一是网络管理必须上升到国家战略层面。网络管理事关国家安全、社会稳定，事关国家核心利益，必须从战略层面加以谋划。奥巴马担任总统不久就成立了白宫网络安全办公室、全国通讯与网络安全控制联合协调中心，提交国会的一部法案甚至授权总统可以宣布“信息空间的紧急状态”。2012年7月，法国参议院公布伯克勒报告，将网络安全称为“世界的重大挑战，国家的优先问题”。凡此种种，都是从国家最高层面维护网络安全的战略考量。只有从战略层面着手，才能立足于全局，立足于高端，以国家力量管好网络。

二是依法管理才具有权威性。互联网领域早已是各国立法的重点，相比之下，中国互联网的立法亟待补课。不论是在网络立法特别是高等级的立法方面还是执法力度方面，都有很大的提升空间。当然，互联网立法与其他立法一样，本意并不在于“限权”、“管控”，而在于引导公众更有序、更规范、更合法地享有自由权益，从而避免误伤、防患于未然。因此，从长远计，为彰显并激活互联网的正能量，网络应当成为“法治中国”的表率。

三是多法并举、多管齐下，综合监管才会更有效。综合各国经验来看，互联网管理要取得成效，就必须从政府监管到社会监督、企业自律，各方联手，齐抓共管，才管得住，管得好。目前，我国的网络管理不仅法律相对滞后、政府严重缺位，社会监督也很薄弱，行业自律差得更远，技术手段也赶不上西方国家。面对日益庞大的网络群体和纷繁复杂的网络声音，管好用好网络，减少和杜绝网络不法行为，急需综合运用法律、行政、经济、技术等手段，实施综合治理，形成立法部门、政府、行业和民众等协调合作、相互补充的监管机制。

四是突出重点，收放适度，力求管而不死，活而不乱。网络需要开放，又必须管住。网络世界无所不有，什么都管，不现实也没必要，管理策略应该是抓重点，抓要害，特别是对那些危害国家核心利益、危害社会稳定、危害民族团结、危害青少年身心健康、危害经济秩序、危害他人利益的内容，一定要铁腕整治，决不手软。在严管的同时，该放的也要放，做到管而不死，活而不乱。

责任编辑：李艳玲