我国重要农产品价格调控机制研究述评*

2013-01-29张嵎喆王俊沣

区域经济评论 2013年5期

张嵎喆王俊沣

近年来，我国棉花、油料、糖料等重要农产品的价格波动呈现出周期性波动与异常波动相互交叉的态势，对生产者行为、消费者行为以及宏观经济都产生了重大影响。因此，深入研究新形势下我国棉花、油料、糖料等重要农产品价格波动的特征和影响因素，建立科学、长效的重要农产品价格调控机制具有重要的理论价值和重大的现实意义。本文重点从棉花、油料、糖料等重要农产品价格调控面临的新形势、价格调控机制的内涵与外延、棉花、油料、糖料等重要农产品调控机制的内容研究等方面，对已有研究文献进行梳理和评述。

一、面临的新形势和新要求

准确把握新世纪以来农业发展面临的新形势，是准确把握调控内涵与外延的前提，对研究我国棉花、油料、糖料等重要农产品价格调控机制至关重要。

从农业发展的外部环境看，按照世界银行的统计数据，2010年，中国的人均国民总收入为4260美元，首次由“下中等收入”经济体转变为“上中等收入”经济体，标志着中国经济社会发展进入了一个新阶段。当前，农业农村经济与国民经济和全球农业相互交织，其运行状态和形势表现出明显的复杂性。从国民经济运行看，2009年是“新世纪以来我国国民经济发展最为困难的一年”，2010年“面临的形势极为复杂”，农业发展的宏观背景把握难度增加。从国际市场影响看，这几年国际农业对我国农业的冲击逐步显现，继大豆等国外农产品冲击以后，外资通过并购我国龙头企业、布局粮食收购市场等多种方式影响我国农业。从自然条件变化看，雨雪冰冻、干旱洪涝灾害频频发生，病虫害影响不断加剧，气象灾害与生物灾害呈“双紧”趋势。同时，工业化和城镇化进程加快扩大了农产品需求。工业化进程的加快，带来以大宗农产品为主的原料需求不断增加。城镇化的推进，使大量农业生产者变成了商品农产品消费者，进一步扩大了农产品的商品需求量。

从农业发展的内部变化和特征看，进入新世纪以来，农业农村经济发展出现了三方面的新变化，主要是受政策因素影响和生产方式变化影响所引起的农业生产周期的变化，包括产品市场和资本市场的国际市场变化，包括取消农业税、对农民直接从事农业经营生产的补贴等方面的农业农村政治调整的变化。2004年以来，中央连续出台的9个涉农的“一号文件”，推动了农业乃至农村发展方式转型的显著加快，尤其是随着近年来工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的深入推进，我国农业和农村发展新阶段的特征正在迅速凸显。微观层面的农业专业化、规模化、集约化加快推进，农业经营方式的转型开始取得实质性进展；产业层面的农业分工分业迅速深化，生产性服务业对于农业发展、结构升级和农民增收的引领支撑作用迅速凸显；区域层面农业发展的集群化和连片化现象迅速发展，生态环境、基础设施、公共服务平台乃至组织成员的竞合关系越来越成为农业发展的决定因素。

对新形势的理解应该有助于我们对农业发展阶段的准确认识，即我国当前和未来的一段时间内究竟处在“梅勒农业发展阶段论”、“韦茨农业发展阶段论”抑或“速水农业发展阶段论”中的哪一发展阶段。通过对处在不同发展阶段农业所应具备的特征的了解，能让我们更清楚地认识到政府在农业发展不同阶段所应扮演的不同角色和不同的政策着力点；更重要的是能让我们更清楚地认识到处于不同阶段的棉花、油料、糖料等重要农产品的价格调控出发点和目标等可能会有所不同，从而为确立适当的价格调控机制提供理论依据。从现有文献看，大部分文献都只停留在对新形势的具体描述，而未继续深入研究农业所处的发展阶段以及不同阶段下政策的着力点，这都有待于进一步研究。

二、价格调控机制的内涵与外延

对价格调控机制的理论研究，一直以来都是学术界研究的热点。由于价格调控涉及有关政府与市场的关系问题，关于政府在市场经济中应发挥怎样的作用，长期以来一直是学者间一个颇有争议且既古老又现实的话题。

（一）价格调控理论的争论

西方在工业革命之后，奉行的是自由市场制度的原则，人们相信有一只“看不见的手”会完善地引导着经济运行，每个人追求自己的利益，最后达到全社会福利的最优。然而由于垄断行为、外部性、信息不对称、公共物品等市场失灵原因的存在会使价格机制发生扭曲，导致资源配置无法达到帕累托最优。经济学家们逐渐认识到市场本身可能存在着不完善，为克服在自然垄断、外部效应、信息不对称等领域产生的市场失灵，规制公共利益理论学派在此基础上探索依靠政府力量来弥补市场缺陷，并认为政府规制十分必要。

根据植草益的定义，政府规制是依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为，分为经济性规制和社会性规制两类。经济性规制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。其中，政府的价格规制与实现资源配置效率的经济政策有着直接联系，而且也与维持原有企业的生存和健全经营有着直接联系，因此它是经济规制中的最重要项目。激励性规制理论又区分了三种代表性的价格规制模型：一是投资回报率价格规制模型，即政府通过制定投资回报率来控制行业或企业价格构成中的利润大小；二是支持价格和最高限价规制模型，即政府为了支持某一行业的生产而规定的一个高于均衡价格的最低价格或为了限制某些生活必需品的物价上涨而规定的低于市场均衡价格的最高价格，以保护消费者的利益；三是价格补贴，即政府向某种商品的生产经营者或消费者无偿支付补贴金，以维持一定价格水平的措施。

但是，利益集团规制理论、规制经济理论、激励性规制理论则认为针对市场失灵而进行的政府管制，受现实社会经济活动复杂性、信息失真、决策时滞、制度僵化、腐败、管制成本过高等各种因素影响，又常会出现所谓的“政府失灵”的低效率现象，使经济学家们又对价格管制的合法性和有效性开始反思。国内学者王俊豪通过对美国和英国价格管制模型的比较，认为价格管制应以经济原理为基础制定管制价格，应确定一个适当的管制价格调整周期，管制价格应具有刺激企业努力降低成本、提高生产效率的功能，价格管制不仅要因产业而异，而且要因同一产业不同业务性质而异。

鉴于农产品价格在国民经济价格体系中所处的基础地位，涉及农民增收和消费者负担两难问题，不仅影响总体物价水平稳定，而且影响农业生产秩序和居民家庭消费；其价格上涨会造成低收入群体的生活困难，因而具有社会和政治的高度敏感性。可以说，农产品具有外部效应、信息不对称等特点，具备有限的非竞争性和局部的排他性等准公共品的特性。同时，根据卡尔多的蛛网理论，特别是在离散型蛛网模型中，在供给价格弹性大于需求价格弹性的情况下，一旦出现失衡状态，竞争机制不仅不能使其恢复均衡，而且会使价格和产销量的变动在时间序列中呈发散型，越来越偏离均衡。而且，农产品价格由于供求弹性差异、自然因素干扰、生产要素流入流出障碍等因素的作用，自由市场价格体制不能正常而有效地运转。为消除或减轻农产品在市场上经常出现的这种离散型蛛网波动，经济学家和各国执政者对运用支持价格或限制价格、价格补贴等价格调控政策对农产品进行价格调控基本没有什么争议。

（二）调控的出发点和手段

关于农产品价格调控机制的理论问题，主要集中在调控的出发点和目标，即为谁调控和怎么调控等问题。

从调控的出发点看，大多数文献从促进农产品供应、提升农民收入的角度进行了深入细致地研究。20 世纪20年代初美国乔治·约翰逊等人率先提出农产品价格支持的基本思想是争取工农产品之间有一个合理的“平价”比例，以切实保护农民利益。也就是说，农产品价格支持政策，是指政府为使农民能够以合理的价格销售农产品或得到合理的农产品销售收入以期实现增加农民收入和稳定农业生产等目标所采取的一系列市场干预措施。周永提出所谓支持性价格政策，乃是指政府为扶持农业发展，从而规定高于市场供求均衡价格的农产品收购价格的政策。《WTO农业协议》从国际贸易的角度提出，国内支持承诺主要是指成员方政府通过国内政策，以农业和农民为扶持资助对象所进行的各种财政支出措施。韩宏华认为，我国的农产品价格政策的具体目标应包括确保农产品总量的有效供给的产量目标，不断增加农民收入的收入目标，和加快农业产业结构的调整的结构目标。李凤瑞提出，价格支持是农业保护政策最初、最明显的途径，也是世界各国保护农业最常用的手段。其目的在于通过补贴支持农业收入和价格，确保农产品的稳定供应，解决农产品过剩及价格下跌问题，保护农产品生产者的收益。姜楠等认为，农产品价格政策是指政府根据经济发展水平、农产品市场供求状况以及国家、集体和个人的经济利益，为了影响农产品价格形成和价格结构，通过各种经济杠杆、并辅以行政和法律手段直接或间接调节价格，从而调节农产品供求、农业生产结构和社会集团的利益分配而制定的各种行为准则和措施的总称。赵地认为，农产品价格支持政策是政府通过作用于农产品市场来为农业提供支持的，属于市场干预型手段。农产品价格支持政策一般只在农产品市场供过于求时才使用。根据农民销售农产品的价格与农产品市场均衡价格之间的关系，可分为压抑性农产品价格支持政策与支持性农产品价格支持政策。根据农产品价格支持政策的作用范围或对象，可分为倾斜性农产品价格支持政策和非倾斜性农产品价格支持政策。钱克明认为，农产品价格有两个非常重要的基础性作用，一是引导资源配置。如果农产品比价较高，生产要素就流向农业，农业生产增长，农产品供给增加；反之，则农业生产要素外流，农业生产萎缩，农产品供给紧缺。二是调节利益分配，如果农产品价格升高，农民收入增加，城市居民支出增加，城市低收入群体生活水平下降；反之，则农民收入减少，城市居民福利增加。因此，农产品价格政策可作为调整要素配置和国民收入分配格局的重要工具，在协调工农关系和城乡关系中可以起到非常重要的作用。因此，农产品调控价格政策可作为调整要素配置和国民收入分配格局的重要工具。为此，我国农产品市场调控的总体方向应该是在保持价格基本稳定的基础上，允许农产品价格逐步合理上升；要逐步建立农产品价格与农业生产成本以及城镇低保水平联动机制；要统筹考虑国内政策与国际贸易政策，针对不同品种制定不同的调控和支持政策；尽量减少大豆等贸易依存度高的产品价格大起大落。

从调控手段看，多数文献从包括价格上限或价格下限的直接定价、物价管制、农产品市场调节基金等方式在内的直接调控价格形成和变动和良种补贴、农资综合直补、进口调剂、收购调节等方式在内的间接影响价格形成和变动两种手段进行了总结。李百汉对发达国家的农产品价格干预政策进行了梳理，指出发达国家所采取的农产品价格干预政策主要包括直接规定农产品的收购价格、协商制定农产品的收购价格、建立农产品价格稳定基金、直接进行价格补贴、进行收购调节等政策手段，并认为对农产品实行价格干预就是发达国家最常用、最重要、最有效的调控手段。梁小民提出许多国家出于保护农业和扩大农产品出口的需要都对农产品实行保护价格或出口价格补贴。支持价格又称最低价格或价格下限，是政府为了支持某一行业而规定的该行业产品的最低价格。这一价格高于市场自发形成的均衡价格。通常有两种作法。一种是缓冲库存法，即政府或代理人按某种平价（或称保护价）收购全部农产品，以平价进行买卖，以使农产品价格由于政府的支持而维持在一定水平上。另一种是稳定基金法，也由政府或其代理人按某种平价收购全部农产品，但并不按平价出售，而是在供大于求时低价出售，供小于求时高价出售。《WTO农业协议》从国际贸易角度出发，认为应包括对农产品的价格支持、对农业投入的补贴、对农民的直接补贴，以及政府用于农业科研、推广、培训、基础设施建设、扶贫、生态环境建设等方面的支出等措施。李凤瑞认为，价格支持的基本做法是政府事先规定农产品的保护价格，包括目标价格和干预价格。冯涛通过对发达国家农产品价格支持政策的梳理，发现美国对棉花采用的主要措施包括无追索权贷款、差额补贴和农户自储农产品项目等。欧盟则采用了差价补贴、门槛价格、闸门价格和对剩余农产品发放临时存储补贴。同时，乌拉圭回合后，发达国家普遍推行更加开放的农产品价格支持政策。覃海珍认为，综观世界各国经验，政府对农产品价格的干预内容主要包括：一是对农产品市场的直接干预，即制定农产品价格区间，采取价格上限或价格下限的形式。二是对直接影响农产品价格形成因素的控制，如对市场上农产品供给量和需求量的控制，对影响农产品价格的要素价格的控制等。三是对间接影响农产品价格变化的因素的控制，如对农产品运输、储藏、加工等方面的投资等。

总体来看，市场机制中，价格机制是最核心的机制，价格支持、管理、调控是政府干预经济或实施宏观调控的重要内容之一。学者们关于农产品价格调控的认识也在不断深化，在为何调控的方面，大家认识较为一致。但在对为谁调控和怎么调控等问题方面还略有差别，并处在不断探索的过程中。应该说，农产品价格管理和调控，如何适应整个经济体制改革和价格改革的总目标，更多更好地利用市场机制，优化农业结构，调节农产品供求，促进优质高效，仍然是摆在我们面前的重要课题。另外还需要关注的是，不少文献将价格支持、价格调控、价格管理、价格政策等概念混用，概念界定的不清晰也给深入研究造成了不小的困惑。同时，是否所有针对国内棉花、油料、糖料等重要农产品生产及供给等供应端，并能对棉花、油料、糖料等重要农产品价格产生影响的各类直接、间接政策支持手段以及众多学者很少提及的、针对消费端的补贴且能对降低棉花、油料、糖料等重要农产品价格波动所产生影响的政策支持手段，如最低生活补贴、工资补贴等都应考虑和涉及。因此，有关棉花、油料、糖料等重要农产品价格调控的主要手段应包括哪些具体内容，其边界在哪里，这都需要进一步深入研究。总之，本文认为，在进行棉花、油料、糖料等重要农产品价格调控时，必须按照调控所包含的内容，科学地界定调控的依据、调控的主体、调控的范围、调控的对象和调控的特性。

三、棉花、油料、糖料等重要农产品调控机制的内容研究

针对棉花、油料、糖料等重要农产品对外依存度相对较高，以及产品价格除受国内供需关系影响外，也在一定程度上受国际市场价格波动的影响等特点，国家主要是通过贸易政策和临时收储等具体措施对棉花、油料、糖料等重要农产品进行调控。

应该说，上述政策在平抑棉花、油料、糖料等重要农产品价格波动、稳定生产和保护农民利益等方面起到了较强的支撑作用。棉花收储从战略角度考虑是完全有必要的，不托市将丧失对于棉花资源的控制，其带来的托市效果十分明显。某种意义上说，从2006年至今，历次棉花价格的底部都是由政府大规模收储棉花造成的（见图1）。在油料调控方面，2007年以来我国油脂油料市场一路上涨，菜籽价格也步步高升，加上国家在长江流域“双低”油菜优势区实施油菜良种补贴，中央财政对农民种植油菜给予150 元/hm2补贴。农民种植收益有所提高，提高了对油菜种植的积极性，因此，2008年的油菜种植面积有所恢复。曾晓安也表示，根据国际油料市场情况，我国择机进口了部分食用油和大豆，充实国家储备，增强市场调控能力；同时，针对前段时间国内市场油料价格波动情况，政府及时抛售了部分储备食用油，平抑市场油价，保障市场供应。目前市场油价基本稳定，取得了较好的调控效果。具体而言，2009年在国内油菜籽大量上市前，国家出台了《关于做好2009年油菜籽收购工作的通知》，公布油菜籽托市收购方案。2010年国家进一步完善了油菜籽托市收购政策，参与托市收购的市场主体增加，方式更为灵活，大大调动了多元主体入市收购的积极性。6月初托市收购启动后，在国际市场价格三季度回落的背景下，国内油菜籽市场价格明显回升，4月份油菜籽价格为年内最低，仅3400 元/吨，5月份略涨至 3435 元/吨，6月份大幅回升至3672元/吨，7月份继续升至3700元/吨，并一直持续到10月份。此外，为稳定自2010年底食用油价格过快上涨局面，国家相关部门于2010年10月底启动临储菜籽油竞价销售计划，并于11月初启动临储大豆竞价销售。据统计，2011年国家相继定向投放临储大豆512.5万吨，临储食用油（含大豆油和菜籽油）111 万吨。国家定向投放政策帮助大型油脂加工企业渡过成本难关，也保证市场供应，使上半年国内食用油现货价格保持基本稳定。在糖料调控方面，我国食糖储备制度建立于1991年，收储主要以进口古巴原糖全部入库以及向国内生产经销企业收储成品糖的方式进行，通过高抛低吸，有效地、最大效益地发挥稳定食糖市场的杠杆作用。通过国储糖的收储，保障了食糖的有效供给，保护了制糖企业和蔗农的利益，保证了整个食糖产业的可持续发展。国储糖政策的实施对制糖行业发展起到了保驾护航的作用。

但也有部分学者认为，政策效果并不明显。例如，在棉花调控方面，储备政策对托市、稳定棉花价格和农户植棉收益作用甚微。主要问题在于，一是收储对象是棉花流通加工企业，且限于参加质检改革的400 型大包棉花的企业，因而收储政策直接受益者是实现收储交易的企业不是农户；二是收储政策出台时间在棉花收获以后，因而对农户植棉收益没有影响非常有限；三是国家收储价格没有起到托市的作用。在糖料调控方面，史晓菲针对2006年初的国家商务部及发改委三次抛售国储糖意图平抑糖价的措施，指出从商务部市场运行司对全国36个大中城市大型超市的监测数据看，效果并不明显。面对农产品金融化、能源化的发展，以及信息传递便利化与市场信息不对称的加剧，影响农产品价格的因素日益纷繁复杂的局面，政府应对市场有科学的分析和判断，用前瞻的眼光，通过一些宏观手段引导调控，不能任由农民盲目扩种、改种。

部分学者提出了进一步完善政策措施的建议。在棉花调控方面，马建蕾等提出一方面要注意棉花贸易政策与临时收储政策的衔接和配合，另一方面，要加强对棉花等重要农产品市场的监测研究，以及对棉花加工及纺织品贸易转移的跟踪监测。刘玺光认为建立棉价风险应对机制不能只在流通环节做工作，而应从完整的产业链的观点出发，从整条产业链的各个环节入手，制定应对措施。张雯丽、杜珉指出，美国主要是通过营销援助贷款和贷款差价支付、直接支付补贴、反周期支付等手段稳定棉花生产和价格；印度、巴基斯坦则通过最低支持价格政策、生产支持政策、进出口贸易政策、纺织业扶持政策从供给、需求等角度稳定棉花生产和价格。通过对美国、印度、巴基斯坦等世界主要棉花生产国的产业政策进行总结，希望为我国的价格调控提供参考借鉴。在油料调控方面，徐锐钊认为区域专业化程度对不同油料作物的技术效率的影响不同，大豆、花生的区域专业化越强，其技术效率越高，而专业化程度甚至对油菜籽的技术效率产生有显著的负面作用，这也说明，农业生产必须根据当地的资源条件、耕作制度因地制宜，而不能盲目的推行专业化生产。程广燕等利用1979-2007年大豆生产消费统计数据，对大豆价格影响因素进行量化分解。结果表明，黑龙江大豆生产者价格主要受城乡居民平均收入、油菜籽价格、国际大豆市场价格等外部因素影响，应把利用期权、期货交易作为未来规避大豆价格风险的必要手段。在糖料调控方面，马光霞对美日保持食糖市场平稳运行的一些做法进行了总结，希望为我国糖价总走不出“少了涨，多了跌”的循环提供参考借鉴。美国一方面对国内食糖生产实行配额管理，即政府只对配额范围内生产的糖实行政策保护（按国内市场价格出售）；超出配额生产的糖不准进入国内市场，但可按世界市场价格（远低于国内市场价格）出口；另一方面合理处理工、农利益分配关系，即政府不管糖料价格，农民与糖厂的收益分配一般是将农民交蔗所产糖的60%归农民，40%归糖厂。日本则是实施保护和鼓励本国食糖生产发展的行业政策，即按保证农民种植甜菜收益的原则确定收购甜菜的最低保护价；在此基础上，加上工业加工费和合理的企业利润，制订食糖保护收购价。姚天冲等指出印度政府通过保证足够的糖库存、放宽原糖进口标准、出台一系列振兴糖业的法律、限制大宗消费者囤积食糖政策的执行期限展期等措施应对糖价波动，这给我国加强食糖管理和调控带来了宝贵的经验和启示。徐欣认为政府应防止食糖价格大起大落，促进产业持续稳定发展。一是大力支持糖料生产基础设施建设、品种技术研发与推广，构建糖料生产自然风险防范体系。二是要制定并颁布《防止食糖价格过度波动调控预案》，构建食糖产业价格风险防范体系。三是要完善糖料产业利益分配机制，保障蔗农合理收益。四是要加强食糖市场调控政策与货币政策、期货市场监管政策的协同性，增强调控效果。国务院发展研究中心云南省“三农”发展政策调研组通过对云南省糖料生产的调研，调研组建议开展甘蔗高产创建活动，推广机械化、降低劳动成本，通过推广甘蔗良种补贴、鼓励蔗田蔗地流转、发展适度规模经营、支持蔗区道路建设改造工作等手段给予糖料同等支持力度，加大对境外糖料甘蔗替代种植的支持力度，进一步完善糖蔗价格联动机制。

四、评述和展望

综观现有研究成果，国内学者关于棉花、油料、糖料等重要农产品的价格调控机制和效果的评价已有部分成果，但相对而言，已有文献针对棉花、油料、糖料等重要农产品的调控政策研究还处于起步阶段。目前，还存在以下有待进一步解决的问题：一是针对棉花、油料、糖料等重要农产品价格波动的原因分析相对较多，而针对棉花、油料、糖料等重要农产品进行调控的贸易政策和临时收储等具体措施的成效分析相对较少，无法确定政策的有效性；二是现有政策和研究缺乏对如何确定调控触发点的考虑，容易导致政策介入时机的滞后或提前而影响政策效果；三是缺乏针对不同调控方式的比较研究，容易导致政策手段选择的不合适而影响政策效果。

因此，本文认为，一是要明确棉花、油料、糖料等重要农产品价格调控机制的目的，正确、合理处理工、农利益分配关系。同时，各种不同的价格调控政策体系之间是相互作用的，共同影响着棉花、油料、糖料等重要农产品的价格，有必要考虑供给方面的促进政策、需求方面和贸易方面的稳定政策之间的相互配套问题。二是鉴于棉花、油料、糖料等重要农产品所具有的外向型特征，其价格波动既有供需基本面的因素，也有市场预期变化、恐慌性抢购和抛售、游资炒作等方面的因素，这些因素相互叠加，共同决定了棉花、油料、糖料等重要农产品价格的运行方向和力度。这就要求我们必须以全球的视野来讨论棉花、油料、糖料等重要农产品价格变化。即必须一方面关注国际金融形势的变化，如国际大基金操作方向、美元未来趋势等，这些因素将直接导致国际市场价格变化，并通过传导效应影响国内价格走向；另一方面，要关注国际农产品政策变化对国内市场的影响，其中包括主要生产国和出口国生产贸易政策等，这是因为国内生产对外的高依存度将会放大生产的“蝴蝶效应”。同时，加强对现有政策的绩效评价，在此基础上才能有针对性地提出棉花、油料、糖料等重要农产品合适的价格调控手段。

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