资阳市公共服务社会化促进水土保持生态文明建设的探索

赵 忠

（四川省资阳市水土保持委员会办公室，641300，资阳）

在水土保持生态文明建设中，如何快捷有效地提供公共服务，不断扩大农村群众对水土资源、生态成果产品的需求能力，实现城乡公共服务均等化、公平化，这既是水土保持生态发展的实践问题，也是理论升华、机制创新的研究课题。2000年四川省资阳撤地建市以来，市委、市政府高度重视水土保持工作，坚持以水土保持为主体的生态文明建设为抓手，以探索公共服务社会化体制机制创新为动力，以着力建设全国水土保持生态文明城市、长江上游沱江中游生态屏障和绿色资阳为目标开展水土流失防治工作。在实践中对水土保持公共服务社会化供给主要摸索总结归纳为4种模式，即参与供给型模式、合作型供给模式、主导型供给模式和生态补偿型供给模式，4种模式互补实施，有效破解了政府投入不足与社会公众对水土保持生态产品日益增长需求之间的矛盾，对防治水土流失、合理开发利用水土资源、落实生态保护红线具有实践意义。

截至2013年10月，资阳市治理小流域42条，综合防治水土流失面积1 770 km2，修复生态面积3.54万hm2，完成水土保持总投资20.75亿元，其中：国家、地方2.12亿元，群众、专业大户、企业等社会化投（融）资18.63亿元。治理区生态修复率达到95%，土壤侵蚀量减少80%，林草覆盖率提高到37.5%，生态环境明显好转，农村绿树成阴，城乡鸟语花香，群众人均达到1亩以上旱涝保收基本农田，由过去的“三跑土”（跑水、跑土、跑肥）变成“三保土”（保水、保土、保肥），农民纯收入比非治理区提高15个百分点，老百姓得到实惠，政府得到环境和资源。

一、资阳市水土保持公共服务社会化的背景

资阳市地处四川盆中丘陵，辖雁江、简阳、安岳、乐至4县（市、区），幅员面积7 962 km2。据全国第二次遥感普查，全市有水土流失面积5 024 km2，占幅员面积的63%，年土壤侵蚀总量1 720万t，相当于年损失40 cm的耕作土地3 330 hm2。同时，伴随着经济社会发展和城乡一体化进程的加快，人口、资源、环境之间的矛盾十分突出，又导致了新的水土流失和生态失衡。一次又一次的洪灾、旱灾、泥石流的惨痛教训，使人们深刻认识到水土流失严重威胁着国家生态安全、粮食安全、防洪安全和经济安全。

资阳市严重的水土流失导致区域生态退化，耕地生产能力降低，水土资源供给失衡、自然灾害频发，严重制约了地方经济社会的可持续发展。要合理高效解决水土流失和生态修复问题，仅靠国家、地方政府的资金是远远不够的，面对社会公众对耕地生产力、生态尽快修复愿望的日益增强与财政投入严重不足的矛盾，由于种种原因，政府又不可能提供完全、高效、充足的公共服务，在这样双重困境下寻求公共服务社会化的供给途径就成为历史的必然选择。正如萨瓦斯提出，“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府机构来提供”，解决问题的最好办法是打破政府对资源的高度控制和垄断，建立公私机构的平等竞争机制和从“政府供给”到“社会供给”机制，保障公众得到自由选择的机会和自主建设发展的权益。

随着中国特色社会主义市场经济制度的确立，经济体制改革的不断深化，为其公共服务社会化创造了一定的运作条件。公共服务社会化的本质就是要让非政府的社会化主体参与到城乡公共服务产品提供的过程中来，这些社会化主体包括农民合作社、专业大户、家庭农场、村民自治组织、社区民间组织、协会、农业企业、志愿服务队、社会公民或企事业法人等。社会化主体参与公共服务供给必将会有效弥补政府供给的缺陷和不足，使政府真正成为“掌舵人”而不是充当事无巨细的“划桨人”。

党的十八届三中全会《决定》中明确指出，“创新社会治理体制激发社会组织活力”，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明晰权责，依法自治、发挥作用。适合社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。这些新政的出台，为公共服务社会化的发展指明了方向。

二、资阳市水土保持公共服务社会化探索取得良好效果

1.参与型供给模式

在参与型供给模式中，政府是提供社会服务产品的责任主体，合作社、企业处于从属地位。在投资、决策、组织、服务生产形式上表现为“政府+合作社+产业龙头+企业”，主要反映在以国家、地方财政性专项工程治理投资为主体、工程技术性较强、机械化施工度较高的水土保持国家级重点项目上。如年度中央投资1 000万元、地方财政配套250万元的资阳市雁江区丹山、保和、天灯项目区国家坡耕地水土流失综合治理试点工程，通过项目区红村、天灯村等村民自治组织参与项目申报决策，竞争性立项谈判，组织村民参与蓄水池、坡面水系等分散小型水保设施建设，社会化公开招标选择有资质的专业队伍实施机械化坡面调形、筑埂等坡土改梯田（土）工程，通过2010—2012年连续三年集中、连续、成片治理，已建成高标准基本农田1250hm2、修复生态面积360hm2。通过群众“参与式”管理、村委会“一事一议”机制，又社会化引进禾邦药业集团公司入驻项目区，公司对农户土地实行租赁、承包或合理流转，支付不低于坡改梯前亩产值3倍以上的租赁承包费，在项目区进行农业产业结构调整，集约化规模经营，仅在2010年红村项目区又投入新建水池、渠系、道路等资金达到4 970万元，是国家投资的近5倍，种植了千亩丹参、白芍、大棚反季节西瓜、蔬菜，实现亩产产值上万元的现代农业产业化产业基地，其经验和做法在全国坡耕地水土流失综合治理试点工程甘肃现场会上交流，受到水利部部长陈雷的大会表扬和与会代表的充分肯定。

又如，2012—2013年简阳福周、灵周水库移民项目区国家坡耕地水土流失综合治理工程，充分尊重和发挥村组集体组织和群众的“参与式”建管职能，实行自建、自管、自用，工程建设的组织形式、机械化施工的队伍选择权一律交由村社组织，老百姓说了算。村民集体决策事项由村组干部和群众代表组成的项目“理事会”、“监事会”代表村民监督实施。工程决算张榜公布，实行阳光操作。治理后对水保设施成果确权发证，由村组集体或农户、联户管理，实现了责、权、利的统一。2012年周家项目片村民理事会以土地治理成果为标的，引进翔宇牧业公司投资890万元在治理区发展优质晚白桃133.33 hm2、藤椒66.67 hm2，培育了当地农业增效、农民增收新的经济增长点；预测新增经济收益79.67万元，群众年人均增加收入1150元，实现了龙头企业、农户双赢的良好效果。

2.合作型供给模式

在合作型供给模式中，合作社、农民、龙头企业是提供社会服务产品的责任主体、实施主体，是产品成果的享用人。在投资、决策、服务生产表现形式上为“政府+合作社+农户+部门+龙头企业”，主要反映在国家、地方、农户、产业大户等投资主体多元化或“民办公助”的项目上，表现在小流域水土保持农业综合开发治理项目上。这种治理模式是目前资阳市农村水土保持产品供给的主要模式，此模式充分体现了水保生态产品社会“共建共享”理念，社会化投资占据了主要地位。据统计，截至2012年，资阳市以发展“安岳柠檬”“雁江蜜橘”“简阳晚白桃”“乐至果蔬加工”等区域品牌为主的小流域35条，水土保持开发治理的项目区80个，有家庭农场110个、龙头企业30个、专业合作社75个，完成治理水土流失面积1 500 km2，修复生态面积3万hm2，累计投入资金5.58亿元，其中国家、地方1.5亿元，群众、专业大户、企业等社会化投（融）资4.08亿元，社会化投资比例占到总投资的73.11%，充分印证了社会化投资在农村小流域水土保持生态文明建设的主力军作用。如2011年启动的安岳县石鼓河生态清洁型小流域项目，地方政府投资210万元建水保基地，引入社会化龙头企业金刚洞农牧有限公司投资970万元，群众投资200万元配套建柠檬产业园，在岳新乡姚坝等4个村成功打造了乡村旅游观光区。项目区完成治理水土流失面积4.7 km2，庭院水保25户、石河堰3座、新建蓄水池454口、渠道25.3 km、沼气池507口，沿河两岸、道路栽植桂花等观赏树2万株，种植柠檬342.6 hm2，修复生态面积400 hm2，建成了“山顶防护林戴帽、山间柠檬缠腰，山底、河道两岸生态护带”的清洁型小流域，2013年中国安岳柠檬节在该小流域设分会场，投资主体、农户得到乡村旅游观光收益16.5万元。又如，简阳市南冲堰2010年省级补助200万元的水源保护地水保项目整合土地整理、农业综合开发部门项目资金400万元建设配套设施，引进四川天保果业有限公司龙头企业注资600万元租赁农户土地，实行集约化承包经营，在项目区又配套建设骨干蓄水池、渠系、节水灌溉等水利水保设施，栽植并带动项目区群众发展晚白桃、香玲核桃等优质果树100hm2。测算2015年盛产期挂果375万kg，年新增农业产值3000万元，群众、农业产业公司在合作投资中分享到了成果产品。

3.主导型供给模式

在主导型供给模式中，生产建设单位、个人是提供社会服务产品的责任主体、实施主体。一是在广大的农村，通过政府号召，水利（水保）、农业部门给予技术指导服务的水土流失治理。雁江区、简阳市、乐至县和安岳县坚持在传统的顺坡种植区组织成千上万户的家庭投入人力、物力，进行挑沙面土、筑埂、建池、疏通边背沟等保护耕地水土不流失的活动，年投资及投劳折资1.5亿元。二是城市（镇）、交通、资源开发等生产建设项目业主投资防治水土流失、修复生态环境。截至目前，资阳市共申报各类开发建设项目水土保持方案3110个，审批2995个，验收2 698个，申报率、审批率、验收率均达到90%以上，防治新的水土流失面积120 hm2，修复生态3 600 hm2，督促生产建设单位投入水土流失防治费12.5亿元，建成了交通景行源、香港恒大城、九曲河示范段、陈毅故居风景区等50个高质量、具有示范推广作用的城市水土保持生态示范园（区）。

4.生态补偿型供给模式

该模式是对因占用、使用水土等自然资源的单位和个人出资对生态修复的补偿。资阳市人民政府发文规定：建立生态效益补偿制度，对利用自然资源或已发挥效益的水利（库）水电工程，建设单位应当从工程发挥效益时计提一定比例资金用于本项目或上游区水土保持生态修复；要求：水土保持“防治费”“补偿费”预算到位和征收到位，各级财政不统筹此费，专项用于预防监督和治理由此造成的水土流失、恢复生态环境。这些政策出台后，资阳市沱江干流水利水电工程和开发建设项目已计提交纳了水保补偿费150万元。

三、进一步推进水土保持公共服务社会化

推进公共服务社会化是全面深化改革、转变政府职能，建立高效、务实的法制政府、服务型政府的有力举措，是创新社会治理体制、激发社会组织活力，尊重社会组织，公民自主选择公共服务产品权益，实现基本公共服务均等化的有效途径。

但是，由于目前市场经济体制发育还不完善，社会化组织发育不全，各种配套改革还有待进一步的深化。建议加快公共服务社会化体制、机制的制度化、法制化建设，配套出台鼓励农民合作社、专业大户、专业协会、农业企业、志愿服务组织等参与社会化主体的法规政策。在推进公共服务社会化的过程中，除政府控制性特殊行业外，要放宽政府准入限制，减少、下放行政审批，最大限度地打破行业、部门的垄断，为推进公共服务社会化创造一个公开、公平、公正和竞争有序的良好外部环境。