合法木材应遵循的基本原则及标准指标研究

李剑泉，陈绍志

（中国林业科学研究院林业科技信息研究所，北京 100091）

合法木材应遵循的基本原则及标准指标研究

李剑泉，陈绍志*

（中国林业科学研究院林业科技信息研究所，北京 100091）

合法木材标准研究可以提供木材合法性认定依据，推动国际贸易标准化进程。基于文献分析和调查研究，指出合法木材是指林产品经营单位或木材生产商所使用的木材原料符合所有相关地方与国家法规条款、森林经营计划、土地管理与森林开发方面的规定及国际公约，明确了合法木材与非法木材的内涵与外延、适用范围及相关术语；参考和比较相关法规和公约条款，提出合法木材应遵守的主要原则及理论依据，探讨了基本原则框架下的主要标准及指标要求，并给予适当解释和说明；分析了中国木材合法性认定的实践可行性，结果表明，中国林木采伐非法风险较低，合法木材标准提供了合法性认定核心依据，合法性认定可满足国际市场合法木材需求。

合法木材；基本原则；标准指标；合法性认定；实践可行性

合法木材贸易能够促进森林可持续经营已得到世界普遍认可[1]，旨在打击木材非法采伐与贸易的国际公约、区域进程、木材法案和森林认证等系列行动在全球迅速展开[2~5]，特别是国际通标公司（SGS）、雨林联盟（RA）认证公司等[6]，对森林经营（FM）和林产品产销监管链（CoC）认证、合法源验证（VLO）、守法性检验（VLC）等进行了探索与实践[7~9]。综观世界木材合法性认定体系，现有标准原则关键是5条：采伐权合法，采伐规划经过审批，已支付相关税费，能实现木材追溯性，遵守所在国有关法规及公约条款；认定方法主要有5种：独立第三方认证，政府合法认定[10]，行业协会认定，企业自我验证或声明并提供相关证明，提供同等效力文件[11~12]。各国虽以森林认证为重要衡量标准，但常据国情采取灵活有效的应对策略，形成了森林认证文书、木材合法证明和同等效力文件共存的局面。针对目前及未来相当长一段时期内中国仍会是世界林产品生产、贸易和消费大国和发展中国家的现实国情，实施木材法规的条件和时机仍不成熟，但完善有关技术标准及体系应是近期重要的备选方案，可为相关法规出台奠定理论和技术基础。及时开展合法木材标准研究、主动建立中国木材合法性认定体系和积极参与国际森林问题谈判事关中国和发展中国家根本利益。因此，探讨合法木材应遵循的基本原则及标准指标，有利于突破绿色贸易壁垒、提升国际话语权、提高发展中国家及贫困地区平等享受发展权和利用森林资源缩小与发达国家间的差距。

1 材料与方法

1.1 研究方法

1.1.1 问卷调查 将设计好的调查问卷通过电子邮件，由各地林业部门及行业协会和森工集团领导转发到各公司和林场或经营单位管理人员及一线职工，请他们完成问卷发回或提前准备好介绍材料，调研组到达后回收问卷、收集资料和问卷访谈。

1.1.2 专题座谈 召开由林业管理部门、环境和林业NGO、科研院校、企业代表共同参与的研讨会，访谈木材原产地林业主管部门和涉及木材生产与贸易的企业或森林经营单位，专题讨论和现场访问木材合法性要求执行情况及存在的风险、木材追踪体系及供应链管理。

1.1.3 实地调研 基于问卷和座谈，研究人员于2011年7月至2013年5月分组到大兴安岭、黑龙江、福建、广东、广西、河北和北京等地及代表性企业进行实地调研和现场考察，对合法木材概念、基本原则及标准指标、中国合法木材认定实践与可行性等进行当面访谈。

1.2 资料来源

1.2.1 调查地点 选取了广东广州、顺德、中山、东莞、封开、惠州、紫金、始兴，黑龙江森工海林局、绥阳局、东宁县，大兴安岭森工新林区、松岭区、漠河县，江西分宜、上高，福建沙县、南安、宁化、仙游，广西苍梧、容县、博白、北流、陆川、梧州，河北曲周和北京密云等典型市县及各3 ~ 5家代表企业进行调研。

1.2.2 调研内容 涉外林业企业的木材来源和采购、产品生产与加工、商品销售和出口、国外政策了解等；代表企业的木材产地追踪体系及供应链管理、木材合法性要求执行情况及存在风险、劳工和环保法规与公约条款落实状况及问题等。合法木材基本原则及标准指标的看法或评论，中国开展木材合法性认定和追踪的可能性与存在问题，推动中国木材合法性进程的意见或建议。

1.2.3 资料获取 收回各地填写的电子和纸质问卷，整理有效问卷166份和统计资料10万字。现场访问和座谈7省市28区县92家公司和经营单位，获得访谈记录30万字、介绍说明117份、电子材料31份13万字、相片2 695张13G、录音27段13 h 24min 31s。

2 结果及分析

2.1 合法木材的概念界定与相关术语

合法木材由原则、标准和指标三级树状结构组成，每项原则含若干标准，每条标准又有若干指标。原则规定了合法木材的基本准则和要求，为木材原料及产品追踪、资料监控与合法性认定提供了一个总体框架；标准规定和准确描述了每项原则的关键要素和要求；指标是用于测评标准，可客观测定和评估的定量或定性变量。通过指标测评实现对原则与标准的评估。

2.1.1 合法木材 不同国家或团体和个人对合法木材的理解不同，目前国际上还没有公认看法。日本定义：采伐行为符合原木生产国或地区相关法律规定并办理了正规手续；英国定义：采伐商对森林拥有合法使用权，森林经营组织与合同任一方都遵守地方和国家法律，并支付了所有相关使用费和税款；欧盟木材法案界定：木材及产品要遵守欧盟国家当地所有法律法规[11]。总之，合法木材是指林产品经营单位或木材生产商所使用的木材原料符合所有相关地方与国家法规条款、森林经营计划、土地管理与森林开发方面的规定及国际公约。

2.1.2 非法木材 美国林纸协会定义：偷盗木材或原木，在公园、保护区或类似区砍伐的木材，在虽经政府批准但通过舞弊获得区域砍伐的木材。与合法木材对应，非法木材是指木材产品生产或经营单位所使用的木材原料违背或偏离当地及国家法律和国际公约条款、森林经营计划、土地管理与森林开发方面的任一规定要求。

2.1.3 适用范围 本标准规定了合法木材认定应遵循的原则、标准和指标，以及林产品经营单位为实现森林可持续经营应达到的绩效要求。本标准适用于认可的独立认定机构对全国范围内所有林产品经营单位的加工或交易木材原料及产品的合法性进行审核和评估。本认定标准是一个有机整体，各项原则的重要性排序不分先后；同时，他们之间相互联系、又互相平衡。

2.1.4 相关术语 下列主要术语及定义适用于本标准。

采伐许可证：允许进行森林或林木采伐活动的法律许可文件。

合法源验证：对林木采伐商具备产权、所有权的连续性完税及生产配额执行情况的检查，以证明木材原料及产品都是合法取材的。

守法性检验：对木材生产商遵守所有相关法律包括森林经营计划、土地管理及森林开发方面规定的评估，以证明木材及产品都是合法生产的。

环境影响评估：评估森林经营对环境的实际或潜在影响，以规划如何减少或避免负面影响扩大正面影响的过程。除法律规定须由有资质环评机构进行评估外，森林经营单位可自行开展。

利益相关者：与森林经营有直接或间接利益关系或受影响的团体或个人，如政府部门、当地社区、林业职工、投资者、环保组织、消费者和一般公众等。

木材合法性认定：是一种运用市场机制来改善木材产品贸易秩序和促进森林可持续经营的工具，是对木材产品经营和贸易企业的各个生产环节如原料、加工、制造、运输、储存、销售到消费整个过程的木材原料和产品进行与所有相关法规和公约条款、森林经营计划、土地管理及森林开发方面规定的符合性和遵守性评估，以证明木材原料及产品都是合法取材和生产的。

认定机构：具有一定能力和资质，经国家认可机构授权，根据森林经营和林产品产销监管链认证与合法性认定标准，对森林经营单位的森林经营状况或木材加工企业的产销监管情况，以及林产品经营和贸易企业各生产环节木材原料及产品与所有相关法规、公约条款、森林经营计划、土地管理和森林开发规定的符合性及遵守性，进行审核和评估的第三方机构（与被审核方无任何利益关系）。

森林经营单位：按照森林经营方案和经营目标，在具有明确边界的主要由森林覆盖的区域从事森林经营活动的企业、机构和社团。

森林经营计划：经营单位以森林可持续利用为核心，科学组织森林经营的规划设计文件。

2.2 合法木材的基本原则及标准指标

参考和比较相关法规和公约条款，提出合法木材标准需要遵守的主要原则及理论依据；本标准框架由8项基本原则、相应的17条标准和39个指标组成。

2.2.1 林木采伐的合法权利 森林经营单位的合法状况应清楚地被定义和界定，公司应证明他们从规定的森林经营单位以内操作和收获林木是已经正当地获得了合法权力。

2.2.1.1 标准1.1 公司的合法登记应非常清楚、备有证明文件和没有争议并拥有特定活动的授权认可。

指标：①公司应拥有税务登记号码/格式和辖区内使用的有效工商许可证；②业务的合法地位和相关活动的开展权利应没有质疑；③如果合法地位和权利受到质疑，相关业务和活动的问题应在一个公平与合法的过程中得到解决。

2.2.1.2 标准1.2 公司应获得在森林经营单位进行采伐的授权。

指标：①公司应从资源所有者那里获得备有证明文件的许可；②应拥有有效许可的证据、许可证或与追踪森林资源经营和木材采伐有关法律及规则的类似证件；③许可证、通行证或类似证件应由合适的管理权威发行，如果法律上需要，可经过一个公共透明程序来进行。

2.2.1.3 标准1.3 应拥有合法区分土地利用类型或进行商业活动的森林经营区域的证据。

指标：①森林采伐活动应符合森林经营单位的合法土地利用类型；②有关森林采伐区域应在1张地图上清楚地显示出来，并且区域边界不能与禁止林木采伐范围的土地利用类型冲突。

2.2.2 生产计划的权威认可 为了加强森林管理，对于基本的生产规划，公司应获得必要的权威认可，在他们准许的采伐权范围以内坚决遵守生产限制和采伐限额。

2.2.2.1 标准2.1 如果有法律要求，森林经营计划应由有关当局批准。

指标：①森林经营计划应由有关当局批准；②明确的制图证据应确认森林经营单位在经营规划范围内；③核准计划应包含授权采伐量。

2.2.2.2 标准2.2 年度经营或采伐计划应经有关部门批准。

指标：①目前获准经营或采伐计划应存在；②允许的年采伐量或生产配额计划应明确记载。

2.2.2.3 标准2.3 如果有法律要求，应当编制环境或社会影响评估。

指标：①社会和环境影响评估应由主管机关准备和接受。

2.2.3 需要维权的税费支付 公司按章交纳所有应付税款、维持合法采伐权和允许采伐量的费用和特许权使用费。

2.2.3.1 标准3.1 应支付所有适用法律规定的费用、特许权使用费、税款和其他费用。

指标：①明确记录过去和现在的付款证据应该存在；②确认特许权使用费收据、费用和受益者税费都应该存在。

2.2.4 收获规则的履行 公司的操作应遵从与森林产品收获有关的所有本地及国家法律和国际公约、管理计划和现有法律要求的年度生产计划，包含准确的信息和充分地贯彻执行。

2.2.4.1 标准 4.1 应提供符合当地和国家法律以及具有法律约束力的关于森林经营和采伐作业实践规定的证明。

指标：①遵守所有当地和国家法律以及具有法律约束力的关于森林经营和采伐作业的实践规定应该被证明；②采伐原木或收获其他森林产品的数量、品种和规格应符合执照或许可证规定，并且不得超过适用的采伐限制；③授权森林经营单位和收获单元的物理边界或限制应在法律规定的森林中具有明显的标志；④收获应在授权的界限内进行，并且不会在指定公园、森林保护区或其他官方保护区中发生。

2.2.4.2 标准4.2 符合森林经营计划要求的证据。

指标：①如果需要，森林经营计划不仅应该存在，而且应包含可被追踪的准确信息和程序。

2.2.4.3 标准4.3 符合年度经营计划或收获计划的证据。

指标：①如需要，年度经营或收获计划不仅应该存在，而且应包含可被追踪的准确信息和程序；②坚持规范收获限制（除标准4.1②条款规定范围[数量、品种和规格]外，还有收获地点、时间或布局）；③应当遵循木材销售协议或合同条款。

2.2.5 社会规章的遵循 公司应证明遵循了与社会问题如健康与安全、劳动法和结社集会权利等相关的所有本地及国家法律和国际公约。

2.2.5.1 标准5.1 森林经营组织或承包商应完全遵守所有适用有关员工及家属健康和安全的法律或法规。

指标：①应达到职业健康和安全要求。

2.2.5.2 标准5.2 森林经营组织或承包商的所有雇员都应得到根据合同（如需要）支付的符合国家规定的医疗和费用。

指标：①员工权利的组织维护和他们就业条件的自愿协商都应符合国际劳动组织（ILO）公约第 87和 98款；②最低工资的法律条款也应得到尊重和满足。

2.2.5.3 标准5.3 森林资源管理应考虑合法认可的习惯性使用者的权利。

指标：①有关收获协议应完全尊重那些习惯性使用者的权利；②应实施适当的机制来解决有关土地权和使用者权利的冲突。

2.2.5.4 标准5.4 森林经营影响到利益相关者的有关任何计划活动，应被合法要求及时公布和随地通知。

2.2.6 环保法规的执行

2.2.6.1 标准6.1 公司应证明执行了与森林管理活动中环境义务相关的所有本地及国家法律和国际公约。

指标：①应实施或展示环境影响评估的必要义务和缓解努力；②在经营单位内，应遵循测量程序、管理和保护濒危或受威胁物种的所有法律规定；③除非法律允许，应禁止公司员工进行商业狩猎和野生动物贸易。

2.2.7 非法活动的控制

2.2.7.1 标准7.1 公司通过第三方控制非法或不合法的活动，公司鉴别、监视和执行控制那些在“未授权森林经管单位”可能发生的不合法或非法活动。

指标：①应能识别或确定可能发生在整个森林内的未经授权或非法活动；②应能控制非法或未经授权活动，适当情况下能够与包括监管机构在内的其他各方进行合作。

2.2.8 合法贸易

2.2.8.1 标准8.1 公司应证明履行了与林产品运输和贸易有关所有本地及国家法律和国际公约。

指标：①应能证明遵守“濒危物种贸易公约（CITES）”的适用规定和要求；②符合有关林产品运输要求的证据应该能被证明；③对于木材加工设施，应当持有相应许可证和符合必要法规；④出口必须符合任何国家明确的约束或限制。

2.3 中国木材合法性认定实践可行性

执行合法木材标准分三步进行：一是合法源验证（原则至原则4），二是守法性检验（原则5至原则8），三是合法性认定（原则1至原则8）。木材合法性认定工作需要加强木材合法证件管理和完善木材追踪体系[13]并强化先进科技支撑。

2.3.1 加强木材合法证件管理 中国林木管理与监督制度完善，提供的木材采伐、运输和加工许可证可作木材合法性证明；但是，个别地方仍有许可证发放不规范、验收把关不严格和进口木材入关时证明索取不齐全等现象，合法木材认定实践中需要加强木材合法证件管理提高信用度。

2.3.2 完善合法木材追踪体系 木材运输证中，详细标明了供货单位、购货单位、木材产地、起止地点、运输的树（材）种品名、规格、数量、材积以及有效期限，为实现木材来源的可追溯提供了可能。但因对木材产地理解不同，大多填写成林产品产地，而不能真实追踪到木材原产地。同时，由于产业高度发达，林产品生产企业供应链十分复杂，如调研的一家人造板公司供应链涉及80多个初级加工企业、100多个林地所有者，很难实现全部木材原料的可追溯性。目前，大部分企业还不能有效区分木材原料来源，急需建立和完善合法木材追踪体系。这个体系通常包括木材采购计划、产销监管链体系、木材原产地监控系统、内部审计程序及报告反馈机制，能够鉴别合法木材与非法木材、收集合法性证明、追溯木材原料来源和确定林产品原产地。

2.3.3 强化先进科学技术支撑 建立全方位森林资源与生态监测系统，利用3S和定位观测技术对各类森林资源与生态状况进行动态监测，及时反馈资源信息和调整管理控制行为；开发电子办证系统，基层森林经营和管理单位的授权人员可随时随地直接在线申请与办理，杜绝暗箱操作与行政寻租，节约办理时间，降低差旅成本，提高工作效率，实现省、市、县三级森林管理部门不同权限的验证、监控和管理；利用电子政务网络平台，全面收集、分析和发布森林资源管理信息，实现国内外相关信息的及时更新与共享。

3 结论和讨论

3.1 结论

中国林木限额采伐管理严格非法风险较低。中国林产品满足国际市场合法性要求仍有不少困难和问题，一些地方还存在个别不良现象，但全国木材合法采伐、运输和经营加工均具有严格的管理与监督制度，执行效果较好，总体来看非法采伐和来源不清木材所占比例和风险较低。

合法木材标准提供了合法性认定核心依据。目前全球还没有公认的合法木材标准和认定体系，各国对合法性的要求也不完全一致。合法木材标准研究和实践，有利于提供木材合法性认定依据、突破贸易壁垒、促进林产品市场准入和维护中国涉外企业权益。

合法性认定可满足国际市场合法木材需求。中国企业除通过森林认证外，还可通过第三方、行业协会或政府主导的合法性认定，也可通过提供一系列合法证件，来自行证明或验证木材合法性。目前森林认证费用高、覆盖范围窄，认证林产品所占比重较小、实际应用限制太多[14~15]，不能满足国际市场发展需要。中国企业可通过合法性认定来提供合法证明和实现木材来源可追溯性，达到欧美市场合法木材要求。

3.2 讨论

本合法木材标准参考和采用了国内外相关法规和公约条款、标准及指标说明[16~17]，是国内首次系统开展的基础性研究，相对于实际应用滞后，部分内容有待进一步完善。根据国情和林情，可建立政府或协会主导的独立第三方木材合法性认定体系，开展合法性认定程序和管理办法研究，设立木材合法性监管及许可证发放机构，管理或认可相关认定机构开展认定审核和发放合法性证书；同时，充分利用现代科技手段和信息技术，多方沟通协作，及时高效管理木材合法采伐、加工、运输、经营和消费各环节，适时选择分享相关标准研究、国际贸易政策与法规、过境林产品种类及数量、海关随货证件等信息，推动中国木材合法性认定进程。

致谢：感谢徐斌、赵荣、陈勇、宿海颖、高发全、陈洁、万敏琍、周馥华、田康等参与实地调研和访问座谈并收回整理大量一手资料。

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Main Principles and Standard Indicators for Legal Timber

LI Jian-quan，CHEN Shao-zhi
（Research Institute of Forestry Policy and Information, Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091, China）

Research on legal timber standards can provide the basis of timber legality verification and promote the standardization process of international trade.Investigations and literatures analysis demonstrate the concept of legal timber, connotation and denotation of legal and illegal timber, and define their applicable scope and related terminology. The relevant laws and conventions were referenced and compared，and the main principles and theoretical basis for legal timber were proposed. Main criteria and indicators under the basic principles framework were discussed，and some explanations were given. Practical feasibility of timber legality verification in China was analyzed.The results showed that lower risk of illegal timber harvest in China would lead to the legal timber standards, and to legal timber demand in international market.

legal timber; basic principles; standard indicators; legality verification; practical feasibility

S7

A

1001-3776（2013）05-0094-06

2013-07-23；

2013-08-20

国家软科学研究计划重大合作项目（2012GXS2B009）和国家林业局林业软科学研究项目（2013-R02）“突破国际贸易壁垒的中国木材合法性认定标准体系研究”

李剑泉（1967-），男，四川营山人，博士，副研究员，从事林产品市场与贸易和林业经济与政策研究；*通讯作者。