卫生监督领域中的行政指导分析

2013-01-23傅建淞

中外医疗 2013年36期

关键词：卫生行政监督

傅建淞

辽源市卫生局卫生监督所，吉林辽源 136200

行政指导是我国现代行政管理的手段，当前，在法治型、服务性的政府领导下，卫生监督更要求以人为本，使行政执法从强制转变到合作服的务行政。卫生监督部门已经采用了柔和的行政指导，并且在这一过程中成效比较显著[1]。

1 行政指导与卫生监督的概念及关系

行政指导是指行政主体在自己的权力范围内，为适应经济社会生活的要求，以国家的法律规章为根本，在行政相对方同意的前提下，采取一种有效地非强制性措施，它是为了实现一定目的的，并且是一种不会直接产生法律效果的行为。

卫生监督是国家授权卫生部门对所在辖区内的企事业单位对国家的卫生法令、条例和标准的执行情况进行监督和管理，对违反卫生法规并造成危害人体健康的，进行严肃处理。

卫生监督以法律为依据，具有较强的专业性和技术性，经常运用简单、生硬的行政处罚、行政强制等强制性法律手段来处理问题。很难让人们所接受。而行政指导是柔性执法体系的核心，它这种温和、灵活的方式，和它方法的多样性为卫生监督执法的强制性做到了很好的弥补的工作，行政相对方更容易接受，更容易感受到行政机关对人民健康利益的维护与保障，进而积极配合行政机关的工作。行政指导使卫生监督的有效进行提供了有力的保证，由此说来，卫生监督部门的执法与行政指导具有一定的契合性[2]。

2 卫生监督领域中行政指导的分类

从不同的角度看，行政指导可以分为不同种类，当前，我国行政学家根据行政指导的功能作用，把行政指导分为：规制性指导、助成性指导、调整性指导三大类。

2.1 规制性指导

是指为了保护公共利益不受侵害，尽量减少危害社会公共利益的事情发生，规制行政相对人，规范和制约其行为的行政指导。通常是属于正式发动公权力规制之前一阶段的行为。例如：日常生活中，在卫生监督检查过程中，发现相对人有轻微的违法行为，并未造成伤害时，卫生行政部门可以不先予以处罚，根据其存在的问题，以卫生监督意见的形式告知相对人，对其提出具体的、相应的指导建议或意见。目前，有关卫生监督部门利用这种行政指导方式，充分发挥其软法的预防和抑制功能，有效的提高了综合执法和监督管理的效果[3]。

2.2 助成性指导

是指为了相对人个人利益或事业得到很好的发展，是给相对人提供建议的行政指导，又称作授益性行政指导。又称作授益性行政指导。它不用于单纯提供信息的行为，单纯提供信息是为私人活动的便利而单纯服务性的活动。助成性指导是为了实现已经明确的目的。

2.3 调整性指导

是用来调整彼此对立的当事人之间的利害关系，以此为目的的一种行政指导。也就是在行政机关做出处分之前，先以软性诉求的方式对当事人和利害关系人进行协议。如就医疗纠纷医患双方利益平衡的指导。例如某男，39岁，在医院被诊出胆囊炎后进行手术，手术后病人昏迷不醒，半年后死亡。病人家属向医院询问情况，远方始终不对病人家属做任何说明和解释。病人家属找到有关行政部门反映情况，并多次与医院交涉，在行政部门的监督下，医院主动提出赔偿，与病人家属达成协议。

3 卫生监督领域中行政指导的实践与积极作用

3.1 卫生监督领域中行政指导的实践

行政指导被广泛的应用，要想得到更好的发挥，必须要注意以下几个问题。

3.1.1 加强对卫生行政指导的控制和监督行政权力天生就具有一种膨胀性，所以行政指导也不可避免的存在一些缺点和不足，在实践应用中产生负面影响。例如，某些行政指导行为不透明，暗箱操作；某些行政指导者动机不纯，为达到行政的效果，利用手段逼迫相对人就范；甚至某些相对人为了不当利益盲目服从行政指导，与行政指导之间存在着不正常的关系等，这些都会使卫生行政产生大量的负面作用。而且卫生行政指导缺乏法律监督、规范，一旦触及到行政相对人的利益，就很难明确责任，相对人要取得合理的赔偿和救济也很困难。因此要加强对卫生行政指导的控制与监督，制定和完善相关法律规范和政策，更有效的运用行政指导[4]。

3.1.2 对一般轻微的违法问题进行告诫指导在行政处罚法中也明确指出过，对于一般违法行为，在没有造成危害后果且及时改正，则不给予处罚，只是通过通知、对违法人进行批评教育，并给出一段时间，让他们在该时间范围内改正错误等一些方式进行指导，使执法与宣传法律法规结合起来，有助于更好的使相对人的错误得到改正，真正体现政府职能。

3.1.3 发布各种信息指导行政部门可以通过媒体、互联网等方渠道，与公众搭建起沟通的平台，做好卫生科普、法律知识的宣传工作。同时张贴通告，让人们了解严重违法的行为相对人，对那些不合格的食品采用公开召回等方式，保障人们的知情权，更好的为公众服务。

3.1.4 对行政处罚案件做好回访工作卫生行政部门在对相对人处罚后，要主动去与被处罚者进行联系，多进行走访，以此来了解当事人改正错误的情况，并让相对人提出一些有关卫生行政指导工作的建议，避免出现一罚了之所带来的治标不治而本的情况，这也是卫生行政主体积极行政，对工作负责的表现。

3.2 卫生监督领域中行政指导的积极作用

3.2.1 对卫生行政法律的补充和代替作用由于法律的稳定性以及立法的困难，在社会快速发展的今天，难免会出现法律滞后或缺失的现象，作为卫生行政机关，不能因立法滞后对违法行为视而不见。行政服务就是要以公民的利益为根本，使公民的需求得到尽可能的满足，保障公民的利益。所以卫生行政机关应根据卫生法律的精神、原则，针对实际情况，运用各种手段、措施，充分发挥其对信息的揭露作用，尽量弥补法律上出现的漏洞。在无需采取强制手段或采用传统的强制处罚容易引发矛盾激化时，采取缓和的行政指导的方式来规范相对人的行为，可以更好的实现卫生监督执法的目的。

3.2.2 对轻微违法行为有一定的抑制作用对于可能出现的，对社会公共利益和正常生活秩序有一定危害的行为，行政指导可以起到未雨绸缪的作用。在卫生监督部门执法的过程中，对于食品生产、公共场所等地出现的危害公共卫生的萌芽行为，可以通过劝告等行政指导措施加以抑制。

3.2.3 降低行政成本，提高监管效能的作用传统的单纯依靠行政检查、处罚、强制等手段进行的监管，通常会因为相对人的抑制使效果不够突出。同时，强制行为还有许多的不足之处，例如，死板生硬、运作起来费用较高等问题。而行政指导作为一种现代化的服务理念，它已经成为一种可以使效益达到最大化的管理方式。在这种柔和的管理方式下，可以很好地减轻相对人的抵触情心理，使各种利益达到平衡，减少行政执法所花费的费用，有利于卫生监督部门的工作更顺利的开展。