河南省文化体制机制改革创新存在的问题及对策建议

徐春燕

(河南省社会科学院中原文化研究中心，郑州 450002)

坚持文化的改革创新，解放和发展文化生产力，是文化发展繁荣的根本动力。在第十七届中共中央政治局第22次集体学习时胡锦涛总书记就指出:文化是民族凝聚力和创造力的重要源泉，深化文化体制改革的重点就是要加快文化体制机制改革创新。然而，体制机制的改革创新不是一蹴而就的事情。对于河南省来讲，近年来虽然在改革实践中做出了一定成绩，但是与文化先进的省市相比还有一定差距，如何完善社会主义市场经济，加强党的执政能力，让文化“软实力”更好的助推中原经济区建设，仍是目前河南省面临的重点课题。

一、河南省文化体制机制改革创新存在的问题

1.文化体制改革自身存在的问题

文化体制改革是一项系统工程，需要有诸多配套条件，与经济体制改革、政治体制改革和社会体制改革相互衔接，统筹安排。河南省乃至全国文化体制改革起步较晚，改革的思想理论和工作准备不足，旧的体制本身存在问题，经年累月，弊病重重，例如管办不分、政企不分、政事不分、职能交叉、行政管理成本过高等，还有体制内人员对改革主观上的抵触，这些都使得改革难度加大。此外，我国的文化体制改革走的是一条“自上而下”的改革路线，改革的第一推动力首先在权力的上层也就是中央领导集团形成，而后再逐层推进，基层遇到的实际问题还需要反馈到上级主管部门，才有可能寻求到有效的政策支持。河南省不属于全国文化试点省市，文化体制改革在财政、税收、信贷、投融资政策等方面只能在中央政策范围内运作，地方政策可以调控的空间非常有限，政策的不畅，或者说是政策制定的滞后性更显严重，这在很大程度上阻碍了河南省文化体制改革更好更快的进行。

2.文化宏观管理和监管体制尚未健全

文化宏观管理体制的改革主要是指理顺党委、政府与文化企事业单位的结构状况与相互关系，使各文化单位之间各司其责，各得其所，相互配合，相得益彰。文化微观运行体制主要是指文化企事业单位内部的组织架构和运行机制，通过对文化企事业单位内部组织机构的改革，促使其在经济效益提高的同时，社会效益也显著提高。目前，政府对文化市场微观主体经营活动干预过多的问题在河南省普遍存在，政府职能方面的“缺位”和“越位”并存，不仅导致了市场微观主体的交易成本过高，而且依靠以专项资金为主要手段和行政推进为主要方式的发展模式，在一定程度上强化了政府文化主管部门配置资源的传统体制，存在着管办不分、资助覆盖面窄、监管缺失等弊端，抑制了以市场配置资源为主要发展模式的市场微观主体的内生增长动力，阻碍了文化竞争力的提高。例如，河南省在文化资源方面区域管理、条块分割严重。在海外有着广泛影响的三国文化资源，南阳、许昌、洛阳三地并存，但由于分属三个地区，分别开发，各自为战，没有产生集聚效应，削弱了在全国市场的竞争力。文化局、广播电视局和新闻出版局的整合是河南省文化体制改革的重要环节，目前在各地市已经基本完成，并形成了统一的执法机构——文化市场综合执法局。但是，新成立的文广新局却同时归省文化厅、省广播电视局、省新闻出版局三个部门联合管辖，管理环节的不畅，在许多方面给下属单位工作的开展造成了不必要的麻烦，甚至有时三个部门同时开会，下属单位领导应接不暇。

3.文化自主创新机制有待完善

自主创新体系是激发创新创造活力、提高自主创新能力和核心竞争力的体制基础和机制保障。河南省虽然早在2009年就印发了《河南省自主创新体系建设和发展规划(2009—2020年)》(豫政〔2009〕78号)，但是由于长期的文化管理体制僵化，推动科技创新的体制机制仍不完善。表现在:经济和科技体制改良有待深化，创新主体的活力和动力不足，企业尚未真正成为技术创新的主体，产学研密切结合的机制尚未真正成立。科技创新管理统筹协调不足，有限的科技资源没有获得优化配置。支持和鼓励创新的机制有待进一步优化，许多国家和省里的鼓励科技创新的政策没有很好的执行、落实。自主创新的投入机制不健全。2010年河南全省全社会研究开发费用占生产总值的比例为0.95%，远低于全国1.7%的平均水平。培养、吸引、留住人才，支持创新人才脱颖而出的机制尚未形成。高水平研发团队和领军人才缺乏，河南全省仅有“两院”院士17人，能够解决河南省经济社会发展重大关键问题的高新技术和自主创新成果少。

4.文化投融资机制不健全

投融资机制不健全直接导致非公有制资本进入文化市场的渠道不通畅，文化发展缺乏强大的资金支持。虽然近年来河南各级党委、政府对文化建设的投入不断加大，但总体来看，文化投入的水平还很低。2010年河南省人均文化事业费10.12元，仅是全国平均水平(24.11元)的42%，位居全国倒数第二位。2010年河南省全社会固定资产投资中用于文化、体育和娱乐业的投资为165.63亿元，较2009年增长10.7%，但远远低于河南省全社会固定资产投资21.0%的增长速度。2011年，河南省财政文化体育与传媒支出预算为6.3亿元，较2010年增长6235万元，但是在全国仍处于较为落后的位次。政策性投融资方面，虽然三管齐下，通过文化产业发展专项资金、文化投资有限责任公司和政府与国家开发银行的合作，开通了投融资渠道，但从实践效果来看，其应有作用还没有得到更好的发挥。譬如，升级文化产业发展专项资金主要支持有产业基础、有市场需求、有发展前景的文化企业或产业项目，但是由于数额有限，僧多粥少，难以满足众多文化企业的需求;银行贷款重点支持大型国有文化企业，许多中小文化企业即使有了好项目也难以上马。市场投融资方面，也存在着一些不容忽视的问题，如资金利用率不高和综合效益偏低的问题，还需要有关方面予以高度关注。

5.人才引进培养机制不完善

要大力发展文化事业和文化产业，需要一批富有创造能力，具有开拓性思维的高层次人才，这些人才包括在全国有影响的文化领军人物，高水平的文化创意人才，一流的文化产业高层次战略研究人才，以及文化经营管理人才、市场营销人才，尤其是既懂文化又懂经营的复合型高级人才等。长期以来，由于束缚文化发展的思想观念和体制机制依然存在，人才机制不完善，人才问题一直是制约河南省文化发展的重要“瓶颈”。人才从哪里来?一是要积极引进，二是要社会培养。在人才引进机制方面，江苏省的许多做法值得我们借鉴。江苏不但省政府推出了“双创计划”，而且其他82个市、县(市、区)也设立了引才计划，每年引才专项资金达50亿元。近四年来，江苏省通过全省各级引才专项资金资助引进各类高层次人才5350人，为本省文化发展提供了巨大动力。与之相比较，河南省虽然制订了《河南省中长期人才发展规划纲要(2010-2020)》，推出了一系列门槛低、实用性强的“创业”新政策，但是对于高级人才的吸引力度还有待加强。在人才培养方面，河南省还需要建立长效机制，可以借鉴山西省的做法。山西文化产业中心与山西财经大学MBA教育中心、山西财经大学研究生院等单位合作，设立文化产业经营管理方向，为人才后续队伍的跟进打下基础。此外，在应用型人才的培养方式上河南省也有待改进。譬如，河南省本科院校动漫专业在全国动漫热潮下迅速发展，但是在市场需求大量人才的背景下，动漫专业的毕业生却处于就业难的尴尬境地。高校培养出来的人才难以满足社会对应用型人才的要求，从本质上看是高校动漫人才培养方式存在问题，这在其他专业也或多或少地存在着，需要引起高度重视。

二、河南省文化体制机制改革创新的对策建议

先行先试是国家赋予中原经济区建设的一项优惠政策，为河南省加快文化体制机制改革创新提供了政策保证，我们要按照中央创新体制、转换机制、面向市场、增强活力的要求，探索改革开放规律，为今后文化长远、持续发展奠定基础。

1.推进文化宏观管理体制建设

建立文化宏观管理体制是河南省文化体制改革发展到现阶段的必然要求。河南省要围绕建设服务型政府，加快政府职能转变，实现党政分开、政企分开，政府要从对文化的微观管理向宏观管理转变，尽快实现社会主义市场经济条件下的社会文化资源的新的配置方式。建立新的管理体制，需要:(1)建立调控适度、运行有序，管人、管事、管资产相结合的文化管理体制。强化政府宏观调控市场监管和公共服务职能，创新公共文化服务运行管理机制。要把文化主管部门从经办各种具体事务中解脱出来，转而将主要精力放到定政策、做规划、抓监管上来，改变管理、审批、服务等方式，推动文化行政管理部门更好地履行政策引导、公共服务等职责。(2)综合运用法律、行政、经济等多种手段，注重发挥文化经济政策、文化发展资金、文化产业投资基金的经济杠杆作用，引导和推动文化事业、文化产业健康有序发展。(3)创新管理理念、管理方式和管理体制，提高管理的科学性、系统性、有效性，加强管理的前瞻性和主动性。要将管理和发展结合起来，切实加强新兴文化领域和新兴文化业态的管理，改变原来重发展轻管理、先发展后治理的状况。(4)改进政府对文化产业与文化事业的投资结构与扶持方式，借鉴其他省市经验，建立多元化的投融资渠道。(5)完善文化企事业单位法人治理结构和国有文化资产经营管理模式，健全文化企业国有资产评价体系和领导人考核办法，研究制定国有资产出资人制度，确保国有资产保值增值。

2.深化企事业单位内部机制改革

继续深化公益性文化事业单位内部改革。完善岗位设置管理，推动文化事业单位形成责任明晰、行为规范、富有效率、服务优良的运行机制。保留事业性质的文化单位，要坚持面向市场、面向群众，深入推进内部人事、收入分配、社会保障制度改革，进一步增强发展活力，提高服务水平。转企改制的文化单位要加快进行公司制、股份制改造，探索建立符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的资产组织形式和经营管理模式，建立健全法人治理结构。积极协调落实各项改革政策，扶持转企改制文化单位发展。此外，各文化单位还要将内部机制创新作为下一步深化改革的重点，建立、健全竞争激励、优胜劣汰机制，充分调动广大文化工作者的积极性、创造性。河南电影制片厂、全省50多家电影发行放映单位、60余家非时政类报刊出版单位等完成改制后，要推行内部人事、分配制度和职称评聘等方面的改革，建立有利于人员进出的机制，更好地面向群众、服务群众。

3.构建统一开放竞争有序的现代文化市场体系

健全现代文化市场体系既是完善社会主义市场经济体制的外在要求，也是推动文化体制改革、促进文化产业发展、满足人民群众文化消费需求的内在要求。构建现代文化市场体系，需要:(1)积极发挥行政调控手段，运用市场化运行机制，建立规范、有序、开放的文化市场体系。遵循文化发展规律和市场规律，建立与物质市场配套互动的人才、资金、技术和知识产权市场，建立文化大市场的分类标准和统计指标体系，盘活文化资源存量，加大文化资源增量的有效投入，建立坚强的文化产业发展的物质基础。(2)加快形成一批规模效率较高，文化辐射大，品牌竞争力强，管理科学，运行规范的现代化文化企业。(3)打破条块分割、行业垄断和市场封锁，营造公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制和法制环境。(4)建立健全有利于新兴文化产业发展的激励机制，鼓励包括各类文化企业和个体在内的文化主体，以创造和创新为根本手段，创作生产出思想性艺术性观赏性相统一、有市场竞争力的优秀文化作品。要以通过市场满足人们的文化需求作为文化企业生产的根本出发点和归宿，积极促进新兴文化业态发展，鼓励具有创新思维的文化企业为社会公众提供更多创新文化成果。(5)重视文化行业组织和中介机构在文化市场中的重要作用，积极促进各类文化行业协会等行业组织以及文化经纪代理、评估鉴定、技术交易、推介咨询、担保拍卖等各类中介服务机构的健康发展。(6)建立长期有效的信用监管惩戒制度。管理部门应建立定期信用公示制度，对依法诚信经营的企业予以表彰奖励，对失信违法违规的企业和个人加以惩处。充分利用网络等新兴传媒及时公布监管结果，充分重视群众和行业协会的监督作用。

4.完善公共文化服务体系

公共文化服务体系的建立对于提高人民生活质量和提升幸福感有着重要意义，河南省公共文化服务体系还处于初建阶段，还有许多方面有待完善，需要:(1)建立健全公共财政资金保障长效机制。2011年，河南省用于文化建设的经费共12.1亿元，仅占全省财政总支出的0.004%，跟文化发达省份相比存在很大差距。因此，加大政府资金投入，以资金预算来保证文化投入的提高是河南省今后工作的一个重点。(2)鼓励社会力量介入。社会力量可以提供更多样、更具个性、更专业的文化产品和服务，是未来公共文化服务发展的必然趋势。政府可以借鉴法国和成都等国家和地区的经验，利用税收优惠、优待政策、荣誉鼓励等措施引导社会力量参与文化建设。(3)对于适合走市场化的公共文化服务事业，政府可以鼓励其进入市场。政府通过完善相关税收、法规等手段构建健康、有序、规范的市场体系，引入竞争机制，以促进河南省公共文化服务的多元化。

5.创新人才工作机制

人才是强省之本，创新人才工作机制，是当前河南省文化体制改革的重中之重，需要:(1)创新领导机制。各级党组织要创新人才观念，把“用事业造就人才、用环境凝聚人才、用机制激励人才、用法制保障人才”变成自觉行动，充分发挥思想政治优势、组织优势以及密切联系群众的优势，将人才工作列为重要的议事日程，着力解决好人才队伍建设的关键问题，切实加强对人才工作的组织领导。(2)创新选拔机制。根据文化发展的需要，本着“公开、平等、竞争、择优”原则，稳步推进职称制度改革，拓展专业技术人才的发展空间;进一步完善民主推荐、公开选拔、竞争上岗、任前公示、干部聘任制、选举制、破除干部任用终身制、能上能下、能进能出、优胜劣汰等有利于优秀人才脱颖而出的政策措施，建立和健全良性循环的人才竞争机制;积极探索建立发现优秀人才的新渠道和新平台，进一步加大企业人才市场化选聘力度，全面推行事业单位聘用合同制和岗位管理制度，为优秀人才开辟“快车道”;利用文化产业与相关产业的联动和资本扩张机制，扩大选拔范围，广泛吸引财经、金融、创意等领域的优秀人才和海外高层次人才汇聚我省。(3)创新培养机制。高等院校、文化科研机构可以与文化企业和团体联合办学，建立一批人才培养和实训基地，培养专业技术和管理人员。坚持以按需施教为核心，根据不同层次、不同行业的特点，开展具有针对性、层次性、系统性、时效性的培训。坚持优秀人才优先培训，重点人才重点培训的原则，加快培养文化发展所急需的科技、管理人才，特别是要加强行业领军人才、特殊人才和复合型人才的培养。(4)创新考评机制。坚持和完善民主推荐、民意测验和民主评议制度，按照党政机关干部和专业技术人员考核工作的有关规定，结合不同行业和岗位的特点，制定有针对性的考核评价指标体系。注重能力和业绩并重，对一部分工作能力强、业绩过人、群众公认，但在学历、论文等方面达不到规定标准的人才试行特别评审制度，彻底破除单凭学历、论文等评价人才的一贯方式。对于企业经营管理者可以通过企业经营管理者评荐机构进行客观、综合、科学的评价，推进企业经营管理者由职务任命制向资质认定制转变。对于获得合格资质的经营管理者，通过市场竞争原则择优录用。(5)创新激励机制。按照精神激励和物质激励相结合的原则，建立奖励机制。在精神激励方面，通过选拔专业技术骨干、学术带头人、评选先进等办法，授予人才各种社会荣誉，并利用新闻媒体宣传优秀人才事迹，在全社会形成尊重知识、爱护人才的良好氛围。在物质激励方面，积极探索按劳分配和按生产要素分配相结合的分配激励机制，将优秀人才的收入与其创造的经济效益和社会效益直接挂钩。对优秀人才要优先解决住房、子女入学、配偶工作等实际问题。尽快推出中长期吸引海外高层次人才计划，制定高层次人才认定办法和享受待遇标准，鼓励海外高层次人才和团队来豫创业。(6)创新流动机制。打破人才部门所有制的现状，在不改变人才与其所属单位的隶属关系的前提下，鼓励不同部门之间人才资源共享，为促进产学研合作创新提供人才保障。采取项目合作制办法，通过建立实验基地、实训基地等方式，灵活引进高层次人才，鼓励产学研在互借互补中实现人才、技术的交流，提高知识创新效率。

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