中美两国种子市场监管的比较与思考——赴美国学习考察种子市场管理的体会及收获

马京波

（山东省烟台市种子管理站，山东 烟台 264001）

2013年1月9日—29日，笔者参加了农业部种子管理局组织的赴美国 “现代化农业育种制种技术培训”团，先后在美国种子贸易协会、马里兰州农业厅、艾奥瓦州农业厅、加利福尼亚州农业厅、艾奥瓦州立大学、加州大学戴维斯分校、杜邦先锋公司、孟山都公司等16个单位，进行了学习培训、现场考察和交流座谈。

1 美国的市场监管

美国是世界第一种业强国，也是世界第一大种子市场。据国际种子联合会统计，2011年全美种子市场价值为120亿美元，占全球种子市场价值 （430亿美元）的28%，是世界第二大市场中国的1.5倍。如此庞大的市场却管理得规范有序、公平开放、诚实守信、充满活力，美国人做了什么？

1.1 法律制度

无规矩不成方圆，法律法规是市场管理的根本依据。美国特别重视种子立法，自1912年通过了《联邦种子进口法》后，又陆续颁布了《植物专利法》《联邦种子法》《一般专利法》《植物品种保护法》，在国家层面为种业构建了比较完备的法律制度框架，其后根据需要又进行过几次修订。与此同时，各州也进行了种子立法，在市场管理、质量管理、品种管理、经销许可等方面比联邦种子法更具体、更严厉。

1.2 管理体制

美国的种子管理体制由政府管理与行业管理两部分构成。政府管理分为联邦、州、县三级，联邦农业部设局级种子管理机构，主要职能是负责种子进出口和州际贸易质量检验、品种保护、种子认证等 ；州农业厅设种子管理机构，主要职能是负责本州的市场管理、经销许可、违法处罚、质量检验、纠纷处理等；县级农业技术部门设种子专员（农业专员）岗位，主要职能是协助州种子管理机构对县域内的市场管理。美国的管理，体系健全，队伍精干，效率很高。各级职责分工明确，无重复监管和越俎代庖现象。

行业管理以美国种子贸易协会、美国官方种子认证机构协会、美国作物改良协会、美国种子控制官方协会等为代表的各类协会为主体，在技术信息服务、行业自律、沟通游说政府与议会、国际交流与合作等方面发挥了重要作用。

1.3 经销许可

卖种子必须办许可证，这是美国种子产业管理发放的唯一的一张许可证。美国的种子产业发展环境是比较宽松开放的，联邦种子法对种子生产经营企业没有设置门槛条件，也未作许可规定。但各州种子法都确立了市场经销许可制度，要求种子经销商必须申请许可证后方准进入市场。许可证有效期一年，申请条件各州有所区别。大部分州还要求经销的品种必须登记注册。经销许可对有效控制种子市场最后出口，防止假冒伪劣种子流向农田发挥了关键作用。此次考察所到的3个州，种子纠纷都很少。如美国的种业大州加利福尼亚州，2012年的种子纠纷仅有9起。

1.4 管理收费

美国的种子市场管理要收取一定费用，各州的收费项目和标准有所不同，一般分办证费和管理费两种。如加利福尼亚州一个许可证收40美元，再按年经营额0.25%收取管理费；马里兰州一个许可证收60～120美元，再收取2.5万美元保证金。美国的管理收费公开透明，全部用于种子管理工作。

1.5 产权保护

美国非常重视知识产权保护。种子知识产权保护有几种形式，产权所有者可根据需要选用。一是贸易秘密保护。发明者不公开任何有关信息，通过授权或使用协议进行保护。二是植物品种保护法。法律允许对新品种的商业权利控制20年。三是实用专利。对包括种质、特质、基因以及技术等方面提供广泛有力的保护。四是变异品种使用专利。赋予品种、收获材料及直接产生的产品独家市场推销权不少于20年。五是农作物专利。为无性培植的农作物提供保护，使其在20年内未经许可不得无性培植。由于法律制度完善，处罚措施严厉，所以市场上罕见假冒侵权品种，公司也不会私自使用受保护的材料育种。

1.6 标签管理

种子标签在美国的身份地位十分重要。因此，无论联邦，还是州种子法，无不对种子标签作了详细明确的规定。而市场监管的重点也是查验标签内容的真实性，一旦发现虚假标注，种子企业不仅要承担严重的法律后果，而且还将面临诚信问题带来的生存压力。

综观美国的种子产业管理，尽管法律政策纷繁复杂，但对市场最后环节的监管却简单明确，就是“签证”、管理两手抓。即一手抓种子标签，一手抓许可证。

1.7 种子检验

美国的种子检验机构分三种类型：一是管理系统设立的检验机构。农业部与州农业厅两级设有检验机构，前者负责进出口和州际贸易的种子质量监督检验，以及种子认证（自愿）。后者负责本州种子市场的监督检验。检验项目以净度、发芽、水分等常规检测为主，其中净度要鉴定杂草种子类别，难度很大，最能反映检验员的水平。但在基因、纯度等比较复杂的检测项目上很少做。二是大学设立的检验机构。这类检验机构，一般具有世界一流的技术人员和仪器设备。业务范围比较宽，除承担政府委托的检验及科研任务外，主要开展技术研发、人员培训、检测服务等。检验能力强大，检测项目齐全，能满足各个层面的需求，尤其在技术难度大、要求高的基因检测、纯度检测、健康检测及抗逆性检测等方面优势明显。其经费主要来至政府投入、学校拨款、检验收费3个方面。三是种子企业设立的检验机构。美国办种子公司没有硬性条件要求，所以中小公司从成本方面考虑，一般不设检验机构，而是委托大学等公共检验机构去做。但大型种子公司都建立自己的检验中心，并且拥有世界最先进的仪器设备和大规模、高通量、自动化的快速检测能力，一般只承担本公司的检测任务，对公司的种子质量负责。

1.8 纠纷处理

美国处理种子纠纷的程序：纠纷—农业部门—法院。即种子出现纠纷时，首先向农业部门提出申诉，然后由农业部门的种子管理机构依据专业查明原因，分清责任，提出处理意见，一般以调解为主。纠纷当事人对处理结果不服的，可再向法院提起诉讼。这种制度设计，路径清晰、简明快捷、重视专业、讲究效率。

2 比较与思考

美国是世界市场经济的倡导者和引领者，积累了许多成功的经验和做法。尽管中美两国的种业在发展阶段、基础和环境等方面存在不少差距，但市场监管却有相通之处。从以下几个层面进行分析比较，或可获得某些有益启示。

2.1 法律制度层面

联邦立法，抓大放小，给州立法留有很大空间。州立法紧贴当地实际，突出市场监管，准确实用，可操作性强。我国也是两级立法，但在种子立法上时间短，经验欠缺，如知识产权保护等对产业和全局影响大的方面，应是国家立法的重点，我们却仅有一个粗线条的《植物新品种保护条例》。而在区域性差异大、情况复杂的市场监管等方面，应是省级立法的重点，国家立法又作了“一刀切”的规定，如《种子法》28条及 29条等。

由于国家、省两级立法的范围和重点趋同，在上位法管下位法的框架内，省级立法的余地也就有限了，所以，已颁布的省级种子管理条例，好像是一个贯彻《种子法》的文件，目前，一些地方种子市场竞争无序、假冒伪劣严重的状况，与我们立法上的缺陷不无关系。

2.2 行政管理层面

①管理体系孰优孰劣主要看是否适合本国的国情。中美各自面对的种子市场差异很大，美国有种子公司400家左右，一个州的种子经销商300家左右，一个县的农户2 000～3 000户，一个州的种子纠纷每年10件左右。我国有种子公司6 300多家，一个县的种子经销商100～300家（一半为流动商贩），一个县的农户20～40万户，一个县的种子纠纷每年50件左右。由此可见，我国面对的管理对象是异常复杂的，管理体量是十分庞大的，一个县相当于美国一个州。②职责分工。美国的各级管理机构职责分工不同，监管范围和对象有明确划分，虽有配合互补，但不交叉重复。我国的各级管理机构职责分工比较模糊，除了许可审批国家、省两级有明确分工外，其他方面没有明确划分不同的监管对象和领域。③经营许可。美国对种子企业没有许可要求，只对经销商实行市场许可和品种登记管理。我国与美国恰好相反，只对种子企业实行经营许可，而对经销商完全放开。我们的企业大多自律性差，终端市场多、乱、杂现象十分严重。④种子纠纷。我国的种子纠纷处理，对协商、调解阶段的规定比较笼统，不像美国那样明确规定由一个专业的权威部门负责处理。

2.3 技术保障层面

主要分种子检验与经费保障两个方面：①种子检验。我国的种子检验机构与美国大致相同，分为管理系统、大学（农科院所）、种子公司3种类型。但深入分析比较，差异十分明显，我们主要存在以下几个问题：一是机构设置求全。美国只在联邦、州两级设检验机构，对种子企业没有要求。我国各级管理部门都要求设检验机构，种子企业也必须设检验机构，实际运行中显现出诸多弊端。二是监督范围重叠。美国的监督检验有明确分工，不会出现交叉重复现象。而我国如果县级首先抽检，那么某企业的同一作物种子就可能承受四级的重复抽检。三是监督环节较多。美国的监督检验明确简单，只在市场销售环节上抽检种子标签的真实性。我们管的比较多、比较细，全程监管。但在关键的扦样环节却偏重于企业仓库的种子，使监管效果大打折扣。四是服务检验开展难。美国中小企业一般不设检验机构，加之质量认证等服务性检验业务较多，所以，以大学为主的公共检验机构十分活跃，检验收入可观。我国的检验机构多而全，僧多粥少，服务检验很难开展起来。②经费保障。美国各级种子管理机构的经费充裕，主要是财政保障。另外，美国还实行管理收费，收费有明确规定，公开透明，专款专用，没有乱收费现象。 我国基层种子管理机构经费严重不足，尤其县级大部分属 “吃饭财政”，所以要求将工作经费列入财政预算的说法，基本上是一句空话。

3 建议

3.1 修改完善法律法规

《种子法》等法律法规的有关条款已经不适应形势变化的要求，亟需修改完善。修法时应抓大放小，该放的要放开，该管的要管住。要充分考虑各地的差异化及复杂性，给省级立法留有空间，特别在市场监管方面应以地方立法为主。同时，要加强和完善知识产权方面的法律法规，为种业创新保驾护航。

3.2 明确管理职能，健全管理体系

目前，种子管理体系不健全，问题在县级，关键是职能。职能不实，机构不稳。而目前部分县级种子管理站被撤并，管理职能名存实亡。县级管理机构是整个管理体系的根基，根基不稳则体系运行不畅。种子管理从品种选育、生产加工、质量检验到市场销售，是一个全过程的监管，环环相扣，不宜拆分。应按照国家改革“食品药品管理总局”强调产业链条完整性的思路，重新划归基层种子管理机构，以保证监管的连续性、完整性和有效性。另外，在上一级监督、检查、指导下一级的同时，要进一步细化各级职责分工，避免揽权诿过、责任不清、交叉重复等现象发生。

3.3 实行代销经营许可，把住市场最后关口

所谓种子终端市场，即代销商（经营户）与农民直接交易的市场，是种子流向农田的最后一道关口。因而对代销商（经营户）应实行严格的市场准入经营许可制度，这已成为各方的强烈愿望，应当尽快实施。

3.4 建立地市级种子质量监督检验区域中心

监督检验是市场监管的技术支撑 ，但目前通过国家、省、地市、县四级层层设立检验机构是脱离实际的。尤其县级建立一个认证检验机构并维持其运行，难度很大。因此，建议只设国家、省、地市三级监督检验体系。其中地市一级因其独特的区位优势，在整个监督检验网络中处于“兜底”的关键节点上，其地位和作用是无法替代的。而目前，地市一级监督检验体系建设是最薄弱的一环，应当调整思路，加大投入，尽快将其建成种子质量监督检验区域中心，把“网底”编好，为我国种子质量构建一张完整可靠的安全监督网。

种子管理系统的检验机构不宜追求豪华尖端的仪器设备以及复杂齐全的检测服务，而应以简单、实用、可靠为主，以常规检测项目为主，以监督检验为主。另外，要明确各级监督检验的职责范围，避免重复抽检。要减少对企业仓库种子的抽检，把重点转到市场抽检上来。

3.5 解决种子管理收费问题

基层种子管理机构直接面对经营者和农民，工作具体繁重，压力大，但经费不足的问题又十分突出，严重影响工作的正常运行。一直以来，所有政策文件凡涉及经费问题的无不要求财政解决，这在具体实施中很难办得到，因此，建议学习借鉴国外的经验，结合我国的国情，制定切实可行的收费项目和标准，做到依法、公开、透明收费，确保专款专用，这是解决基层工作运行困难的一项关键举措。不应回避这个问题，要广泛调研论证，争取较快出台有关法规政策。