三网融合背景下政府规制改革的对策分析

张 爽

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130021）

三网融合背景下政府规制改革的对策分析

张 爽

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130021）

随着信息技术的快速发展，三网融合在推动科技进步、拉动经济增长、改善民众生活水平方面将发挥极其重要的作用。通过对我国三网融合必要性、可行性和政府规制现状的分析，在体制和监管方面为我国三网融合的政府规制改革提出建设性意见。

三网融合；政府规制改革；政策监管

三网融合是指：电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务。[1]2010年1月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，正式通过加快推进电信网、广播电视网、互联网三网融合的决定，加快推进三网融合进程，[2]标志着我国三网融合的大幕正式拉开。

尽管政策强势推动，相关产业跃跃欲试、广大百姓翘首期待，但三网融合试点城市运营报告显示我国三网融合现阶段的情况是：有进展，没突破。[3]虽然融合的总体规划、目标已初步被各方接受，双向数字电视、手机电视、IPTV等业务成为业内认同的融合方向，但融合的进程依旧停滞不前。主要的原因在于：三网融合的政策法律和监管体制建设严重滞后于技术和市场的发展，三网融合政府规制改革势在必行。本文从加速推进三网融合的现实任务和产业长远发展的角度对融合政策体系进行了设计，期望能为相关政策制定提供借鉴。

一、推进三网融合的必要性分析

随着全球性网络的融合，电信网、广播电视网、互联网作为信息网络基础设施最为重要的部分，正在国际事务、经济发展、文化传媒领域发挥愈加重要的作用，三网融合作为全球信息产业发展的大趋势，在我国的推行是势在必行。

1.三网融合作为国家重大战略，旨在提升我国在下一代信息化发展中的国际竞争力

三网融合的本质是适应技术变革和生产力的要求，国家应运做出的产业运行和管理体制上的重大调整。这不但有利于全面推进国民经济和社会信息化，加快培育战略性新兴产业，促进经济社会发展和满足人民群众需要具有重要意义，还对提高国家科技创新能力、加快战略性新兴产业发展、转变经济增长方式起到积极的促进作用。

2.三网融合有利于网络资源的整合，将促进经济的进一步发展

三网融合在电信网、广电网、互联网原有独立网络的基础上，通过技术创新，实现语音、数据和视频业务的统一传输，即用“一根线”实现原来三个网络的功能，极大的降低了网络建设和网间互联互通的成本。同时，三网融合将为我国在今后几年内带来6000亿元以上的投资规模，每年将拉动GDP增长约0.8个百分点、增加约20万个就业岗位，成为新一轮经济增长的重点。[4]

3.三网融合将催生新型运营体制和商业模式，拓展业务发展空间

三网融合后，有线电视公司将会涉足电信业务，开展多种基于网络的增值服务，拓展电视功能。其中，付费内容、娱乐互动和电子商都有很好的市场潜力，基于3G技术、IPTV产业链和移动互联网产业链，也为发展新型无限增值业务提供了巨大的空间。同时，电信运营商也拓宽了可经营的范围，在主管部门的监管下可从事除时政类节目之外的电视及互联网节目相关节目内容的制作和营销，双方都在原有业务的基础上拓展了新的商业模式。

二、推进三网融合的可行性分析

当前，在市场、业务和技术等方面，我国已具备了进一步开展三网融合的基础条件，三网融合的推进发展进入关键时期。

1.市场空间是三网融合的内驱力

截至2012年6月底，中国网民数量达到5.38亿，互联网普及率为39.9%，我国手机网民规模达到3.88亿，较2011年底增加了约3270万人。中国有线电视用户总量截止2012年一季度达到1.9912亿户，其中有线模拟电视用户数量为9002户，有线数字电视用户为1.091亿户，有线电视数字化渗透率达到54.79%。从全世界范围看，5年时间内，世界主要网络的数据业务量都将先后超过电话业务量。100年来的电话主业地位将最终让位给数据业务，网络逐渐向着对数据业务最佳的分组化网的方向演进和融合将是历史的必然。[5]巨大的市场潜力，使得我国三网融合市场成为包括全球投资者关注的焦点。

2.业务创新是三网融合的牵引力

当前，电信和广电相互的合作需求是客观存的，关联市场主体合作发展业务研发和应用创新，这种源自于业务发展的外在动力，将推动生态系统内包括网络提供商、内容服务商、应用制造商朝着一个共同的方向努力，这种在新增市场空间以业务融合为动力的模式将极大推动融合进程。随着信息技术的发展，基于“互动”的交互式业务为人们提供了更加多样化的信息内容，而即将到来的以多网融合为基础的、多维业务融合为特征的三网融合时代，将为用户提供更加多样化的业务体验、更加自由的空间和更为实惠的价格。

3.技术进步是三网融合的推动力

技术领域的飞速发展从技术上为三网融合创造了可行性。尽管三网采用不同技术的接入网在统一接口标准、统一接口规范方面还需要进一步协调，但技术特征已经趋向一致，诸如数字化、光纤化、分组化等，特别是向IP协议的会聚成为融合发展的共同趋向。从技术层面看，当分立的网络平台具备承载本质上相同业务能力的阶段，它们就具备相互替代性，这将打破信息行业中固有按信息种类划分市场和行业的技术壁垒，使传统的行业界限变得模糊、趋于融合。

三、我国三网融合的政府规制现状及存在问题

我国广播电视网、电信网和互联网长期实行分离式管理，各网分别独立运行。广播电视网隶属于国家广电总局，电信网和互联网则隶属于工业和信息化部。因互联网的接入和管理都嫁接在电信网上，故三网融合实质是两大利益主体的融合。在技术瓶颈已经被突破的前提下，政策体制问题就成为阻碍融合的最重要因素。

1.体制约束市场

“体制问题是三网融合推进的最大障碍”，温家宝总理在2011年7月出版的第14期《求是》杂志发表《关于科技工作的几个问题》一文中直言：“推进三网融合是党中央、国务院做出的重大战略部署，体制问题是影响战略性新兴产业发展的一大障碍”。具体到电信与广电网融合，存在三个方面的困难：

第一，管理体制问题。广电行业的体制现状是：“条块结合、以块为主”的双重领导体制，同时受到行业与地方政府双重领导。而电信行业则是：以工信部为核心集中、垂直的管理体制。在市场准入、技术标准、应用领域等方面都预期存在巨大利益空间的背景下，两大主管部门都因各自主导角色及行业利益的牵制，希望依托各自在技术和内容管理方面的优势，力争获取三网融合的主导权。

第二，市场体制问题。广电长期以来受到地方“自然垄断”的影响，实行的是“四级办广播电视”的政策，即将有线电视网大致划分为中央、省、地市、县级传输网，这样的网络日益凸显出其弊端。三网融合需要广电全国整合一张大网，目前整合规模仍旧很小。市场主体分散性，导致了广电企业发展方式与市场要求之间处于“脱节的状态”。

第三，政策体制问题。三网融合试点方案的“双向进入非对称”的政策壁垒，使得广电运营商获得了2～3年的非对称准入形式的政策保护期。广电体系牢牢把握IPTV播控权的同时，还获得互联网接入资格。电信体系未能获得IPTV牌照，只能与少数获得IPTV，手机视频牌照的企业合作，节目源的垄断使得业务无法规模化开展。这表面上有利于广电积累先行优势，但因从中央到地方，广电“一张大网”的建设遥遥无期，政策效果在现实中对广电的帮助杯水车薪。

2.监管面临挑战

由于电信网、广播电视网、互联网长时期处于原有的不同监管政策，面对三网融合，政府监管面临着诸多问题。

第一，法律环境缺失。对于三网融合的法律体系，邬贺铨认为：“在法律规定、规则上还需要细化，目前我们在三网融合上还缺乏比较有效的法律规范和标准，这些都是需要改进的。”[6]首先，市场各方对三网融合定义、行为标准等存在一定程度上的认识差异，我国缺乏融合性的效力层级较高的法律规范对其做出明确规定。其次，三网融合的发展给我国现有的相关法律制度带来了一系列挑战，对其提出了新的要求。在我国尚未出台《电信法》、《广播法》等国家性法律的条件下，现行的《电信条例》、《广播电视条例》都是行业主管部门颁布的专业部门法规，具有明显的行业、部门保护特色，无法在监管实践中发挥公平的效用。

第二，监管者多重角色。广电总局和工信部作为现行监管机构，还兼具行业监管机构和行业协会的双重身份，在肩负国有企业获取利润最大化的同时，还要避免形成垄断格局性的行业暴利，这种内在责任矛盾导致监管部门很难在企业和消费者间持续保持公正、中立的立场。

第三，监管权力分散。工信部作为电信行业名义上的监管机构，具备发放运营商牌照、管理电信企业经营、监督电信服务质量等职能，但却不具备独立的市场准入、价格规制等权力。同时，服务内容方面要遵循广电总局、国务院新闻办、文化部等多部门的共同严格审查和监督，自主性在很大程度上被削弱。

第四，监管范围模糊。在三网分立时，各个网络传送传统的特定服务，监管的范围、对象、方式等都较明确，每个网络都由专属的管制机构负责。随着融合进程的不断深入，技术边界的模糊将对原有以网络为分界的管制边界划分提出巨大挑战。

四、三网融合背景下政府规制改革的对策

1.体制对策

第一，明确融合目标。要从国家战略的高度出发，统一工信部、广电总局及三网融合的相关部门的认识，明确三网融合对于国家信息化发展的重要意义，从国家大局出发，摒弃部门利益，在网络基础设施规划、建设、运营、网络标准的规范、信息服务的供给，公民信息权利的保障等方面做好全面部署，共同推进融合进程。

第二，加快融合建设。一方面，电信企业要加快光纤网络的建设和改造进度，大幅提升网络承载融合业务的能力；推进三网的网络统筹规划和资源共建共享，避免重复投资带来的巨大浪费。另一方面，国家要加大对广电网络的投资，鼓励广电整合融资上市。作为三网融合试点工作的重点环节，中国广播电视网络公司于2012年底挂牌，财政部出资40亿，广电自筹5亿作为启动资金。但根据全国广电网络的现状，网络的数字化和双向化、以及建设下一代广播网初步预算需要2000亿元。因此，政府应积极推进广电公司上市，融资并培育全新市场主体。

第三，推动双向进入。借鉴国外的发展经验，我国应尽快消除三网融合在制度方面的障碍，积极推动在电信、广电行业间逐步实现完全对称性开放。虽然我国三网融合体制政策的障碍在快速推进中逐步消除、效果日益显现。但在现实中，双向准入牌照问题仍然是一个障碍。国家应在前两批试点城市融合发展的经验基础上，进一步扩试点融合城市和试点业务应用，加快商用网络的规模及推进速度，在条件成熟的二线城市和部分农村趋于试点完全对称性开放的双向政策。同时，鼓励引导三网融合产业链内的企业，探索通过合作、并购、合资、联盟等模式，加速融合进程。

2.监管对策

第一，完善法律法规。传统上，独立的三网因其所属行业不同而分别受制于不同的产业法律管理，如，如电信法、有线广播电视法、互联网管理法等，有学者将这种法律称为“产业特别管制法规”，我们简称其为“产业法”。[7-8]我国《电信法》已经筹备了10多年，面对“三网融合”后的种种新生现象，传统的产业区分立法已经不能适应时代发展的需要了。为了应对“三网融合”后信息产业发展所带来的多样化挑战，建议除了尽快颁布《电信法》、《广播电视法》等重要法律，还需着手制定关于三网融合专项法律及相关法律细则，为三网融合的发展提供法律保障。

第二，创建监管机构。监管对象的融合决定了监管机构的统一性，从国外三网融合的经验来看，新型监管机构应遵循以下原则：一是独立性原则。不仅要独立于运营企业，而且要尽量相对独立于政府行政部门；二是依法设立原则。应当通过《电信法》和《广播法》或专门的管制机构法来明确管制机构的职责权限，赋予其强有力的法律地位并给予法律授权；三是集权式原则。将现有分散于各相关部委的相关管辖权集中，建立一个综合性的管制机构；四是融合性原则。新机构的监管范围应包括：整个通信信息领域，涵盖电信网、广电网、互联网。在电信、广电等行业上一个行政级别设置统一监管机构，是现今国际上通用的监管模式，也是确保三网融合能够顺利推进的必要举措。

第三，制定监管政策。对内容监管加以重视，并且设立网络监管和内容监管相分离的模式，是我国三网融合监管政策发展的重要举措。从我国国情出发，特别要以行业性质为区分、设立个性化的内容监管政策，针对电信、广电、互联网领域内容传播特点的不同，制定不同层次的内容监管措施，以应对未来融合监管体系面对的严峻挑战。

[1] 国务院.关于印发：推进三网融合总体方案的通知[Z].2010-1-21.

[2] 温家宝主持召开国务院常务会议,决定加快推进电信网广播电视网互联网三网融合[N].人民日报,2010-1-14,(1).

[3] 2011年三网融合试点城市业务发展现状及合作模式研究报告[EB/OL].(2011-2)[2012-4-27].http://www.askci.com/reports/ 2011-02/2011214113723.html

[4] 包东智.三网融合前景可期[J].中国电信业,2010,(6):32-35.

[5] 王厚芹,车士义.推进我国三网融合势在必行[J].电视技术,2010,(6): 109-112.

[6] 邬贺铨.三网融合还需明确细节[N].人民邮电报,2010 -8-18.

[7] 陈樱琴.竞争产业的第五元素——竞争法的建构与解读[M].台湾:台湾翰芦图书出版有限公司,2005,11.

[8] 谢 芬.中国现代法理建设之程序公正[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）,2011,(4):42-44.

The Countermeasure Analysis of the Government Regulatory Reform in the Triple Play

ZHANG Shuang
(College of Administration, Jilin University, Changchun 130012, Jilin, China)

With the rapid development of information technology, triple play has played an extremely important role in promoting the progress of science and technology, stimulating the economic growth, and improving people’s living standards.Through the analysis of the necessity and feasibility in China’s triple play and government regulation, we aimed to put forward institutional and regulatory ideas for the reform.

triple play; government regulatory reform; policy regulation

TP393.07

A

1673-9272(2013)02-0093-03

2013-02-17

张 爽（1981-），男，吉林长春人，吉林大学博士研究生，研究方向：政府责任。

[本文编校：罗 列]