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深入贯彻落实十八大精神当好全国财政工作排头兵——访广东省财政厅党组书记、厅长曾志权

2013-01-19本刊编辑部

财政监督 2013年9期
关键词:预算编制公共服务财政

●本刊编辑部

记者:广东省作为全国财政工作的排头兵,一直走在改革创新前沿。请您谈谈近年来广东省财政工作的开展情况。

曾志权厅长 (以下简称 “曾厅长”):近年来,我省财政牢固树立“生财有道、聚财有方、理财有规、用财有效”和集中财力办大事的理念,围绕着建设“五大财政”,即法治财政、民生财政、绿色财政、绩效财政、阳光财政的目标,始终将促进转型、改善民生、深化改革作为重要任务,全力以赴支持经济平稳较快发展和社会全面进步。主要体现在以下几个方面:

首先,坚持促进转型,支持推进经济结构战略性调整。一是实施“相机抉择”的财政调控政策,积极应对国际金融危机冲击。2008年,我省财政统筹使用支持经济社会发展的资金1000亿元,集中投入用于稳定经济增长。2012年以来,面对经济形势的变化,我省财政统筹安排2012-2014年各项资金近1600亿元,通过集中投入及差别化扶持政策稳增长调结构惠民生。二是积极支持提高经济发展质量和效益,推动产业转型升级和经济结构调整,提高广东综合竞争力。“十二五”时期我省财政统筹安排220亿元,加快培育和发展战略性新兴产业;2008年以来,我省财政累计统筹安排资金近450亿元,用于扶持粤东西北地区完善基础设施、产业转移园区建设;近三年全省各级财政对自主创新的投入累计近200亿元,并研究出台了《广东省自主创新产品政府采购的若干意见》以及利用财政手段促进培养和吸引高层次人才政策措施。三是合理配置公共财政资源,推动城乡区域协调发展。财力进一步向“三农”倾斜,重点支持农业农村基础设施建设,建立现代农业产业体系;支持农村社会经济发展,运用财政激励政策支持推进农村综合改革以及扶贫开发“规划到户、责任到人”;继续建立完善农村基层组织工作经费保障制度等。财力向基层和困难地区倾斜,省级可用财力超过一半以上通过各种形式转移到市县,2009-2012年省财政年度预算中安排用于改善民生和均衡区域公共服务水平的支出分别达到了 75.46%、76.87%、77.71%和78.12%。

其次,坚持改善民生,扎实推进基本公共服务均等化。全省各级财政积极落实保障和改善民生的各项工作,财政民生投入逐年增加。2008-2012年,全省各级财政对公共教育、公共卫生、社会保障等民生领域的投入达到17062亿元,占全省公共财政预算支出的比重从52.65%提高到68.36%,预计到2020年全省共投入基本公共服务领域的资金将达到2.5万亿元。同时,进一步健全保障改善民生的长效机制,2009年在全国率先编制实施基本公共服务均等化规划纲要,2012年选择惠州市为全省首个试点市开展基本公共服务均等化综合改革。

再次,坚持改革创新,建立健全适应社会主义市场经济体系要求的财政体制机制。围绕健全适应社会主义市场经济要求的公共财政体系,系统有序推进了财政体制、财政分配、财政管理、创新机制等方面40多项改革,是我省在改革领域实现重要突破的几个亮点之一,为全国财政改革发展提供了有益的经验,起到了先行先试的作用。其中有20多项改革属在全国率先进行的改革,如编制并实施基本公共服务均等化规划纲要、探索建立财政生态保护补偿机制、开展财政资金竞争性分配改革、探索开展政府购买社会服务改革、探索开展第三方评价财政支出使用绩效等。

当前和今后一个时期,我省财政将坚决贯彻落实党的十八大精神和习近平总书记视察广东重要讲话精神,坚定加快财税改革的决心,坚持社会主义市场经济改革方向,坚持继承创新,在财政体制、财政分配、财政管理等方面深化改革,不断提升财政服务经济社会发展的能力水平。

记者:请问广东财政在学习贯彻党的十八大精神方面有哪些举措?

曾厅长:十八大吹响了全面建成小康社会的号角。学习贯彻十八大精神,关键在落实,根本在行动。“空谈误国、实干兴邦”,下一步,关键是如何将十八大精神贯彻落实到工作的各个方面。就财政工作而言,要突出做到“六个坚持”:一是坚持围绕中心、服务大局,坚决落实好省委、省政府的决策部署,主动谋划落实省委、省政府各项决策部署的财政政策措施,统筹财力安排,为全省经济社会发展提供必需的财力保障。二是坚持服务科学发展,转变发展方式,促进经济结构战略性调整。重点要加强基础设施建设,支持推进产业和劳动力“双转移”,落实支持重大发展创新平台建设政策措施;注重财政可持续发展,确保财政收支平衡;支持自主创新,促进创新驱动发展;合理配置财力资源,促进城乡区域协调发展;加强环境保护,支持生态文明建设。三是坚持服务于加快转型升级、建设幸福广东的核心任务,顺应人民过上美好生活的新期待,提高人民群众幸福指数。四是坚持以人为本、执政为民,着力保障和改善民生,扎实推进基本公共服务均等化规划纲要实施,健全民生保障体系,推进收入分配制度改革,落实十件民生实事,着力解决关系人民群众切身利益的突出问题,让公共财政阳光普照南粤大地。五是坚持解放思想、开拓创新,加快财政工作在理财模式、工作理念、投入机制、管理手段等方面转型,按照财力与事权相匹配的原则,加快财税体制改革,研究制定深化财政改革的总体方案、路线图、时间表,让改革红利更多落在老百姓身上。六是坚持内强素质、外树形象,加强党的建设和队伍建设,进一步转变工作作风,落实各项廉政建设规定及中央最近制定的“八项规定”;进一步加强党的建设,努力在2011年我厅被中共中央授予“全国先进基层党组织”荣誉称号的基础上,再接再厉,再创佳绩。

记者:财政部提出要大力推进财政科学化精细化管理,广东省这两年在这方面有哪些探索?

曾厅长:根据财政部有关要求,2010年我厅制定印发了 《关于加强财政基础工作和基层建设 推进财政科学化精细化管理的实施意见》,对全省加强“两基”工作进行了全面部署。按照重点突出、统筹兼顾、远近结合、分步实施的原则,扎实推进财政基础工作和基层财政建设,积极推进部门预算改革、大力清理压缩结余结转资金、努力提高预算公开性和透明度、切实加强乡镇基层财政建设,推动广东财政科学化精细化管理迈上了新的台阶。我省重点在以下三个方面进行探索实践。

第一,将预算编制作为财政科学化、精细化管理的基础工作,努力提高预算编制的完整性和科学性。预算编制是财政管理的“龙头”,也是财政科学化、精细化管理的基础。按照完善社会主义市场经济体制的要求,我省财政逐步建立起由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算组成的有机衔接的政府预算体系,不断细化预算编制、提高预算的完整性,积极推动预算改革向纵深发展。

近年来,我省不断改进预算编制工作,深入推进部门预算改革,细化支出预算编制,逐步建立起程序规范、内容完整细化、方法科学、涵盖基本支出和项目支出预算的现代预算编制制度,切实加强了预算编制与基础信息的衔接,不断提高预算编制数据的准确性。积极扩大预算编报范围,不断规范公共财政预算编制口径,努力提高预算编制完整性。2013年起,将国有资本经营预算纳入预算报告一并提交省人代会审议。提前年度预算编制和提交人大代表审阅时间。选择部分民生项目资金开展征询民意后再安排预算资金工作。促进预算编制与绩效评价、资产管理的有效结合,强化在预算编制阶段对部门申报资产和项目绩效目标的审核,不断提高预算编制的科学性和完整性。

第二,将预算执行作为财政科学化、精细化管理的核心环节,努力提高预算执行的效率和效益。预算执行是连接预算编制、决算编报以及绩效目标的桥梁和纽带,也是财政预算管理工作的核心和重要环节。加快地方财政预算支出进度,增强地方财政预算执行的时效性和均衡性,有利于发挥财政政策在扩内需、保增长、调结构、惠民生等方面的积极作用,是提高财政资金使用效益、提高财政管理科学化精细化水平的必然要求。

一直以来,我省高度重视预算执行管理工作,把狠抓执行、强化监管作为一项非常重要的日常工作,在大力推进部门预算、国库集中收付等制度改革的基础上,通过采取细化预算编制、及时批复和下达预算、规范追加预算管理、加强预算资金支付管理、建立健全预算支出责任制度、完善预算执行动态监控机制、加强对省直部门和市县财政预算执行工作的督促指导、强化预算执行基础工作等措施,切实加强财政支出预算执行管理。除此之外,我厅通过在内部实施财政支出预算执行效能管理、强化财政支出预算执行管理风险防控、加强财政支出预算执行管理沟通会商和责任追究等措施,建立健全任务明确、责任落实、安全高效、约束有力的省级财政支出预算执行管理机制,促进财政支出预算执行效率的进一步提高,促进各项财政政策措施更好更快落实。

第三,将基层财政建设作为财政科学化、精细化管理的有力保障,努力提高基层队伍建设的规范化和制度化水平。按照健全公共财政体系的要求,我省财政扎实推进基层财政建设工作,不断采取措施完善基层财政职能、推进财政内部基层单位建设、强化财政资金监管,为提高我省财政管理科学化、精细化水平发挥了有力的组织保障作用。

我省积极开展镇(乡)财政和村级财务管理方式改革试点工作,出台实施了《关于推进镇(乡)财政和村级财务管理方式改革试点工作的指导意见》,选取6个市县进行镇(乡)财政和村级财务管理方式改革试点,并将文件印发所有市县,非试点地区可结合文件精神开展试点工作。规范乡镇财政预算管理和加强资金监管,健全乡镇财政职能,发挥乡镇财政监管优势,加强财政管理基础工作。精简乡镇政府机构,严格控制新债务发生,进一步提高乡镇财政预算的科学性和合理性。建立乡镇财政结算中心,出台了《广东省财政支农专项资金报账制实施办法》,规范中央和省财政补助的支农项目财政资金管理;积极推行惠农补贴“一卡通”业务,实现财政惠农补贴资金及时入账。大力推进财政干部以及农村财会人员培训工作。通过不断完善乡镇财政自身建设、强化县级对乡镇财政工作的指导,推动基层财政管理机构的健全完善,形成了稳定、规范、高效的基层财政管理队伍。

记者:近年来,广东省出台了一系列民生政策,主要从哪些方面贯彻民生财政?

曾厅长:近年来,我省财政工作始终坚持民生优先、民事先办的理财理念,不断调整优化支出结构,着力扩大公共财政覆盖面。一是注重顶层设计。率先在全国编制实施广东省基本公共服务均等化规划纲要,在公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通以及生活保障、就业保障、医疗保障、住房保障等方面全方位推进,取得了积极成效。绩效考评结果显示,2011年全省基本公共服务目标任务完成率达到97.33%,比上年提高了1.09个百分点,公众满意度评分接近80分。二是加大投入力度。2008-2012年,全省各级财政对公共教育、公共卫生、社会保障等民生领域的投入达到16579亿元,占全省一般预算支出的比重从52.65%提高到65.79%,预计到2020年全省共投入基本公共服务领域的资金将超过2.5万亿元。三是完善体制机制。探索基本公共服务多样化供给形式,提高公共服务效率和质量。同时,通过完善省以下财政体制、推进产业和劳动力“双转移”、建立多元化公共服务供给方式等,为推进基本公共服务均等化提供了有效的财力保障。

记者:市场经济越发展,财政监督越重要。广东省在加强财政监督工作方面有哪些做法及经验分享?

曾厅长:财政监督是财政管理的重要环节,是财政行政执法的重要组成部分。近年来,我省紧紧围绕中央及省委、省政府的战略决策部署和财政中心工作,把财政监督工作与推进财政科学化精细化管理紧密结合起来,扎实落实好相关工作,取得明显成效。主要包括:按照中央和省有关加快经济发展方式转型升级监督检查部署,开展“加快转型升级,建设幸福广东”的监督检查,推动经济结构转型升级和经济发展方式转变;配合财政部有关部门开展开发区执行国家财税政策及税收征管质量情况、中央政府公共投资预算执行情况等专项检查;加强对产业转移、教育、医疗、涉农补贴等民生资金检查,推动民生政策落实到位;扎实有效地开展会计信息质量检查工作;不断强化注册会计师行业监管工作;积极推进“小金库”长效机制建设;不断完善财政“大监督”机制建设;加强基础工作和基层建设。

在做好财政监督工作过程中主要有这样几点经验体会。一是围绕财政中心,突出工作重点。围绕加快经济发展方式转变和保障与改善民生开展监督检查,注重财政可持续发展,加强对财政收入的监督检查;注重社会事业发展,加大对保障和改善民生财政投入的监督检查;注重支持生态文明建设,继续开展节能减排和环境保护支出的监督检查。二是创新方式方法,不断提高财政监督效率。探索和完善“自查自纠、巡查督导、重点抽查”为内容的工作机制;建立和完善查前公示、查后公告制度;实行注册会计师行业监管联席会议制度;加大信息化技术在监督检查工作中的应用。通过以上举措,不断提高财政监督检查的工作效率和质量。三是整合资源,形成合力。财政监督涉及预算编制、执行等财政管理各个环节,是一项复杂的综合性工作。财政部门专职监督机构不断加强与预算业务机构、省直各主管部门、专员办、纪检、审计、税务等部门的沟通联系,实现信息互通、资源共享、经验借鉴、成果转换;上下级财政监督部门密切配合,省市县三级联动,形成监督合力。四是加强学习培训,提高队伍整体素质。积极组织财政监督业务培训,努力提高全省财政监督队伍的政治素质和业务素质,推动基层财政监督工作的开展。

记者:2012年的全国财政厅(局)长座谈会提出加强预算绩效管理的要求。广东省从2003年开展财政支出绩效评价改革,进展如何?取得了哪些成效?

曾厅长:2003年,对“民营科技园财政扶持资金”绩效评价试点改革的开展和随后广东省财政厅绩效评价处的成立,标志着我省预算绩效管理改革的启动。十年来,我省以强化绩效理念和责任为着眼点和落脚点,以财政支出项目绩效评价为突破口,逐步延伸到绩效目标管理、综合财政支出绩效管理,不断健全机构,充实队伍,完善制度,构建标准,探索模式,创新机制,预算绩效管理改革取得实效。具体来讲,我省主要从如下方面推进绩效管理不断取得新进展。

第一,注重建章立制,确保改革规范有序。我省各级财政部门从综合性制度、专项办法、业务规范3个层面共制定制度120多项,确保改革有章可循。

第二,注重机制创新,促进预算全过程绩效管理。建立目标管理机制,凡达到一定额度的支出项目必须申报绩效目标,以此作为预算安排重要条件和绩效评价的依据;建立评价管理机制,通过绩效自评和重点评价相结合的管理机制反映预算执行的总体效率和效果;建立竞争性分配绩效管理机制,在财政专项资金分配环节,引入竞争机制,以绩效目标及可量化指标为依据,以专家和公开评审方式筛选最优项目进行财政资金扶持,实现 “多中选好,好中选优”;建立第三方独立评价机制,通过竞争性招投标的方式,整体委托符合资质要求的第三方组织独立、自主地开展财政资金使用绩效评价工作,并向社会公开,接受公众监督;建立结果应用管理机制,评价结果将作为下一年项目预算安排的重要依据,并反馈主管部门以及相关部门。

第三,注重拓展领域,探索基本公共服务均等化绩效评价。2011年起,我省探索对基本公共服务均等化工作实施绩效评价,从均等化目标完成情况、工作机制建设、财政投入等方面进行考核,有效推进基本公共服务均等化政策安排,优化了公共资源配置,使我省绩效管理范围从项目评价延伸到综合性政策评价。

以市场价格随机波动为前提,模拟市场需求扩大或缩小两种情形,分别探讨在不同契约参数下,供应链最优策略和最优收益的变化情况.

第四,注重基础建设,推进绩效管理科学化、精细化。主要是加强机构队伍建设,设置统一的评价指标体系,构建绩效管理信息系统,组建全省统一专家库等。

2012年,我省在财政部的预算绩效管理工作考核中排名第一,成效主要体现在:一是确立了绩效理念,优化预算资源配置。各级财政部门在预算编制和专项资金配置中更加注重绩效,以目标为导向,优化资源配置。二是提升了绩效责任意识。各资金使用单位更加关注财政资金的使用效果,请款用款更加慎重和规范,转变用财观念,以绩效目标规范预算编制和执行。三是推进预算管理科学化。通过对怎样用钱和使用效果进行评价,促使单位能更直接地了解到自身的不足,找出项目资金使用管理、项目实施等方面存在的问题及其形成原因,完善内部管理制度和措施,自觉加强内部资金使用的监督管理。四是强化政府效能,提升了工作效率和公众满意度。

记者:自2011年以来,多个部门相继公开“三公”经费,公众对财政公开的呼声越来越高。广东省如何打造“看得见的公共财政”?

曾厅长:我省一直非常注重财政信息公开工作,将打造“阳光财政”和“玻璃钱柜”作为提高预算透明度、加强财政外部监督、提高财政管理水平的重要手段,让财政变成让公众“看得见的公共财政”。

一是不断提高省级总预算、总决算透明度。我省较早就在财政厅门户网站公开了预、决算报告,2009年起进一步公开了省级总预算、总决算表格并细化到“款”级科目,2010年将省级预算表从9张增加到19张并单独反映补助市县支出情况,2011年起省级决算教育、科技、农林水等重点支出公开到“项”级科目。从编制2012年省级预算起,省级预算教育、科技、农林水等重点支出公开到“项”;预算报表增加中央财政转移支付收入预算表、重点投入情况表、全省和省级政府性基金预算收支执行情况表等表格,省级预算表从19张增至25张,并增加专门的报表说明。

二是不断提高省级部门预算透明度。我省在全国率先向省人代会提交除安全部门外所有省级部门预算草案,内容细化到基层单位和具体项目;我厅在全国首创性地建立了预算实时在线监督系统,并扩展至省审计厅和监察厅,有效落实了人大、审计、监察等部门对预算执行的实时监督;建立完善了省级部门预算信息公开情况统计制度,督促省直部门公开部门预算。2012年,我厅印发了《关于进一步推进省级预决算信息公开的意见》,对进一步细化公开部门预算作出具体要求。

三是不断提高部门决算透明度。2012年起,我厅要求省直各部门在省级财政总决算报经省人大常委会审批后,根据省财政批复的本部门决算,自行向社会公开本部门的决算信息。我厅还建立了省级部门决算信息公开监督统计机制,督促省直部门公开部门决算。据统计,截至目前已有超过90个省级部门公开了本部门2011年的决算信息。

四是不断提高财政政策透明度。我厅在《南方日报》及厅门户网站上设立了“民生财政政策话你知”专栏,让公众了解与民生密切相关的财政政策内容。

今后我省将进一步细化部门预算信息公开内容,包括增加部门预算基本情况说明,将部门预算细化公开到“项”级科目,增加公开表格数,增加项目情况说明;进一步细化总预算编制及公开内容,在2013年预算报告中已进行相关探索,包括按预算级次及支出用途增加了资金分配流向简表、将省级财政预算草案按“项”级科目公开的类别从原三大类增加到六大类以细化预算重点投入情况、增加了省级行政经费及“三公”经费预算情况表等。与此同时,探索开展财政专项资金及基建项目信息公开工作,坚持以财政改革推动公开,不断夯实预决算信息及“三公”经费信息公开基础。

记者:基层政府转变职能,关键在于县乡财政体制改革。广东省推进省以下财政体制改革有哪些做法及成效?

曾厅长:近年来,我省以推进主体功能区建设和基本公共服务均等化为导向,不断深化省以下财政体制改革,取得了实质性突破,为促进区域协调发展、推动基层政府职能转变提供了制度性支撑和保障。

第一,调整完善分税制财政管理体制。2011年,按照“存量不变,增量调整”和“大稳定、小调整”的原则,调整省对市县(不含深圳)分税制财政体制。在理顺所得税分配关系的基础上,适当调整了省级与市县“四税”(即营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税)分享比例,将省级与市县“四税”分享比例由“四六”调整为“五五”,适当提高省级财力集中度,将集中财力主要用于加大对欠发达地区转移支付力度。这是我省自1996年确立分税制财政管理体制的基本框架后15年来的首次调整,增强了省级财政调控区域经济协调发展的能力。

第二,建立并完善激励型财政机制。从2004年开始建立并实施激励型财政机制,将省财政转移支付与县域经济财政发展挂钩,县域经济发展越快,财政增收越多,所得省财政转移支付补助奖励就越多。激励型财政机制的实施改变了市县的理财观念,促使市县各级政府通过转变经济增长方式,切实培植壮大财源。2012年,对激励型财政机制进行了调整完善,通过提高奖补幅度和返还比例,增强欠发达地区的财政保障能力;引入人均基本公共服务支出增长率、运转经费支出节约率、财政供养人员精简率等支出结构优化类指标,引导县级政府调整优化支出结构,将更多财力投向民生领域,从而推进全省基本公共服务均等化。

第三,建立县以下政权基本财力保障机制。为帮助基层政府实现“保工资、保运转、保民生”的政策目标,2010年探索建立了县以下政权基本财力保障机制,采取“省保县、市保镇、县保村”的隔层保障形式,增强县级、镇级和村级提供公共服务的保障能力。其中,在明确市县保障主体责任的基础上,省级建立保障与激励相结合的奖补机制,加大对县级基本财力保障的奖补力度,到2012年底完成了全面消化县级基本财力保障缺口的任务,年人均保障水平提升到7.6万元以上。

第四,稳步推进省直管县财政改革。按照财政部要求并结合我省实际,围绕主体功能区规划建设目标,从2010年起积极推进省直管县财政改革试点。截至目前,我省已将14个县(市)和顺德区纳入省直管县财政改革试点范围,逐步实现了财政收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等五个方面直接到试点县和顺德区,并进一步明确了市对试点县的补助责任和补助形式,省、市共同努力帮助增强基层政府财权保障能力。

第五,建立生态保护补偿机制。一方面,对重点生态功能区为保护生态环境而放缓经济发展予以适当补偿,维持其基本公共服务支出。另一方面,与重点生态功能区保护和改善生态环境的成效挂钩,生态保护越好,获得奖励越多。通过充分发挥补偿与激励互相协调、互为补充的政策效应,增强其基本公共服务保障能力,促进我省经济发展与生态环境相协调。2012年省财政下达国家重点生态功能区转移支付资金3.07亿元,省生态保护补偿资金4.5亿元,由市县统筹用于生态环境保护、保障和改善民生等方面。

上述政策措施的出台实施促进了我省协调发展、推进了基本公共服务均等化,形成了各级财政收支稳步协调增长的良好局面。特别是在帮助缓解县级财政困难方面取得了显著成效,县域财力水平明显提升,县域财政收支有所好转,区域间财力差异趋于缩小,经济欠发达地区县(市)提供基本公共服务的能力得到进一步增强。

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