关于铁路建设工程施工图审核管理的思考

2013-01-17俞坚勇

铁道标准设计 2013年6期

俞坚勇

(铁道部工程管理中心,北京 100844)

1 概述

铁路建设工程施工图审核制度是我国施工图审查制度的重要组成部分，作为一项法定制度，在铁路建设工程管理中已经实施多年，在把控工程设计质量，保证工程质量中发挥了重要作用。铁道部对铁路建设管理工作提出了更高的要求，“十二五”规划明确铁路在较长时间内仍将处于大规模建设阶段，深入研究铁路建设工程施工图审核制度，并优化完善，对把控住铁路建设工程的质量源头，进一步巩固和发展已取得的铁路建设成果，意义重大。

2 我国施工图审查制度

2.1 基本概念

勘察设计是工程质量的源头，施工图设计文件是设计成果的具体体现，对施工图设计文件进行强制性审查，未经审查批准或审查不合格的设计文件不得使用，这是施工图审查制度的基本概念。这一制度是控制勘测设计质量，保证建设工程质量的重要环节和手段，其与规划许可、招投标监管、施工许可、质量监督、竣工备案共同构建了我国基本建设程序框架。

2.2 发展历程

我国实行建设工程施工图审查制度，最初是1997年12月，建设部依照《建筑法》，在上海、武汉、合肥、福州等7个城市推行施工图审查试点。而后，2000年1月，国务院发布了《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)，同年2月，建设部颁发了《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》(建设[2000]41号文)，同年9月国务院发布了《建设工程勘察设计管理条例》(国务院令第293号)，开始在建筑工程中正式实施施工图审查制度。这一时期，将施工图审查工作纳入基本建设程序，属强制性审核，并且审核单位和工作性质属于非营利性质，由地方建设行政主管部门委托审查机构承担此项工作，审查情况由地方建设行政主管部门审批。

2004年5月，国务院《关于第三批取消和调整行政审批项目决定》(国发[2004]16号)明确将施工图设计文件审查列为调整行政审批的项目，决定改变管理方式、不再作为行政审批，实行自律管理[1]。同年8月，建设部正式颁布实施了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(建设部令134号)，这是我国实施施工图设计审查制度以来国家颁布的第一部施工图设计审查部门规章。这一规章和《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》(建设[2000]41号文)的一个重要区别是在继续坚持施工图审查工作强制性审核同时，审查性质发生了变化，由建设单位依据相关法律自主选择审查机构，审查情况由地方建设主管部门备案。

2.3 专业工程施工图审查管理

《建设工程质量管理条例》规定：“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。”[2]

《建设工程勘察设计管理条例》规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。”[3]《建设工程质量管理条例》规定，“施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。”[2]《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》(建设[2000]41号文)进一步规定“铁道、交通、水利等专业工程的施工图审查办法，由国务院有关专业部门参照本办法制定，并报国务院建设行政主管部门”。[4]

可见，我国建设工程分为房屋建筑和市政基础设施工程、铁路建设工程、民航专业工程、水利建设工程、军事建设工程等，并根据专业建设工程分类进行质量监督管理，分类进行施工图审查管理，专业建设工程的施工图审查办法由国务院有关专业部门参照本办法制定，并报国务院建设行政主管部门。表1为专业工程施工图审查管理部门和办法。

表1 专业工程施工图审查管理部门和办法

3 铁路建设工程施工图审核制度特点及其分析

2004年，铁道部在铁路建设工程管理中实施施工图审核制度[5]，此后经多次调整完善，形成既具有建设行业共同特性，又具有铁路建设工程专业特性的施工图审核制度。

3.1 制度特点

建设行业制度共性：(1)是一项法定的建设程序，具有强制性审查性质，未经审查合格的施工图不得交付使用。(2)由建设单位通过市场行为操作，委托一定资质要求的审图单位的技术咨询活动。(3)对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。[6]

铁路建设工程制度特性：铁路建设工程施工图审核制度“审核”，与其他专业工程施工图审查制度“审查”，不仅在名称上不同，具体实施中也有区别。这里以与房屋建筑和市政基础设施工程施工图审查制度的区别来做比较说明。

3.1.1 监督管理机构和职能不同

铁道部授权部工程管理中心归口管理铁路建设项目施工图审核工作，对施工图审核工作进行监督检查。工管中心不仅有监督检查的职能，对重大桥梁、隧道、无砟轨道以及部分段落及典型工程等还须直接组织施工图审核。工管中心施工图审核的重点为技术方案、工程措施和结构安全等，审核意见为铁道部最终意见。在审查管理形式上还保留了行政审批的特点，未经工管中心审查合格的，不得施工招标。[7]

房屋建筑和市政基础设施工程实行属地化管理，监督管理机构是县级以上人民政府建设行政主管部门，不直接组织施工图审查。2004年施工图设计文件审查列为调整行政审批的项目后，不再行政审批，由建设单位自主选择审查机构，审查情况由地方建设主管部门备案。[8]

3.1.2 工作方式和内容不同

铁路建设工程施工图审核的依据包括：国家有关法律法规、铁道部有关规章和规范性文件、国家和铁道部有关规程规范、工程建设强制性标准、初步设计批复意见。审核内容包括现场核对、审核施工图图纸、审核施工图投资检算。[7]

房屋建筑和市政基础设施工程施工图审查就是按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。审核内容有明确的界定，限于公共利益、公众安全和工程建设强制性标准，不包括初步设计批复意见，不包括现场核对和施工图投资检算。[8]

3.1.3 审图机构、人员资质要求不同

铁路建设工程施工图审核机构的资质要求具有铁路设计甲级资质或铁路工程咨询(监理)甲级资质。审核总体负责人应主持过铁路大中型建设项目的勘察设计工作，专业负责人应主持过不少于2项铁路大中型建设项目的专业设计工作。一般审核人员具有工程师及以上职称和6年以上所需专业勘察、设计工作经历，主持或参与过铁路大中型建设项目的勘察设计工作。[7]

房屋建筑和市政基础设施工程施工图审查一类机构的资质要求相当于建筑专业资质乙级的要求，二类机构的资质要求相当于建筑专业资质丙级的要求。[9]审查人员具有15年以上所需专业勘察、设计工作经历；主持过不少于5项一级以上建筑工程或者甲级工程勘察项目相应专业的勘察设计。[8]

3.2 分析

铁路建设工程施工图审核制度的这些专业特性，是在长期铁路建设工程实践中不断改进完善而来的，不仅具有坚实的法律依据，也是保障大规模高铁建设质量的技术要求。

3.2.1 法律依据

铁路建设工程施工图审核制度可以上溯两个法律来源，一是《中华人民共和国建筑法》及相关条例，赋予了铁道部对铁路建设工程施工图审查监管权限，这属于政府行政管理性质。[10]另一部分是《中华人民共和国铁路法》及相关规章，铁道部作为国务院铁路主管部门，对铁路建设工程负有技术和投资监督管理职能，即负有“大业主”监管职能。[11]而房屋建筑和市政基础设施工程施工图审查监督管理主管部门只具有行政监督管理职能，而没有“大业主”监管职能，这种职能上的区别决定了两者施工图审查管理上的区别。图1箭头表示相关法律、法规及规范性文件的上下位关系[12]。

图1 铁路建设工程施工图审核制度的法律关系

3.2.2 技术要求

铁路建设工程往往工程投资规模大，技术要求高，长大干线为主，跨地区建设特点明显。并且工程专业性强，技术标准体系自成一体，设计(咨询)单位、专业人员均集中于几家专业单位。自我国高速铁路建设技术获得突破，大规模高速铁路建设开始以来，这些特点更为明显。而房屋建筑和市政基础设施工程相对而言，要照顾到广大的中小型工程，量多而规模相对小，加上主要建筑技术成熟通用，工程属地性强。正是这些工程技术特点上的区别，要求铁路建设工程具有鲜明的专业特点，如果简单套用其他专业工程施工图审查制度的做法，是无法保障大规模高速铁路建设质量的。

4 思考及建议

实践中，铁路建设工程施工图审核管理还存在一些困难，主要有审核监管责任和审图责任易被混淆，审核管理标准化、规范化有待进一步加强，从业人员专业素质有待进一步提高等。这里结合实际，谈几点优化完善的建议。

4.1 依法区分监管责任和审图责任

要依据法律对政府行政监管的要求，明确区分审图单位审核责任和管理机构监管责任，对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容，在审图单位审查的基础上程序性审核。对行政监管职能外的初步设计批复意见落实情况、重大技术方案、施工图投资检算等内容，则按照工程技术和投资监管职能的要求，组织实质性审核。