基于制度经济学视角的城市房屋拆迁利益纠纷分析

吴青龙，王文寅

（中北大学经济与管理学院，山西太原 030051）

基于制度经济学视角的城市房屋拆迁利益纠纷分析

吴青龙，王文寅

（中北大学经济与管理学院，山西太原 030051）

基于制度经济的视角，提出城市房屋拆迁利益纠纷产生的根本原因在于拆迁活动中的产权主体对城市土地上显化的潜在租值的争取。城市土地的潜在租值，源于我国土地的用途管制制度，并伴随着房屋拆迁活动而显化出来。这些显化租值，没有明确的归属，会被相关产权主体争抢而产生利益纠纷。

城市房屋拆迁；利益纠纷；租值；潜在租值显化；制度经济

城市房屋拆迁及由此导致的拆迁纠纷是当前我国经济社会的一个热点问题。由于拆迁各方对拆迁补偿难于达成一致而导致的“钉子户”和“暴力拆迁”等现象时常出现。现代制度经济学认为，在市场运作的情况下，利益纠纷必然伴随着产权的不清晰而出现。由此，要分析我国城市房屋拆迁的利益纠纷问题，就必须从制度经济学的角度入手，通过研究房屋拆迁市场的产与产权主体的关系来找出我国城市房屋拆迁利益纠纷的根本原因。

一、制度经济基础——产权、租值、租值消散及潜在租值显化

（一）产权、租值及租值消散

根据现代制度经济理论，产权是对产（即有价值资源）的三种权利，即使用权、收益权和转让权的组合；明晰产权也就是对产的这三种权利要有明确的产权主体。产权主体因为拥有产而可能获取一种超额收益，即为租值。准确的说，租值是经济社会竞争性的使用资源所进行的支付超过其产权主体供给该资源所必须支付的最小成本的部分。如果产权关系明确，那么产权主体会根据市场对资源的需求曲线与自己的成本曲线来进行供给，以获取最大化的租值收入。租值的图形表示见图1。假设市场对资源的需求曲线为线性曲线D0，相应的边际收益曲线为MR0；再假设产权主体向经济社会供给资源时的边际成本为常数，图形中为水平线MC0。从图形可知，产权主体向市场提供该资源的均衡点为E0点，均衡价格为P0，均衡数量为Q0；该产权主体提供Q0数量的资源所需支付的最小成本为阴影矩形F部分的面积，从资源的供给中获得的租值为阴影矩形A部分的面积。

但是，如果资源的使用、收益和转让权利受到较大约束而使得产权主体不明确，则资源的相关利益主体对租值的争取会使经济出现租值消散的后果。租值消散是指无主的、没有界定清楚为谁属的收入，在竞争下会消散，在边际上会下降为零。制度经济学对租值消散原因的研究主要集中在三个方面：（1）公共产会导致租值消散；（2）对私人收益权的约束会导致租值消散；[1]（3）对资源用途的约束导致租值消散。前两个原因与本文主题无关，不作分析。下面主要从资源潜在租值显化的角度解

（二）资源用途约束导致的租值消散及用途突破后的潜在租值显化

资源用途的约束会导致租值消散的观点，最早由A. Bottomley在一篇文章中提及。[2-3]在这篇文章中，作者指出，Tripolitania的草原，以气候及土壤而言，很适合种植大有价值的杏仁树，但因为草原是公共产，没有人种杏仁树，而是把土地用作畜牧。于是，土地应有的租值就大幅度的下降了。也就是说，如果资源的使用因某些原因，或是因为非私产或是因为有用途方面的管制等，无法从价值较低的用途转到价值较高的用途，这种资源使用本身就具有租值消散的后果。反过来考虑就是，用途受到约束而用于价值较低用途的资源具有大量的潜在的租值，一旦向价值较高用途的转变得以实现，资源的潜在租值就会显化。

潜在租值显化的图形见图2，图2由图1变化而来。同一资源用于不同用途的市场需求曲线是不同的，以前文草原为例，土地资源用于畜牧的需求曲线为D0，如用于价值较高用途，即种植杏仁树则需求曲线右移到D1，图2显示土地用途向价值较高用途的转变所显化的租值为阴影矩形G部分的面积。显化的潜在租值G的大小，会因为需求曲线向右位移的幅度不同而不同：需求曲线向右移动幅度越大，则显化的租值G越大，反之，则越小。

二、城市房屋拆迁中产权主体的利益关系及利益纠纷分析

（一）城市房屋拆迁的产权主体及利益关系分析

1.城市房屋拆迁中的产与产权主体。根据2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，城市房屋拆迁中的产指的是国有土地上的房屋，准确的说是被征收房屋及相应国有土地；涉及到两大产权主体，即被征收人和地方政府。①这一点是2011年版的新版拆迁管理条例，即《国有土地上房屋征收与补偿条例》与旧版拆迁管理条例（1991年版及2001年版的拆迁管理条例）相比变动较大的地方。在旧版拆迁条例中，涉及到的相关产权主体除房屋的被征收人及地方政府以外，还有房地产开发商。这两大产权主体对相应的产，即被征收房屋及相应国有土地的明确权利来自于我国基本法律的规定。

首先，相关法律规定，被征收人作为业主拥有即将被征收房屋及相应国有土地的产权。《中华人民共和国物权法》有关具体规定如下：

第七十一条业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。……。

第一百三十五条建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，……。

第一百四十七条建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。

由以上规定可以明确得出，被征收人作为业主拥有被征收房屋的产权，并且拥有与被征收房屋紧密联系的、相应国有土地的产权。

其次，根据相关法律，地方政府可以通过征收来获取被征收人房屋及相应国有土地的产权。《中华人民共和国物权法》第四十二条具体规定如下：

第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产。……。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。……。

也就是，我国物权法明确规定了地方政府可以通过征收来获取被征收房屋及相应国有土地的产权，从而成为其产权主体。由以上分析可见，城市房屋拆迁中涉及到两大产权主体，即被征收人和地方政府；这两大产权主体依次对同一块产，即被征收人现在所拥有的、即将被征收的房屋及相应国有土地拥有产权。同一块产拥有两大产权主体是通过法律征收关系联系在一起的，地方政府通过征收获取被征收人所拥有的房屋及相应国有土地的产权。②城市房屋拆迁中的两大产权主体虽然通过法律征收关系对同一块“产”依次拥有产权，但他们关注的重点不同：被征收人关注的是国有土地之上的房屋，而地方政府关注的是房屋之下的国有（建设）土地。

2.城市房屋拆迁中产权主体的利益关系分析。既然两大产权主体先后对相同的产拥有产权，那么他们必然要分享该产所带来的全部收益，城市房屋拆迁关系中这两大产权主体的利益关系是紧密联系的。物权法第四十二条规定，地方政府要对被征收人进行合理的补偿之后才能获取被征收房屋及相应国有土地的产权。这样地方政府对被征收人进行的征收补偿可以作为地方政府向市场供给国有土地的成本来处理。图3分析了拆迁活动中这两大产权主体的利益关系。

图3中横轴表示被征收房屋及相应国有土地的数量，纵轴表示其价格。假设市场对被征收房屋及相应国有土地的需求曲线为D0，相对应的边际收益曲线为MR0；再假设被征收人在供给被征收房屋及相应国有土地时的边际成本为MC0。③这里的分析有一个隐含的假定，即房地产市场的市场容积率为1。容积率是房地产实务中一个重要的概念，它用来衡量一定量的建设用地的供给可以转化为多少量的商品房的供给。举例说明，如果容积率为2，则政府供给1平米的建设用地就可以最终转化为向市场的2平米的商品房的供给。在我国，规划容积率（由地方政府确定）是住房建设用地出让合同的重要内容之一。正是因为有容积率这个指标，我们可以将市场对商品房的需求与市场对建设用地的需求做在同一个图形中；假设市场容积率为1，市场对这两种产品的需求曲线是一条线，表现在上图3中，即都为D0。则房屋的被征收人作为产权主体，为争取租值的最大化，会在E0点实现均衡，决定的均衡价格为P0，均衡数量为Q0。这里的P0是被征收人向市场供给被征收房屋时索取的价格，同时也是地方政府对被征收人进行市价补偿时的补偿价格。我们接着假设地方政府在向市场供给被征收房屋及相应国有土地时除征收补偿外没有其他成本，则地方政府对被征收人进行的补偿价格P0就构成了其向市场供给时的边际成本，图3中以MC1表示。这样，地方政府作为争取租值最大化的产权主体，会根据市场对被征收房屋及相应国有土地的需求曲线和自己的成本曲线来做出征收及供给决策。表现在图形中，政府会在MR0曲线与MC1曲线的交点E1处实现均衡，决定的向市场供给的被征收房屋及相应国有土地的价格为P1，供给数量为Q1。也就是在城市房屋的征收与拆迁活动中，地方政府为实现租值最大化，会以P0的价格从被征收人处征收Q1数量的房屋及相应的国有土地，然后再以P1的价格向市场供给。此时，两大产权主体通过向市场供给被征收房屋及相应国有土地分别获取了各自的租值收入：阴影矩形A为被征收人获取的租值收入，B为地方政府的租值收入。①必须强调的是，在图3中，我们实质上是在用一个图形分析两个供给者对两种商品的供给行为。被征收人在向市场供给被征收房屋，而地方政府在向市场供给国有建设用地（否则没法理解B部分租值的出现）。阴影矩形A部分是被征收人向市场供给被征收房屋时获取的租值收入，而B部分是地方政府向市场供给国有建设用地时获取的租值收入。B部分租值的出现，源于（本文即将讨论的）我国实行的土地用途管制制度，也正是因为该制度使得房屋的被征收人没有办法通过市场行为获取B部分的租值收入。

综上所述，城市房屋拆迁关系中两大产权主体之间的产权关系明确，产权界定清晰：被征收人拥有征收前房屋及相应的国有土地的产权，地方政府通过征收而拥有被征收房屋及相应国有土地的产权。明确的产权关系就带来了明确的利益关系，在有市场交易的情况下，市价补偿就可以很好的解决二者之间的利益关系，不会导致拆迁纠纷问题。

（二）城市房屋拆迁中产权主体利益纠纷的原因分析

城市房屋拆迁所涉及的两大产权主体，由于产权界定清晰，相应的租值权利也很明确，没有其他原因，他们之间不会存在太多利益纠纷。但是我国法律关于土地用途管制的规定，导致了国有土地潜在租值的积累与土地用途转变后对显化租值争抢纠纷的出现。

1.土地用途管制制度与城市土地潜在租值的积累。我国法律规定，土地实行用途管制制度。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》对土地用途管制规定如下：

第四条国家实行土地用途管制制度

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。……。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。

在1994年通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》的第十二条、第十八条就城市土地的用途管制也有相应规定，其中第十八条规定如下：

第十八条土地使用者要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地出让合同，相应调整土地使用权出让金。

由以上规定可见，我国政府对城市土地的使用实行严格的用途管制制度，城市土地的产权主体只拥有用途受到严格管制的土地使用权及相应收益和转让的权利。这种用途管制制度使得土地资源现有的产权主体不能依据市场的需求状况来配置土地资源，不能自由的将土地由较低价值的用途转向较高价值的用途以实现租值的最大化，换句话说，土地的用途管制制度使得我国城市土地积累了大量的潜在租值。土地的用途管制所导致的潜在租值的积累，可以从我国各地方政府出台的相同地块的、用途不同土地基准地价的巨大差异得到证明。②相关数据见我国各地方政府国土资源部门网站资料。

2.城市房屋拆迁带来的潜在租值显化与显化租值争取导致的拆迁纠纷。正因为土地的用途管制导致了潜在租值的积累，一旦这种用途管制随着城市房屋拆迁活动而得到突破，潜在租值就会显化。图4显示了土地用途转变带来的潜在租值显化的效果。最初，城市的国有土地用于价值较低的用途，市场对该用途土地的需求曲线为D0，被征收人和地方政府对租值最大化争取的结果决定征收并供给Q1数量的房屋及相应的国有土地，分别获得阴影矩形A和B部分的租值收入。此时产权关系明确，没有拆迁纠纷出现。但是，随着土地的用途管制因为征收活动而被突破，同样的国有土地现在得以用于价值较高的用途，市场对该资源需求曲线开始向外位移，表现在图形中由D0位移到D1。图4可知，在房屋和相应国有土地的征收数量为Q1不变的情况下，土地用途的转变使得一部分潜在租值被显化出来，表现在图形中为阴影矩形G的面积。

图4中显化的G部分租值，因为没有确切的收益权人而无明确的归属；对这部分显化租值的争取，成为被征收人和地方政府在拆迁活动中利益纠纷产生的根本原因。地方政府要争取这一部分显化的租值，因为这部分租值是通过地方政府的征收拆迁活动而显化出来的。被征收人也要争取这一部分显化的租值，因为在房屋的征收活动中，是先规划、后征收：先有国有土地的具体规划，然后再对涉及的房屋及国有土地进行征收。也就是当业主仍然拥有被征收房屋及相应的国有土地的产权时，被征收房屋及相应国有土地的未来用途就已经确定。此时被征收人已经可以明确地预期，对自己拥有产权的房屋及相应国有土地的需求曲线会向外位移，会有G部分的潜在租值将显化出来。这样在征收时，被征收人必然要求按被征收房屋及相应国有土地的未来用途进行补偿，从而形成对G部分显化租值的争取。

三、结论及建议

正因为涉及到对无明确归属的显化租值争取的问题，拆迁利益纠纷是难以彻底解决的。困难主要表现在两个方面：首先，显化租值的大小难以确定。这与信息的完全与对称程度有关，信息越完全，对显化租值大小的估计就越准确；信息越对称，被征收人和地方政府对显化租值大小的估计就越接近。其次，显化租值的分配份额难以确定。即便是被征收人和地方政府对显化租值的大小达成共识，其中多少份额由被征收人所有，多少份额由地方政府所有，也很难解决。因此，要解决拆迁利益纠纷问题，就要针对性的提出解决方案，一方面建立权威的、透明的信息发布平台；另一方面着眼于制度创新，从建立科学、合理的程序入手，提供一个各方利益充分展示与协商的制度平台，兼顾各方的利益，减少纠纷的发生。

[1]张五常.佃农理论——应用于亚洲的农业和台湾的土地改革[M].北京：商务印书馆，2000：32-33.

[2]张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版社，2009：133-134.

[3]Bottom ley.The Effects of Common Ownership of Land Upon Resource Allocation in Tripolitania[J].Land Economics，1963.

F299.232

A

1004-2768（2013）01-0018-03

2012-07-13

吴青龙（1978-），男，山西翼城人，中北大学经济与管理学院讲师，研究方向：经济学、城市经济学；王文寅（1960-），男，山西万荣人，博士，中北大学经济与管理学院教授，研究方向：区域产业结构、可持续发展。

Z 校对：Q）