海洋强国呼唤船员立法

本刊记者 杨培举

“没有海员的贡献，世界上一半的人会受冻，另一半人会挨饿。”这是国际海事组织（IMO）对海员的评价。随着《2006年海事劳工公约》的正式实施，海员的地位以国际立法的形式提升到了一个空前的高度，此乃国际航运安全理念由关注船舶安全到关注人为因素的巨大转变。作为立志成为海洋强国的中国而言，紧跟国际船员立法趋势，加速国内船员立法进程已是迫在眉睫。

国际船员立法新趋势

多年来，与IMO相比，国际劳工组织（ILO）似乎稍显沉寂，在海事界的影响力也逊色不少，但自从2001年12月17日至21日，在日内瓦召开了海事劳工标准高级三方工作组第一次会议以来，ILO突然一改往日之风，高调亮相国际海事界。之后，《2006年海事劳工公约》的通过，将ILO在国际海事界的影响力推向了一个新的高峰。

中国海商法专家、大连海事大学原校长司玉琢认为，国际上的船员立法是通过国际组织来制定的，其中主要为国际劳工组织（ILO）制定并通过国际公约和建议书及国际海事组织制定并通过的有关船内安全的国际公约。ILO自1919年成立以来，就船员的劳动关系方面制定了几十项公约和建议书、有的已经生效，成为各国制定船员法的法律依据，而未生效的公约和建议书也成为各国制定船员法的重要参考文献。

世界各海运发达国家，为了促进海运经济的发展，无不通过立法的方式，制定本国的船员法调整海上劳资关系，保护船员的权利。以日本为例，其船员法始于1875年，以当时的海运近代化为背景，颁布了《西洋型商船船长、驾驶员、轮机员考试发证规则》，确立了船员的考试、发证制度，之后又颁布年商法和船员法，并不断加以修订，从就业保障到劳动保护，最终形成以《船员法》为核心的海上劳动法体系，有利地促进了日本海运业的发展。

目前从国际船员立法及各国船员立法沿革及现状来看，船员立法呈现两个发展趋势，一个是国际统一性。由于船舶交通的国际性，使得船员立法具有一种固有的国际统一性。其二，船员法中劳动保护法内容增加，这一方面已经成为立法的倾向，并呈现出进步的趋势。但由于各国经济发展不平衡，以及经济政策的差异性，所以各国的船员法还是存在着差异。

对于今年8月开始实施的《2006年海事劳工公约》，大连海事大学法学院教授王秀芬指出，国际劳工组织在编纂法典过程中，引入了国际海事组织的履约机制，即不给非缔约国船舶以更优惠待遇制度，以此来保证各成员国积极批准并切实履行公约。可以说，该公约堪称一部真正的“国际船员法典”，它是继IMO《1974年国际海上人命安全公约》（SOLAS）、《1978/1983年防污染公约》（MARPOL）和《1978年国际船员培训、发证和值班标准公约》（STCW）之后的国际航运法律法规的“第四大支柱”。

中国船级社总裁孙立成在日前举行的“中国油运安全论坛（2013）”上强调，航运安全和海洋环境保护立法目前出现了新的特点。在管理的理念上，从船舶安全管理、保安管理，逐渐向以人为因素管理、监控为重点的全方位风险管理扩展。日前，国际海事组织召开的“未来船舶安全讨论会”认为，未来以船舶事故数据收集和统计分析为基础的“大数据”风险评估方法，将推动安全立法从经验型向科学型转变，人为因素对航运安全的影响将受到前所未有的重视。

显而易见，《2006年海事劳工公约》的出台正是国际航运安全理念的一种新的转变，它的实施将会对我国船务公司的船员管理运作、船员的福利待遇、船员职业安全与健康、船员招幕与安置、船舶设计与建造等诸方面带来一系列较大影响。

国内船员立法迫在眉睫

针对此部影响深远的《2006年海事劳工公约》，国内一些业界专家在几年前就呼吁中国应尽早批准该公约，并且尽快出台独立的《船员法》。

对此，王秀芬教授认为，无论是从公约所确立的制度方面分析，还是从中国在批准公约方面所面临的国际、国内形势及所具有的主观和客观条件方面分析，中国都必须尽快批准公约，且中国在批准公约后有能力全面履行公约所确立的各项原则、规则和制度。但是中国在船员立法、执法与管理实践方面还存在一定的问题，在批准公约以前及以后的一段时间内要有针对性地采取相应的对策措施解决这些问题，以便通过全面实施公约，来促进我国航运业的发展，并促进全球范围内海运业的公平竞争。

至于中国目前在批准公约方面尚存在的问题，王秀芬认为，首先是中国在批准国际劳工公约方面还存在不足，已批准的国际劳工组织的劳工公约数量较少，只批准了8个核心公约中的4个，已批准的海员劳工公约数量也不多，国际劳工组织在《2006年海事劳工公约》之前通过的40个海员劳工公约中，中国只批准了4个，较有意义的只有《1926年海员协议条款公约》、《1926年海员遣返公约》。

其次，中国在船员立法方面还存在问题，而其中有两方面表现得较为突出：在船员立法形式方面，船员立法形式分散，不统一，效力等级较低，缺乏统一的、效力等级较高的权威性立法——《船员法》。中国调整船员劳动关系的法律规范多数散见于一般劳动法律文件中，如《劳动法》、《劳动合同法》、《工伤保险条例》、《就业促进法》。也有部分条文散见于海事方面的立法，如《海商法》、《船员条例》、《船员服务管理规定》。立法形式的不统一，也会影响到内容的系统性和全面性，同时给船员法律适用带来不便，不利于船员劳动的保护；在船员立法内容方面，船员管理的法律比较健全，劳动方面的立法内容较少，不够具体，多数规范存在于一般的劳动法中，缺乏全面调整船员劳动关系的专门法典——《船员法》。这种状态脱离国际船员立法发展趋势。目前国际上的船员立法呈现出统一性和进步的发展趋势：统一性是指各国的船员法都集中体现了国际劳工组织所制定的国际标准；进步性是指海上劳动法的内容已由管理型向保护型发展，即高度关注保护船员的社会权益和福利，向实现“以人为本”的船员体面劳动的方向发展。而海上劳动的特殊性，如劳动时间的非固定性，劳动手段、劳动对象的复杂性，劳动环境的危险性都要求针对船员劳动关系制定劳动法的特别法——《船员法》。这不仅是劳工组织的做法，也是世界各主要航运国家的共同做法，中国目前在船员立法内容方面与公约还存在着一定的差距，与世界船员立法发展趋势也有一定的距离。

在船员劳动监察方面，法律制定的目的是为了实施，而实施法律是离不开国家机关的执法和司法活动的。而我国法律对船员劳动监督主体的授权不够明确、集中，存在多头管理的现象，这样不利于公约实施。

另外，在船员劳动关系协调方面，以及船员法理论研究方面也同样不同程度地存在一些问题，需要有针对性地解决。这一系列的问题，都给中国批准该公约带来了难度。

记者在采访调查中得出这样一个结论，即，虽然中国应尽快批准《2006年海事劳工公约》非常重要，但尽早出台《船员法》才是夯实根基之举。

对此，司玉琢呼吁，我国船员立法与社会发展的巨大差距要求我们尽快起草《船员法》，而国际、国内立法现状及我国政治经济发展状况，已为我国《船员法》的制定提供了可能性。

国内船员立法路线图

《2006年海事劳工公约》的无差别概念，决定了无论是批准国还是非批准国，都将受到该公约的约束，中国若想加快履行国际公约的步伐，保障我国船员的合法权益，助推航运业的健康可持续发展，必须通过国内相关立法才能与公约实现有效衔接。

那么，《船员法》应按照一个什么样的路线图来制定呢？司玉琢认为，一部科学的法律产生之前，首先要澄清相关的理论问题。作为船员法的理论问题主要应包括：船员法的含义和基本原则；船员法的部门属性；雇佣合同的特点等。

关于《船员法》的基本原则，可根据劳动法并借鉴国外的立法经验，但应不外乎坚持提高劳动条件原则、平等遵守劳动条件原则、排除中间剥削原则。关于《船员法》的部门属性问题，在国外有两种观点，一种认为《船员法》是海上治安法，理由就是因为《船员法》中包含着关于船长的职务及权限和船员的船内纪律等规定，目的是为了维护船内秩序。从这一目的上可以断定《船员法》为治安或保安法，即《船员法》部门属性为行政法。有的学者认为，《船员法》是劳动法，实际上这两种内容都是《船员法》所不可或缺的，因此《船员法》应为综合两种内容的混合法。《船员法》应具备的主要内容，应包括船长的职务、权限及船员的船内纪律；船员的劳动合同；劳动条件；劳动灾害赔偿；法律责任；监督机关；船员劳动争议的处理。

司玉琢对于《船员法》模式也进行了构想，从世界各国的立法模式来看，主要有两种：一是制定独立的统一的船员法，二是不制定独立的船员法，而是作为其他法律的一部分而予以规定。他认为从目前我国制定的《船员法》的相关法来看，只能倾向于制定独立的《船员法》的模式。

目前，从各国在为实施《2006年海事劳工公约》的国内法准备情况来看，在批准公约前，很多国家国内立法都先行一步，针对公约确立的制度制定或修改本国的法律，在批准公约前做好国内立法及管理制度方面的准备工作。

对此，王秀芬认为，从目前我国的船员立法现状及存在的问题来看，中国在批准公约后，在立法方面可通过两种方式履行公约：一种是把船员的注册、纪律和劳动权利三方面的内容都规定在一部法典中，这样做的优点是形式统一，便于法律的适用，但这样做的结果必然要废除《船员条例》，可能在立法的规划方面有一定的难度；另一种方法就是在原《海商法》第三章（船长的职责和权限）、《船员条例》的基础上，制定专门调整船员劳动关系的船员法典，因为《船员条例》对船员的注册等资格管理和劳动纪律内容规定的比较全面，但对于影响船员法部门属性的调整船员和船舶所有人之间劳动关系的内容却不够全面，制度设计过于简单，不适应船员劳动关系调整的需要，为了保护船员的合法权益，发展我国的航运经济，可在条例的基础上制定内容详细的船员劳动法典，这样做既节约立法资源，又能够适应调整船员劳动关系的需要，船员法典中，应以船员劳动权利的保护为核心内容和基本精神。

在中国海洋意识不强、立法者“重陆轻海”的背景下，短时间内很难再启动船员法典的立法计划，面对《2006年海事劳工公约》于8月正式生效，我国只能采取过渡性措施，就是通过适用于全行业的《船员集体合同》来实施公约，对船员劳动关系进行全面的调整，这样就需要我国在三方协商的基础上签订一部高质量的《船员集体合同》。

但这终归是权宜之计，而对于立志成为海洋强国的中国而言，尽快出台《船员法》才是正道，它与《航运法》、《航道法》、《船舶法》等一样，是助推行业发展的基本法。海洋强国建设，当须立法先行！