基于灰色多层次方法的政府绩效评价研究——以中部六省为例

江玲玲

(安徽财经大学 会计学院，安徽 蚌埠 233040)

一、相关文献综述与问题的提出

关于政府绩效管理研究，自20世纪80年代以来，一直是行政管理和公共管理领域的一个重要研究课题，它关系到制度体系的建立、民生问题、社会稳定和经济发展等许多重要方面，而如何建立一套科学、行之有效的政府绩效评价体系，则又是问题研究的关键。

在国外，较早考察政府绩效的模型是“双维”模型(Rogers，1990)，两个维度分别是:外部和内部、员工和制度。在“双维”基础上，该模型关注于政府绩效评价的四个方面:参与和发展(员工与内部)、产出与目标(制度与外部)、操控能力和稳定(制度与内部)、适应和响应情况(员工与外部)[1]。随后，Barnow等(1993)提出了“三维”模型，即整体成果、净产出和投入—过程变量这三个维度[2]。Disney等(1996)进一步提出了“六维”模型，包括效益、财务能力、质量、灵活性、资源利用和创新能力[3]。

随后，政府绩效的考察因素进一步得到了拓展，Boyne等(2000)认为，公共组织绩效应该包括响应力、效率和公平这三个方面的因素，Pollitt(2003)对此表示赞同，同时他又进一步进行了拓展，提出了绩效评价中的节约、过程调整、效率、效益和整体能力—灵活性—反应力等因素[4]。Phillips等 (2004)在前人评价政府绩效模型的基础上，增加了“影响力”这一因素，即产出对整体的社会福利、经济发展和环境等方面的影响[5]。Shapiro等(2008)认为，政府绩效应包括两个方面——内部和外部，内部指标主要是指产出(易于测度和评价)，而外部指标则表征为更大的行政管理目标(难以测度和评价)[6]。Lijphart(2012)认为，政府绩效管理理论与基本行政学理论、公共管理之间业已存在的一些隔阂，较好地解决了之前政府绩效管理研究面临的理论困境，“必将成为政府绩效管理领域研究的基础”[7]。Larsen(2012)认为领导能力应该以价值集合为载体或者中介变量，并能较好地用于分析政府绩效管理中的具体行动[8]。

在国内，政府绩效的相关研究，依然沿袭了国外的研究方式——着力于考察影响绩效管理的因素，张银政(1999)认为政府绩效考评要注重效率、公平和民主[9]。汪钰(2002)认为绩效目标的设定应符合“SMART”原则[10]。刘旭涛等(2003，2004)在对绩效管理的制度基础作了精辟的论述[11，12]。包国宪 (2005)提出政府绩效的内部-外部评价方式，并对我国地方政府评价的甘肃模式、珠海模式、思明模式和青岛模式进行了系统的分析[13]。卓越(2008)指出公共部门绩效评估主体结构至少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织[14]。张成福(2008)提出电子政务绩效评价模式，认为政府绩效考察应聚焦于政府网络绩效、基础设施开发等方面[15]。周志忍(2009，2011)认为绩效评估的理论研究要从绩效管理基本范畴、性质与定位和特定领域等三个方面深入，进而推动学术界与政界的交流与合作，推进我国政府绩效的持续性改进[16，17]。郑晓燕等(2012)基于浦东新区行政改革情况分析，提出了服务型政府绩效的评估制度理论，并设计构建了相应的评估指标体系[18]。

综观现有的文献研究，关于政府绩效的理论研究成果颇为丰硕。然而，对于我国政府绩效评价体系和评价方法上，多是吸收和借鉴了国外的相关研究成果，结合当前我国转型期在制度因素、社会经济发展等方面的重要特征，进而深入、全面的展开研究相对较少，研究状况参差不齐。因此，本文尝试基于制度因素、社会发展、发展潜力和政府行政效率等五个方面来构建评价指标体系，运用灰色多层次评价方法，以中部六省为例，对其政府绩效进行综合评价研究。

二、绩效评价的指标体系设计

借鉴现有相关研究成果，遵循政府绩效评价指标体系的构建原则，从国民经济、社会发展、制度因素、发展潜力和政府行政效率五个方面来构建评价指标体系。其中，发展潜力的相关指标主要考察政府的行政管理水平和潜在能力;制度因素则主要考察制度与经济社会的发展是否和谐;行政效率主要考量政府的执政能力和政府的效率。具体的评价指标体系见下表:

表1 政府绩效评价的指标体系

三、政府绩效的评价模型

政府绩效评价是一个多目标、多层次评价问题，且各指标之间彼此关联，存在多方面不明确的灰色关系，因此，本文选取结合有多层次和灰色关联分析的灰色多层次分析方法来对中部六省的政府绩效进行评价研究，考察的维度有两个:一是评价各层次子系统，二是整体综合评价。具体如下:

1.确定因素指标的权重集

首先是影响因素分层，构建指标间关系的判断矩阵，确定权重，进行判断矩阵的一致性检验，确立层次的单排序和总排序。

2.评价模型简介

设定政府绩效评价系统由个指标(或因素)构成的单层次系统，序列如下:

其中，n表示绩效系统的方案数，第i个方案由m个指标构成，那么，n个方案指标构成矩阵如下:随后是比较n个方案的优劣，具体做法如下:

(1)确定最优指标集(X0k)

假定在X0k=[X01，X02， …，X0m]中:X0k(k=1，2，…，m)是诸方案中最优值所对应的第k个指标——若该指标取值越大越好，则选择该指标在诸方案中的最大值，若越小越好，则选取最小值。

最优指标集(X0k)的含义在于:选取最优指标，构成最优方案，以此作为参考标准，确定其他方案与最优方案的关联程度，对此选用灰色关联度计算来实现，进而排列出各方案的优劣次序。

(2)指标数据的规格化处理

设指标数据矩阵为X=(xik)n×m，其中，xik是第i个样本的第k个指标值。因为绩效评价的多个指标之间可能存在量纲或数量级上的差异，因此，需要对数据进行规格化处理，得到规格化矩阵，为绩效综合评价奠定基础。

本文选取阀值法来进行规格化处理，将指标值转换成[0，1]之间的数，在规格化处理时还需要注意指标的分类。通常情况下，可以将指标划分成效益型、成本型、适度型和区间型这四种类型，其规格化处理如下:

① 效益型指标(指标值越大越好):

② 成本型指标(指标值越小越好):

③ 适度型指标(以稳定在某一固定值为最佳):

④ 区间型(以落入某个区间内为最佳):

(4)式中，[q1，q2]表示该指标的最佳稳定区间。

通过上述规格化处理可得到无量纲的数据矩阵:Y=(yik)n×m(加规格化Э后 的最优指标集，矩阵变为 Y=(yik)(n+1)×m)，yik[0，1]。

(3)关联度系数计算

将最优指标集 (经规格化处理后)｛y0k｝=[y01，y02，…，y0m]作为计算的参考序列，各方案的相应指标值 (经规格化处理后)｛yik｝=[yi1，yi2，…，yim]作为被比较序列，随后需要确定各方案与最优序列的关联度，对此，可用下述公式(5)分别求得第i个方案中第k个指标与第k个最优指标的关联度系数εi(k)，(i=1，2，…，n;k=1，2，…，m)。

其中，ρ表示分辨率，且ρ[0，1]，一般取值为0.5。进一步建立关联系数矩阵E:

(4)灰色单层次评价模型建立

其中，R=[r1，r2，…，rn]表示 n 个方案的评价结果矩阵，ri且表示第i个方案的评价结果。P=[P1，P2，…，Pm]，且满足，表示 m 个评价指标的权重分配矩阵。

第i个方案的综合评判结果由下式计算而得:

若ri数值越大，说明序列 ｛yik｝与最优指标集｛y0k｝越接近，表明第i个方案相对其他方案来说较为优越，在此基础上可确定各方案孰优孰劣的评价次序。

(5)灰色多层次的整体性综合评判

在单层次评价模型的基础上，进一步建立多层次的整体性综合评价模型。具体做法是:首先对最底层指标(因素)进行评价，并将该层的评价结果Rk(Rk=Pk×Ek)作为下一层的原始指标，再利用单层次评价方法重复评价，得到各层次的评价结果，如此直至最高层。

四、政府绩效评价的实证分析——以中部六省为例

本文的数据来源于《中国统计年鉴2011》、中部各省统计年鉴和统计公报，以及中宏数据库等。根据评价指标体系，整理得到2010年中部六省政府绩效评价的样本数据。

运用Matlab8.0软件，得到各层次指标的权重如下表所示:

表2 中部六省的政府绩效评价指标权重

在此基础上，分别确立各层指标的单排序和总排序，并对其进行一致性检验，结果表明，一致性比例CR都小于0.1，符合满意一致性要求。

进一步基于采集的样本数据，运用灰色多层次评价方法，建立单层次和整体性评价模型，确定最优参考序列和计算关联度，得到2010年中部六省的政府绩效评价结果(下表3):

表3 2010年中部六省政府绩效评价结果

由表3可以看出，2010年中部六省的政府绩效评价排名中，湖北的总排名位列中部第1，政府综合绩效相对最优。在分层指标中，除了国民经济指标排名第2外，社会发展、制度因素、发展潜力和行政效率这四个分层指标均排名中部第1。另外，国民经济指标排名第2的原因主要是受到总量指标的影响，其在速度、人均和效率方面仍然在中部处于绝对优势。从评价值上来看，总体和分层指标的相对优势均十分明显。

山西在中部总排名中位列第2，分层指标上存在着较为明显的波动，国民经济指标排名第1，其主要是在人均和效率指标水平上优势明显，但在总量方面仍与其他省份差距较大，发展潜力和行政效率指标均排名第2，社会发展和制度因素排名第4，在人力资本方面有明显优势，但在利益分配格局和对外开放方面，略显不足。

安徽在中部总排名中处于第3，分层指标中除了制度因素排名第5外，其他各项分层指标均排名中部第3。安徽在发展速度和人力资本上具有相对比较优势，但在人均指标(尤其是农民人均纯收入)方面较为落后(人均指标综合排名中部第5)，另外，在产权制度和市场化程度方面也有待于进一步的改善。

湖南在总排名中位列第4，分层指标中，社会发展和制度因素相对具有一定优势，但发展潜力、行政效率和国民经济指标方面表现相对落后，尤其是国民经济发展指标中的人均指标和经济效率指标排名较为靠后。

河南和江西两省在总排名中分列第5和第6，在分层指标上，河南在制度因素方面表现较为突出 (制度因素排名中部第2)，但在发展潜力方面表现落后，国民经济和社会发展方面也有待于进一步的提升。江西在国民经济和发展潜力方面均位居中部第4，但社会发展、制度因素和行政效率方面均位居中部最末水平，有待于大力改进。另外，从评价值上来看，河南和江西两省的评价值较为接近(分别为0.43和0.45)，与中部其他省份相比，差距明显。

结 语

J·Q·威尔逊曾言:政府的绩效考评是一种制度设计。公共管理理论研究和实践也均表明，完善的政府绩效评价体系可以为政府行政和公共管理的有效实施提供重要的制度保证。因此，如何建立一套科学有效的政府绩效评价体系，就成为了当前行政和公共管理所迫切需要解决的一个核心问题。

本文立足于正处于转型期的中国现实，以中部六省为例，从国民经济、社会发展、制度因素、发展潜力和政府行政效率五个方面构建了一套较为全面的政府绩效评价指标体系，并基于多层次、多目标的统计综合评价方法——灰色多层次分析方法，对中部六省的政府绩效进行了子系统和整体性综合评价，并对其具有的优势和劣势进行了考察分析，以期在理论上推进政府的绩效评价研究，在实践中为政府扬长补短，不断完善绩效管理提供决策参考。

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