2012年中国教育热点问题述评（ 上 ）

穷国办大教育——这句话似乎已经成为老生常谈。但时至今日，我们仍然不得不这样感慨地概括中国教育的整体现状。通常来说，每个行业都是社会的一个切口，教育却是整个社会的一个缩影。2012年，是中国教育改革与发展的重要一年，从缩影里，我们看到了一个梦想与挑战并存的世界——

这一年，中国共产党第十八次全国代表大会胜利召开，提出了今后一个时期教育改革与发展的指导思想；这一年，教育经费占GDP的4%的目标得以实现；这一年，异地高考、围剿奥数、撤点并校、校车新国标、教育督导条例出台、教师资格定期注册、营养餐安全、幼师虐童等问题成为社会关注的热点问题。在此，我就上述问题做一回顾与评论。

一、十八大提出努力办好人民满意的教育

中国共产党第十八次全国代表大会，是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的具有里程碑性质的大会。在会议通过的十八大报告中，继续把教育问题作为改善民生与社会建设的首要问题进行了阐述，其核心主题是努力办好人民满意的教育。其主要内容为以下几个方面：

第一，优先发展教育，把教育作为民族振兴和社会进步的基石。这是从教育的战略地位来认识的，教育强则国家强，教育兴则民族兴。没有教育的强大，永远不会有国家的强盛。

第二，把立德树人作为教育的根本任务，全面贯彻党的教育方针。一个时期以来，教育实践中片面追求升学率的情况比较严重，把分数和成绩作为考核学校、教师和学生的唯一标准，“一俊遮百丑”，理想、道德、人格教育严重缺位，探索能力和创新精神的培养不受重视。十八大报告把“立德树人”作为一项明确的工作要求，为从应试教育转向素质教育再次吹响了纠偏的号角。

第三，对各级各类教育提出了明确要求。十八大报告明确提出：要办好学前教育，均衡发展九年义务教育，基本普及高中阶段教育，加快发展现代职业教育，推动高等教育内涵式发展，积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会。其中，对学前教育，从过去的号召式的“重视”，到明确要求实实在在地“办好”，是一个很大的进展。九年义务教育的重要任务，是实现优质均衡的理想，把每所学校办好，把老百姓家门口的学校办好。高中阶段的教育，主要任务是加大普及的力度，合理确定普通高中与职业高中的比例。同时，十八大报告中明确提出了高等教育内涵式发展问题，说明高等教育急需从以往的规模扩张，走向结构调整与内涵发展。如何进一步提高教学与科学研究的质量、效率，是今后一段时间的主要任务。而如何发展继续教育，推进企业教育、闲暇教育、老年教育等，也应该是十八大报告中提出的构建终身教育体系和建设学习型社会的重要任务。

第四，大力促进教育公平，合理配置教育资源。十八大报告把促进教育公平作为一项重要工作，在明确教育资源优先向农村、边远、贫困、民族地区配置的同时，特别提出要支持特殊教育，提高家庭经济困难学生的资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能够成为有用之材。应该说，改革开放以来，我们的教育发展基本上走的是一条效率优先的道路，教育事业发展速度很快，但对于公平问题多少有些重视不够，区域间、学校间的教育差距有所扩大，择校热、补习风等现象与教育发展不均衡有密切的关系。十八大继续关注教育公平问题，把教育公平作为国家的基本公共教育政策，是深得民心的，也是符合科学发展观根本要求的。

第五，加强教师队伍建设，增强教师教书育人的荣誉感和责任感。十八大报告对教师队伍建设给予了极大的关注，明确要求进一步提高教师的师德水平和业务能力。在教育活动中，决定教育品质的关键人物是教师。教师强则教育强，没有一支高水平的教师队伍，就永远不会有高水平的教育。所以，如何进一步提高教师的社会地位，吸引最优秀的人才进入教师队伍；如何进一步增强教师的职业认同感和加强其专业发展，让教师真正拥有职业的尊严和幸福，是摆在我们面前一项十分紧迫的任务。

二、加大教育投入，教育经费占GDP4%的目标得到保障

1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例要达到4%。2006年，全国人大通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中进一步明确规定：“保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国民生产总值的比例达到4%。”在2012年的全国两会上，温家宝总理的政府工作报告再次提出2012年全面实现4%的目标。为了保证这个承诺的兑现，教育部会同财政部、发改委成立了4%办公室，以督促地方落实全国财政性教育经费支出占GDP的4%的目标。经过全国各级政府和财政部门的共同努力，这个目标在2012年胜利完成。2012年11月中旬，国家发改委主任、党组书记张平在十八大记者招待会上表示，2012年用人民币计价的GDP可以超过50万亿元，财政用于教育方面的支出要超过2万亿元。在全国人大通过的2012年国家预算中，财政性教育经费支出为21984.63亿元，占GDP的4%以上。中央预算内投资用于教育的比重达到7%。

为了保证各地方政府的财政支出尽量做到公平合理，2011年国务院颁布了22号文件，要求地方财政做到的是教育的“财政支出占比”，而非“GDP占比”。从近年的情况看，财政收入占GDP的比例基本是20%。如果财政总支出的20%用于教育，最后的总投入就可以达到4%，与国家的“GDP的4%投入教育”相吻合。

在教育经费有了基本的保障以后，如何用好这笔钱也是全社会广泛关注的问题。事实上，大量增加的教育经费，在投入结构上也在逐步优化，教育行政部门已经明确经费使用的基本原则，即在“保运转、保工资、保安全”的基础上，重点加强薄弱环节和关键领域，努力做到四个倾斜：向农村地区、贫困地区、民族地区倾斜，向农村义务教育、职业教育和学前教育倾斜，向特殊困难学生倾斜，向建设高水平教师队伍倾斜。

在落实4%教育经费的过程中，如何支持西部及欠发达地区教育，是投入方向的一个重要问题。国家发改委主任张平提出，需要做出两个方面的努力：一方面是西部地区自身要优化财政支出的结构，保证按照规定实现对教育的投入；另一方面是中央财政要通过转移支付给予西部地区更大的支持，使其能够实现财政性教育支出的较快增长。

三、化解社会矛盾，异地高考政策出台

2012年全国两会前，《九万随迁子女家长致全国人大代表和全国政协委员的一封公开信》曝光。信里呼吁：“孩子们等不起，更不能被耽误，被抛弃！我们呼吁尽快取消高考户籍限制。”在这次两会上，我也向教育部、公安部提交了一份名为《关于尽快出台政策解决非户籍常住人口子女教育问题的建议》，呼吁设置限制条件，逐步放开非户籍常住人口子女参加高考。袁贵仁部长在两会的新闻发布会上承诺，在年底前出台相关方案，解决异地高考的问题。

2012年8月30日，国务院办公厅转发了教育部、发改委、公安部、人力资源和社会保障部《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，明确提出做好随迁子女升学考试工作，是坚持以人为本、保障进城务工人员随迁子女受教育权利、促进教育公平的客观要求，对于保障和改善民生、加强和创新社会管理、维护社会和谐具有重要意义。要求各地努力保障进城务工人员随迁子女公平受教育的权利和升学机会，促进人口合理有序流动，统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求和人口流入地教育资源承载能力等现实可能，积极稳妥地推进随迁子女升学考试工作。同时责成各省、自治区、直辖市人民政府根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。

为了推动和帮助各地方政府出台相关政策，2012年10月8日，北大法学院教授张千帆等30位专家学者联名向国务院、教育部及北京、上海、广州三地的教育部门领导递交了《进城务工人员随迁子女在就读地参加升学考试的建议方案》，对随迁子女的认定条件、父母条件、政策落实时间等提出建议。

与此同时，各地也积极调查研究，陆续出台了相关政策。2012年2月29日，山东率先宣布自2014年起允许非户籍考生就地高考。同年10月31日，黑龙江公布了异地高考方案，成为第一个明确异地高考具体门槛并且从2013年实施的省份。该方案提出，考生需要具有该省高中学籍且高中阶段连续就读3年以上，父母有合法职业和合法稳定住所，自2013年开始可以在该省参加高考。接着，江苏也明确表示，将在2013年开放随迁子女就地高考。此后，福建、上海、天津、广东、安徽、浙江、湖北、海南、云南、江西等十多个省市也明确表态，随迁子女异地高考具体方案会于近期公布。

四、规范农村学校布局调整，叫停盲目“撤点并校”

2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》）提出，要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”。根据这一要求，各地对农村中小学布局进行了调整，优化了农村教育资源配置，提高了中小学教育投资效益和教育质量，促进了农村基础教育事业健康可持续发展。但是，在“撤点并校”过程中，部分地区操作不当，存在工作简单化、程序不规范，以及撤并后办学条件没有跟上等问题。不少地方不顾客观实际，提出“小学进镇”“初中进城”，有的地方甚至提出要“消灭农村教育”。

其实，《决定》中对“撤点并校”是提出了明确要求的：“在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。”但是，由于许多地方政府盲目跟风，不顾学生就学路程远、寄宿条件差等实际困难，为合并而合并，给广大农村学生及其父母带来了更重的负担。2006年6月，教育部出台了《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》，要求防止“过度调整”，但是通知出台之后，“撤点并校”的步伐并未完全停止，而对之前“一刀切”做法造成的后果，地方政府也未采取相应的补救措施。根据教育部公布的统计数据，2000年，我国农村小学数为440 284所，而到2010年则只有210 894所。10年间农村小学数量减少了52.1%。

有专家统计显示，自1997年以来，平均每天有64所农村小学消失。而农村初中也从6.4万所减少到5.5万所。

盲目撤点并校衍生了诸多问题，如：校车安全不能保障，农村、山区孩子上学难，辍学率回升，无法就近上学，导致学生住宿费、伙食费、生活费、交通费等家庭教育费用增加，低龄寄宿衍生严重心理问题，大量巨型学校、巨型班级，严重影响教学质量，教职工承担了过多的养育任务，精神压力大，等等。有人统计，撤校后学生上学距离平均变远4.05公里，安全隐患增加。住宿生的平均年花费为1157.38元，成为农村家庭的额外开支。人民群众对于解决撤点并校产生问题的呼声非常强烈，人大代表、政协委员以及社会组织也给予了高度关注。

针对这一问题，温家宝总理在2012年的《政府工作报告》中提出：“农村中小学布局要因地制宜，处理好提高教育质量和方便孩子们就近上学的关系。”2012年7月，教育部就《规范农村义务教育学校布局调整的意见》面向社会征求意见，意见稿明确提出，将通过专项规划和督察等方式，坚决制止盲目撤并农村义务教育学校，着力解决学校撤并带来的路途变远、班额过大等问题。

2012年9月6日，国务院办公厅正式发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（以下简称《意见》），明确指出：保障适龄儿童少年就近入学是义务教育法的规定，是政府的法定责任，是基本公共服务的重要内容。农村义务教育学校布局要保障学生就近上学的需要。农村小学1至3年级学生原则上不寄宿，就近走读上学；小学高年级学生以走读为主，确有需要的可以寄宿；初中学生根据实际可以走读或寄宿。原则上每个乡镇都应设置初中，人口相对集中的村寨要设置村小学或教学点，人口稀少、地处偏远、交通不便的地方应保留或设置教学点。各地要根据不同年龄段学生的体力特征、道路条件、自然环境等因素，合理确定学校服务半径，尽量缩短学生上下学路途时间。

《意见》对学校撤并程序和行为进行了严格规范，要求确因生源减少需要撤并学校的，必须严格履行撤并方案的制定、论证、公示、报批等程序。通过举行听证会等多种有效途径，广泛听取学生家长、学校师生、村民自治组织和乡镇人民政府的意见，保障群众充分参与并监督决策过程。应该说，《意见》的出台，规范了农村学校布局调整和撤点并校的行为，及时叫停了事实上存在的盲目撤点并校的现象，对于农村教育布局的调整和教育质量的提升起到了重要作用。

五、成立国家教育督导委员会，颁布实施《教育督导条例》

从1977年邓小平同志提出恢复重建教育督导制度以来，我国教育督导工作走过了30多年的发展历程，对推动我国教育事业的发展起到了重要作用。上世纪90年代初建立的“两基”督导检查和评估验收制度，为2000年如期实现“两基”目标做出了突出贡献。本世纪初开展的“以县为主”农村义务教育管理体制的专项督导检查，促进了地方政府履行教育职责，推动了农村义务教育新体制的落实。

但总的来说，教育督导还不能够适应教育事业的发展，督学队伍力量薄弱，督政工作难以开展，教育督导工作的具体实施缺乏法律保障。在社会各界的强烈呼吁下，教育部从2004年开始酝酿起草《教育督导条例》。2012年8月，国务院常务会议审议通过了《教育督导条例》。

2012年10月1日，新中国第一部专门的教育督导法规《教育督导条例》开始实施；10月11日，我国最高规格的教育督导机构国务院教育督导委员会正式成立，首批聘任171位国家督学。有评论认为，这两件大事注定会载入我国教育发展史册，标志着我国教育督导的组织与制度建设取得里程碑式的突破，教育督导事业从此提升到“国家级”层面，进入法制化轨道。

新出台的《教育督导条例》具有如下主要特点：一是明确了督导机构的归属。教育督导机构在中央是国务院的督导机构，在地方是县以上地方人民政府的督导机构。为改变当前大多数教育督导机构只是教育行政部门内设机构的状况提供了法律依据。二是明确了督导机构的独立性。教育督导机构在本级人民政府的领导下独立行使职能，强化了教育督导机构和职能的相对独立性，为建立与教育决策、执行相互制约又相互协调的教育行政监督制度提供了法律依据。三是扩大了教育督导的范围。从过去以基础教育的中小学校为主，扩大到各级各类教育，包括下级政府及其职能部门、各级各类学校和教育机构，实现了全覆盖。四是确立了督学地位。为督学队伍逐步走向专业化轨道奠定了基础。五是规范了教育督导的类型和程序。把教育督导分为综合督导、专项督导和经常性督导三类，并分别明确了工作重点，确定了严格的程序，有利于保证监督的公开、公正和有效。六是强化了监督问责。明确教育督导报告应作为被督导单位及其主要负责人进行考核、奖惩的重要依据，保证教育督导的权威性、强制性和有效性。

据透露，刚上任的171名教育督学，近期会带着《关注义务教育阶段学生课业负担》《关注学前教育》《关注基础教育质量监测》《关注地方政府教育投入》4份督导报告展示他们的成果，这些问题都是老百姓关注的热点和难点问题。相信他们会给人民交上一份令人满意的答卷。

（作者系民进中央副主席、中国教育学会副会长）

（责 编 木 子）