保障地票交易中农民利益的法律机制研究

　　摘要：自重庆市于2008年12月成立农村土地交易所以来，地票交易制度在重庆市已经运行了近四年。四年间，重庆市政府在实践中不断完善地票交易制度，地票交易制度在一定程度上逐步展现出其在促进农民增收等方面的积极作用。然而，通过对地票交易制度的深入研究和实地考察，笔者仍发现存在若干有可能损害农民利益的情形。保障农民合法权益，应是地票交易中的基本原则，这也是地票交易制度可持续运行的基本保证。
　　关键词：地票交易；农村集中居住区；地票证券化
　　一、地票交易中农民利益可能受损的情形分析
　　依照重庆市的现行做法，完整的地票交易流程包括地票产生，地票交易，地票使用、利益分配和地票落地。笔者认为，农民以上四个环节，都存在利益可能受损的情形。
　　（一）在地票产生阶段，存在以下损害农民利益的情形
　　1.由于目前依照重庆市的规定，地票仅应用于主城区经营性用地，对于非主城区各区的经营性用地仍采用建设用地指标下拨的制度，由此，城市建设用地使用权指标形成了双轨制。同时，重庆市对每年下达的地票指标数量的规定是不超过新增建设用地计划的10%。地票用途和产生数量的限定，将直接影响地票交易市场的活跃度，使作为“出卖”地票方的农民无法利用地票获得收益，增大了其地票交易的风险。
　　2.在现阶段，农民个人由于各方面能力的欠缺，加上复垦资金的短缺，在现实中无法真正成为复垦主体。对于土地复垦的申请和验收审查，政府单方面垄断权力，农民基本上也没有话语权。因此，农民个人在复垦中无法体现其应有的主体地位。
　　3.由于我国现有法规的限定，用宅基地复垦的农民无法再在农村申请宅基地，其在城市生活的成本又过高，因此，农民居住权将受到严重威胁。被复垦的土地集中区由于距离等原因，“空心村”的村民因身体不便无法对复垦后的土地进行耕种，被迫改变其生产生活方式，其财产权也无法确保。
　　（二）地票交易的其他环节存在的可能侵害农民利益的情形
　　在重庆市现阶段，到农村土地交易所交易的地票持有人一般都是农村集体经济组织，农民个人在地票拍卖和资金分配时，不具备与其他市场主体一样应具有的参与市场竞争的机会，加上地票随意打包方式进行拍卖的现状，农民无法实现公平分享地票收益的权利。对于，地票拟落地处的农民而言，除了依照征收标准获得相应的补偿，其也无法以主体的身份参与地票增值利益的分享。
　　对于开发商而言，在地票使用和落地环节的现有运行制度下，地票对其吸引力不大。首先，投入大量前提考察成本的开发商，其申请地票落地可能无法获得政府批准。其次，即使获得了政府批准，开发商也未必能在拍卖中获得此处建设用地使用权，而且地票转让仅可获得原价。最后，由于地票二级市场没有开放，获得地票的开发商无法转让、抵押，对其所有的指标财产无法实现所有权的权能。如前所述，地票对购买者吸引力不大，根据供给需求理论，将会对供给方——已经投入大量复垦成本的农民带来损失，损害其经济利益。
　　二、依法完善地票交易中农民利益的保障措施
　　针对以上在地票交易中存在的农民利益可能受损的情形，笔者从构建法律制度的视角出发，提出以下完善措施，以此保障农民合法权益，促进地票交易市场有序进行。
　　（一）地票产生阶段，可以考虑采用以下几方面完善措施
　　1.国家应强化对地票的宏观调控，规定地票法定用途，合理控制地票产生数量。如前所述，目前，在重庆主城区如果要获得经营性用地必须通过地票交易。笔者建议，应通过立法，扩大地票使用范围，即在重庆市城市范围内经营性用地的取得都必须采用地票交易的方式。在地票产生的数量上，鉴于地票用途的扩大，也应突10%的限制，具体数量应在评估全市经营性用地需求数量的基础上，在总量上进行合理控制，并逐年规定地票产生数量。
　　2.依法明确复垦主体，突出农民主体地位。为了保障农民个人在地票交易中应有的权益，应修改重庆市有关复垦主体的现行规定，依法将复垦权利化，使农户对复垦具有自主决定权，无须经集体经济组织的同意。农户享有复垦权，可以单独或者联合雇佣政府外的其他主体参与复垦。同时，对于单个农户而言，如果复垦费用过高，农村土地交易所可以设立SPV资金池，将复垦权利证券化，吸收民间资本，解决农户复垦融资难问题。
　　3.大力发展评估机构，依法细化复垦的申请审查和质量验收行为准则。应大力发展复垦评估机构，依法规范评估机构的评估行为。评估机构在评估时，应注重考量土地复垦后质量不降低的可能性。在复垦后，对复垦土地的质量应作出专业的鉴定，并出具评估报告，其中产量应是考量的核心因素。对于复垦后质量下降的土地，应依照法定的折算方法，用面积进行弥补。评估机构以上复垦评估工作，需要依照详细的行为准则。因此，国家应制定科学的审查验收准则，供评估机构评估时遵守。行政机关对复垦申请进行审查时，应严格依照专业评估机构的评估报告。
　　4.突破关于宅基地使用权的现有法律规定，建设农村集中居住区。由于城市生活成本较大，对于参与复垦的农民，因户籍制度的限制，其也无法纳入城市的社会保障体系。因此，笔者建议，在未来地票交易制度向全国推广时，国家应修改现行法律关于宅基地使用权的规定，即允许参与复垦的农户在拟建设的农村集中居住区再次申请宅基地。当然，政府也应大力建设供自愿进入城市生活的复垦农民居住的廉租房和公租房等保障性住房。
　　5.发展适合集中居住区的其他产业，对复垦土地进行公司规模化经营，完善农业保险制度。复垦农民搬迁至集中居住区居住后，由于复垦土地大多离居住区距离较远，加上目前许多农村都已是“空心村”，年老的农民已无力耕种远距离的耕地。因此，笔者建议，因地制宜，大力发展集中居住区的其他创收产业。对于经过复垦成片的耕地，可以雇佣专业的土地公司，进行规模化经营。同时，大力推行农业保险制度，多方共同促进复垦农民增收。
　　（二）在地票交易阶段，笔者提出以下法律保障措施
　　1.依法规定重庆市农村土地交易所应建立农民个人账户，保障农民合法权益。农村土地交易所应建立完善的登记系统，建立农民个人地票账户，允许农民以个人身份参与地票拍卖，赋予农民个人在地票交易中的话语权。
　　2.将地票证券化，减少因打包交易而带来的不公平。根据重庆市现行交易规则，不同的打包方式使地票产生不同的交易价格。人为控制可能造成地票交易的不公平。笔者建议，在农村土地交易所，将同批地票证券化，即将同期地票整体打包，依照合理的标准，分成若干份进行招拍挂，最终形成交易总额。最后，将交易总额在复垦农民间依照地票数量进行分配，在一定程度上减少不公平。
　　（三）在地票使用和收益分配阶段，笔者提出以下建议
　　1.增大地票对开发商等市场主体的吸引力。一方面，应依法规定地票购买者选地申请建设的获准权。地票购买者在选择建设地块后，除非存在法定的禁止情形，政府必须准许其地票在此落地。另一方面，应在农村土地交易所开放地票交易二级市场，允许地票购买者通过买卖、质押等方式进行流转。
　　2.依法规范地票收益的分配，保障土地增值利益的公平分享。在农村土地交易所建立农民个人地票账户的同时，也应建立农民个人的资金账户。对于应分配给农民个人的资金，必须通过托收银行和交易中心直接划拨到此账户，防止其他主体截留。在复垦成本认定方面，改变政府单方面决定的现状，应根据评估机构的评估报告，全额补偿给农民或者农村集体经济组织。如果存在雇佣土地公司情形，也仅依照合同，由雇主（农民或者农村集体经济组织）进行支付，土地公司本身不再参与收益分配。同时，改变重庆市现行做法，不再用剩余收益建立耕地保护基金，应全额补偿给产权人。
　　3.依法确立土地发展权主体，合理分配土地发展权收益。由于地票购买者的指标落地，会造成被征地农民“失地问题”的产生。传统获取使用权的方式是通过征收，相比于高额的城市生活费用，对农民的补偿标准过低，也容易引发拆迁冲突，不利于社会和谐。笔者建议，应依法确定被征地农民土地发展权收益分配主体的法律地位，参与征地交易所得的分配。在地票拟落地处的土地产权人通过与开发商平等协商的基础上完成交易，避开征收环节。协商成功后，将土地改变用途。对于新增的建设用地的交易所得，政府对开发商进行一定的补偿，具体数额应根据交易所得的百分比。当然，为了防止收益低于新增建设用地使用费，政府也应依法制定交易的最低保护价。改“征收”为“协商”，也避开了现行法律关于征收必须出于公益目的的限制。
　　（四）在地票落地阶段，应依法规范地票使用年限
　　开放地票交易二级市场容易造成地票囤积、炒作现象的出现，笔者在此建议，应依法规范地票使用年限，可以积极推行的现行规定，规定地票两年内必须落地。但在未落地地票回收时，为了促进地票交易的进行，应改变重庆市的现行规定。笔者建议，在回收时，除全额支付所购价款外，还应依银行同期贷款利率支付利息，以此增大企业购买地票的积极性。
　　三、小结
　　重庆市作为国家统筹城乡综合改革试验区，近些年来，其创新性推出了包含地票、微型企业等在内的一系列制度。地票交易制度，因其运行过程中会涉及包含农民在内的多方主体利益，特别是涉及到了农民居住权等问题，因此，在其推行中一定要注意改革的阶段性。以若干县域为试点，在制度完善后逐步推广。在地票交易制度推行中，特别需要关注的是处于弱势地位的农民，保障其合法权益应是地票交易制度设计中的首要问题。同时，国家应适度干预地票交易，在保障农民利益的基础上，逐步推动全国统一的地票交易市场的建立，使地票交易制度成为全国范围内统筹城乡的配套制度。
　　基金项目：本文系2011年西南政法大学研究生科研创新计划资助项目，项目编号：2011XZYJS178。
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　　（作者简介：李瑞雪（1987.2-），西南政法大学2010级经济法专业硕士研究生