全球系统重要性银行的确定及其面临的挑战

　　2012年5月10日，摩根大通银行宣布，由其伦敦一位交易员对冲风险的交易组合，导致在过去6周内亏损20亿美元。该消息再次震惊了全球金融界，随后一周内，摩根大通股价暴跌，市值蒸发150亿美元，信用评级由AA-调降至A+。这一幕似曾相识，由单一风险事件引起的大型金融机构巨额损失仍历历在目，再次唤起人们对规模过大金融机构是否难以实现自身有效控制的讨论。
　　应对这一问题的途径之一，即是全球系统重要性金融机构治理模式的推出。2011年11月，“20国集团”首脑峰会正式公布了金融稳定委员会（FSB）制定的《处理系统重要性金融机构的政策方法》，同时，巴塞尔委员会（BCBS）发布了《全球系统重要性银行：评估方法及附加资本要求》，并公布了首批29家全球系统重要性银行名单。这一旨在加强对全球系统重要性金融机构监管，降低金融危机风险的国际金融治理措施将在随后的八年内逐步走向全面实施，将对国际金融市场和银行业发展带来重大影响，其确立过程中所折射出的方法和思想也将对商业银行监管和运营产生深远影响。
　　什么是系统重要性金融机构
　　首先需要理解什么是“系统重要性”，系统重要性不一定是在特定体系中占有重要地位，而是更强调能够导致系统风险。从雷曼公司倒闭的影响来看，系统重要性金融机构不一定是在金融体系中居于绝对重要地位，而是该类机构在特定的支付清算网络中处于核心和节点位置，它的缺失直接导致金融基础设施出现问题，进而整个体系中的个体联络出现问题，金融体系无法正常运转。
　　“系统重要性金融机构”针对不同细分市场，有行业和区域概念。如在行业上可以区分为系统重要性银行、系统重要性保险公司等，它们在各自行业的业务网络中处于节点位置。从区域看，由于监管的主权性质和机构的跨境分布，形成全球系统重要性和区域系统重要性。在完全开放市场，区域和全球概念差别不大，只是监管职能的执行方不同；在分割市场中，区域概念的重要性增加，如中国国内的系统重要性自成体系，与全球的连接并不是十分密切。
　　2009年4月，在金融危机最为深入发展的时候，主要国家央行和金融监管部门在国际清算银行成立了金融稳定委员会，旨在对具有系统重要性的金融机构、金融工具和金融市场加强监管，并在随后的两年多时间内，以“巴塞尔协议Ⅲ”为基础，发布了《评估金融机构、市场和工具系统性重要的指导原则》、《强化系统性重要机构监管的有效性》和《降低系统重要性金融机构的道德风险》等报告，提出了判别系统重要性金融机构的方法论。如何处置出现问题的系统重要性金融机构，以减少其道德风险等内容，推动主要国家强化金融监管，为全球系统重要性金融机构的监管奠定了基础。
　　与此同时，欧美分别出台措施，配合系统重要性金融机构的监管实施。2009年5月，欧盟出台《泛欧金融监管改革方案》，成立欧洲系统性风险管理委员会，对整个欧洲金融市场上可能出现的系统性风险实施统一监管和监管协调。2010年6月，美国出台《多德—弗兰克法案》，创立金融服务监督委员会（FSOC），作为跨部门的系统性风险监管者，强化对金融机构和市场的监管。
　　经过各方协调，2011年11月，金融稳定委员会正式公布了《处理系统重要性金融机构的政策方法》，同时，先从银行业入手，发布了首批29家全球系统重要性银行名单，明确了具体的监管要求，如附加资本金、信息披露等方面的具体内容和时间表，后危机时代的系统重要性监管正式提上日程。
　　全球系统重要性银行的选择方法
　　全球系统重要性银行的选择采用了指标分级评估法，折射了竞争力评估的思想，是一个双向选择过程。先用要素搭建结构框架，寻找适当的描述指标，对系统重要性这一核心问题进行分级拆分和具体化；进而选择简洁直观的方法进行量化汇总，逆向汇总指标和要素，得到可以量化展示的评估结果，从中选取具体的银行进入监管名单。
　　结构搭建过程采取了对称性设计（表1）。先从5个方面阐释全球系统重要性的内涵，即这些银行应当是在全球范围内具有较大规模、跨境活动活跃、与其他金融机构关联程度高、结构和业务较为复杂，以及难以替代的金融机构，为此，确立了跨境活动、规模、关联性、可替代性和复杂性5个要素。进而在各个要素下分别选择有代表性的指标，将要素内涵具体化，同时注意要素间指标个数的平衡，避免单一指标影响过大。
　　量化汇总过程采用了分级等权汇总的方法，选取17个国家的73家银行参与评估，将各个指标进行标准化处理后分两级进行等权汇总。先在同一要素内将标准化指标进行等权汇总，得到要素得分；而后将要素得分进行等权汇总，得到系统重要性银行的综合评估结果，从中分级选取系统重要性银行名单。该方法在同一层级内对评估内容采用等权处理（同一要素内指标权重相同，汇总后的要素间权重相同），尊重了评估结构的重要性，而不是表面所见的指标权重差异。
　　从结果来看（图1），柱形图的高低代表了各银行在系统重要性评估中综合得分的多少，从中选取了得分最高的前27家银行（图1为使各银行柱形图的顶端处于同一斜线上，将柱体进行了横向平移，其间隔展示了银行间得分的差异；入围银行仅显示22个柱体，表明部分银行得分相同）入围全球系统重要性银行（G-SIBs），另根据本国监管机构要求，在前27位之外，增加了包括中国银行在内的两家机构，使总数达到29家，分布在全球12个国家（表2）。从规模来看，参与评估的73家银行占全球银行资产的65%，入选银行（不含法国人民银行）在2011年全球1000家大银行中，一级资本占比38.2%，总资产占比43.9%。入选银行按得分又分为4组，将分别被要求最低提高1%至2.5%的附加资本，本国监管机构还可以在这一基础上增加附加资本要求。这一名单每3年更新一次，2014年将确定需要满足资本要求的正式名单，该名单内银行需在2019年前达到各项监管要求。
　　这一评估方法将在2012年内延伸到全球系统重要性保险公司的选择上，并逐步扩大到所有系统重要性金融机构的甄别中。
　　全球系统重要性银行面临的挑战
　　系统重要性银行面临的核心挑战是政府干预与市场选择的双重压力。监管要求的实施提高了政府对系统重要性银行的干预能力，商业银行经营将更多面临来自监管部门的外部压力和影响，西方主要国家的自由市场经济面临挑战。如何平衡监管和自主经营将逐渐成为这些大银行必须面临和解决的问题。在市场选择方面，大银行金融交易频频出现差错，衍生神话破灭。其复杂的结构和广泛分布的分支更容易受到全球金融危机的拖累，市场估值已经开始受到影响，如摩根大通股票价格仅是其账面价值的90%。相对而言，小银行业务种类和经营范围有限，往往专注于特定市场，业务复杂性小，投资者能够更容易展开分析和估价，其估值水平已显著超越大型银行。未来，客户和投资者的选择或将发生转向，市场选择将激励金融机构缩小规模、简化业务、降低复杂性和波动性。
　　具体监管要求所带来的挑战则主要体现在附加资本要求、信息披露和恢复处置计划三个方面。
　　一是资本金要求提高，并要求以普通股形式增资。资本充足率是控制商业银行杠杆率的核心指标，不仅可以约束商业银行的过度市场参与，而且可以在出现问题时增强对潜在损失的吸收能力，进而避免引起系统性问题，这体现了“巴塞尔协议Ⅲ”的第一支柱精神。下一轮评估（2014年）中被认定为全球系统重要性银行的机构，将被要求在2016年之后的3年内，在“巴塞尔协议Ⅲ”的最低资本要求基础上提高1%至2.5%的附加资本要求，而这一要求将以成本最高的普通股形式填充。全球系统重要性银行在逐级满足各项监管的资本要求和附加后，最低资本充足率将提高到11.5%至13%（如表3），如果再考虑逆周期缓冲或本国监管机构的额外附加要求，这一最低比率将会更高，无疑给这些银行戴上了“紧箍咒”。
　　二是信息披露要求提高，信息披露的难度和成本均有增加，公平竞争面临挑战。入选系统重要性的银行，首先将被要求提供表1评估体系中的各项指标信息，并按照年度进行更新；其次还要根据“通用数据模板”提供四方面信息，即机构和机构依存关系、机构和总体金融体系依存关系、结构性和系统重要性数据，以及临时特定数据要求。这一数据范围几乎涵盖了商业银行经营的方方面面，包括可量化和不可量化的内容，整理数据的难度和整理数据所需投入的资金和人力将是一项新的成本。此外，作为恢复与处置计划的一部分，入选银行还要准备在短时间内（如24小时）提供一些基本信息，而这些基本信息涵盖了集团内部关联信息、支付清算和核心管理系统的相关信息、内部运营数据、危机管理的角色和职位，以及机构运营的监管和法律框架等。为此，需要建立高管层、财务、业务、交易、风险管理和外部审计等多维度数据的整合系统，以满足监管要求。入选银行将在保持正常经营过程中，建立符合要求的数据采集系统，按照监管要求不定期呈报，并不断维护和更新数据信息，部分数据可能涉及商业经营的核心竞争力和核心机密，其披露或呈报必将影响到入选银行的市场竞争。
　　三是需要制订恢复与处置计划，即“大而不倒”金融机构如何“避免倒”，或完成“如何倒”的设计。入选银行必须制订这一仅具指导作用的计划，却很可能永远也用不到。这一要求被视为“巴塞尔协议Ⅲ”第二支柱下，对资本管理和压力测试要求的延伸，即以资本和流动性指标为基础，确定银行在正常经营、压力情形、恢复区域和处置区域等递进的不同危机阶段，如何降低风险暴露、留存资本、分离业务条线、进行债务重组，或如何进行有序处置，以保证极端压力情形下银行能够持续运行，或无法持续经营下如何处置以减少对金融系统的冲击和纳税人的损失。由于这一计划针对金融系统和外部利益方，因此首先被多国监管机构予以具体化，欧盟、英国、美国和中国的监管部门已出台详细指引，日本、加拿大和瑞士也已提出具体要求。恢复与处置计划几乎涉及到银行运行内部的所有环节，以及外部所有相关利益方，是一项巨大的系统工程，完成这一计划不亚于重建一家大型机构。
　　对中国银行业的启示
　　中国银行业正处于转轨和发展期，在金融危机中既面临机遇，又充满挑战。机遇在于发达国家金融系统为应付危机出现业务收缩，让出部分发展空间；挑战则要求还未成熟的中国银行业直面与发达国家金融机构同样的竞争和监管环境。中国的监管机构已着手根据巴塞尔委员会的原则和方法，选择和制订国内的系统重要性银行名单和监管措施，从当前披露的信息来看，选择方法是一致的，监管要求是从严的，但以下问题值得我们思考。
　　首先，要在从严监管与适度监管中寻求平衡，在平衡过程中要抓住核心问题，不应过多干涉银行的日常经营。我国银行业还处于走向市场的发展过程中，需要给予一定的自由度让其在市场大潮中“摸爬滚打”，并给予其经营的较高独立性，不应束缚太紧。对商业银行的考核应当着眼长远，不应因短期市场变动带来的或有压力而要求其频繁改变经营战略；对商业银行的监管也需要抓住核心指标，如资本充足率，而对于具体的经营模式、业务方向，以及内部组织结构等具体化的问题应当全权交由银行处理。
　　其次，可以允许适度运用杠杆，但要重视对风险传导机制的研究。由于发展阶段不同，我国商业银行的资本充足率普遍不高，大规模的频繁再融资也面临一定的困难，而在存贷比等方面又有全球最为严格的限制，因此，不宜在资本充足率上附加过高要求，可以允许银行在非衍生业务上保留或适当延伸杠杆，以增加银行经营的灵活度。与此同时，重视对风险传导机制的研究，特别是在新兴市场中风险的传导机制，从监管角度把握好对 关键风险点的监控，避免出现系统性问题。
　　再次，重视非系统重要性机构的风险。我国金融体系既有已有基础的留存，又有不断改革的创新，但仍非完全进入市场决定的企业化经营状态，有融资和信贷功能的机构在特定范围内对政府、企业和居民有重要影响力。系统重要性银行具有不可替代性，“大而不倒”，非系统重要性金融机构则具有区域和特定影响力，也不是“小而能倒”。
　　最后，从方法论角度看，全球系统重要性银行的评估简单直观、易操作，并没有复杂模型的推导和运用。对于一些核心问题的评估往往直观易行且更具有效性，关键不是方法上的“游戏”，而是对评估内容的全面了解，以及在此基础上设计的较为完善的评估体系，既能涵盖所有重要方面，又不厚此薄彼，保持系统的均衡性。
　　本文获中国博士后科学基金（20100480239）资助
　　(作者单位：中国银行 中国社会科学院金融研究