装备采购竞争失利补偿方式研究

2012-12-31陈庆华舒绍干

装备学院学报 2012年5期

姜楠，陈庆华，舒绍干

（1.装备学院研究生管理大队，北京101416； 2.装备学院装备指挥系，北京101416；3.空军航空大学，吉林长春130000）

随着装备发展体系化、高技术化的特征日益突出，现代装备的研制生产周期延长、耗资巨大，尤其对于复杂的武器系统，竞争主体在参与竞争的过程中所投入的成本也越来越多，一旦竞争失利，所面临的损失也是巨大的，导致一些竞争主体不愿冒风险参与竞争，加剧了装备市场的垄断，装备采购竞争策略难以有效发挥作用［1］。总装备部2009年《关于加强竞争性装备采购工作的意见》中提出：建立竞争激励和保护制度，适当采取经济补偿或者政策优惠等措施，鼓励和扶持竞争失利单位继续参与后续竞争，积极维持竞争格局。根据这一文件精神，分析装备采购竞争失利补偿的实施主体、对象和目的，可将装备采购竞争失利补偿概括为：在装备采购竞争中，为维持竞争格局，军方依据法律法规、条例条令和相关规章制度，综合运用各种手段，为竞争中失利的竞争主体提供适当补偿，鼓励和扶持竞争主体继续参与后续竞争，维持竞争态势，促进和保障竞争性采购工作健康、可持续发展。

1 补偿方式的特点及适用情况

当前装备采购竞争失利补偿的方式主要有项目补偿、分包补偿、经费补偿和政策补偿。

1.1 项目补偿

项目补偿是由军方给竞争中失利的单位少部分采购任务以维持其研制生产能力，为后续阶段的竞争创造条件的补偿方式。项目补偿可分为2种：一是当前项目补偿，即军方根据装备采购竞争情况，将当前项目中一定比例的采购任务给予竞争失利单位；二是后续项目补偿，即军方根据装备采购竞争情况，将后续相关（如后续的维修、服务等）或类似项目给予竞争失利单位。如美国空军“改进可弃型发射装置计划”的招标，有洛克希德·马丁公司和波音公司参加竞争，虽然竞争结果为波音公司获胜，但美空军将建造28枚火箭的合同分成了2部分，波音公司负责建造19枚，洛克希德·马丁公司负责建造其余9枚，维持了航天领域的竞争态势。

1.1.1 项目补偿的特点

项目补偿的优点是：能够维持竞争失利单位的研制生产能力，直接达到培育竞争主体的目的，保持了在某一装备领域有多家竞争主体可供军方选择，对保持后续竞争态势效果好，且不需要军方追加计划外经费。不足之处是：如果采用项目补偿，则由2家或2家以上单位提供装备，而不同单位研制生产的装备由于他们采用的工艺、结构、零（部）件、原材料的不同，会给后续的服务和维修保障带来不便，可能会增加维修保障难度和费用。

1.1.2 项目补偿的适用情况

对于装备的一般分系统和专用配套产品的采购，如果参与竞争的单位在专业领域有一定的基础，技术较为成熟，能够按照统一标准完成合同，则军方不必额外投入经费进行补偿，只需要把部分项目分配给竞争失利单位即可。

对于装备总体、关键分系统和核心配套产品的采购，在军方拥有科研成果知识产权、不需大量增加条件建设投资、保证装备性能的情况下，为了打破垄断局面，培育多家具有该领域装备整机或核心部件研制能力的单位，可适当给予竞争失利单位少部分采购任务。

但根据《武器装备招标管理规定》规定，招标方应当按照评标报告推荐的中标候选人排名顺序和招标文件所约定的中标人数，确定中标人，所以项目补偿必须在招标文件中事先约定。

1.2 分包补偿

分包补偿是军方指定装备采购竞争中胜出的单位作为总承包商，将项目的非主体任务、非关键性工作分包给竞争失利单位的一种补偿方式。例如，美国在F－35战机的竞标中，波音公司被洛克希德·马丁公司击败，洛克希德·马丁公司虽然独揽了F－35战机的生产，得到总额约2 000亿美元的总承包合同，但是美国国防部同时要求波音公司作为它的分承包商，承担了大约50亿美元的合同额［2］。

1.2.1 分包补偿的特点

分包补偿需要军方及总承包商双方同意，并且在采购项目立项时就要明确规定分包的比例，优点是：分包单位在总包商的统一设计和安排下进行研制和生产，有利于后续的服务与维修保障，可在一定程度上弥补失利单位参与装备采购竞争的投入，有利于日后开展装备采购竞争工作。不足之处是：分包单位承担的是非主体任务、非关键性工作，将来仍难以与总包商在同一层次开展竞争。

1.2.2 分包补偿的适用情况

对于装备总体、关键分系统和核心配套产品的采购，在军方不拥有科研成果知识产权，无法进行项目补偿时，可考虑要求总包商将非主体任务、非关键性工作分包给具有技术优势和一定基础的失利单位来承担。

1.3 经费补偿

经费补偿是指军方根据装备采购竞争情况，采用直接拨付经费的方式，由军方给竞争失利单位一部分补偿金，或者给自筹经费的研制单位一部分奖励金，对在竞争中失利的承制单位进行一定程度补偿的方式。经费补偿的来源有2种：一是在立项时就明确需要进行补偿，预留出经费［3］；二是在竞争结束后，根据竞争情况需要进行补偿，此时可向总装综合计划部申请，逐级审批后，再上报年度用款调整计划。如总装备部某局，在某型战术车辆一体化采购中邀请了A、B、C 3家单位参与竞标，3家单位分别做出1台样车，参加试验，竞争结果为B中标，而对于没有中标的A和C 2家单位各给予1 000万元作为前期投入的补偿。

1.3.1 经费补偿的特点

经费补偿的优点是：适用范围较广，如果条件具备，比较好操作和实施，能够直接弥补装备承制单位参与装备采购竞争的投入，保护其参与竞争的积极性，避免竞争主体退出装备市场。不足之处是：目前没有该笔经费出处，军方往往需要追加计划外经费，对军方来说，并不是最有利的方式，因此，在选取补偿方式时，除非必须进行经费补偿，不然应优先选择其他补偿方式。

1.3.2 经费补偿的适用情况

对于装备的零部件、原材料和配套设备等相关产品的竞争，通常这类装备的采购竞争较为充分，原则上可不进行补偿，但若竞争主体经费投入较多时，也可考虑进行适当经费补偿，以保护其参与竞争的积极性；对于竞争主体自筹经费参加采购竞争且投入较大时，除可直接进行经费补偿以外，通过购买样机的方式对在竞争中失利的竞争主体进行补偿，这也是一种间接的经费补偿方式，以维持失利单位的后续研制生产能力，避免其退出该装备领域竞争；对于需要进行补偿但无法采取其他补偿方式的情况都可以进行经费补偿。

1.4 政策补偿

政策补偿主要是由军队出面与政府有关部门协调，扶持竞争失利单位在军民通用装备领域的发展，并会同国家有关部门在军品投资、税收、定价等方面，营造公平竞争的政策环境，以保护竞争主体参与军队竞争性装备采购的积极性［4］；在平时或每次竞争后，及时制定、修改并完善能够确保竞争失利补偿有序进行的条例、法规等。

2 各种补偿方式的效果分析

通过上述对补偿方式的分析可以看出：项目补偿、分包补偿可以避免形成垄断，把项目的少部分生产任务分配给竞争失利单位，由项目生产的利润弥补竞争主体的前期研制投入，军方既不需要增加额外投入，又能够维护其科研生产能力，直接达到培育竞争主体，维持竞争态势的目的，保持了在项目领域有多家竞争主体可供军方选择，从而大大提高装备采购效益。经费补偿能有效地保护竞争失利单位的积极性，能够分担竞争主体的成本风险，弥补其参与装备采购竞争的投入，避免竞争单位因参与装备采购竞争投入成本过高，失利后无法继续维持其后续竞争力，或因损失较大而挫伤了竞争主体参与装备竞争的积极性，导致市场竞争主体减少。政策性补偿主要需军方发挥联系和协调的间接作用，协同政府部门来实施，主要起辅助作用，以确保竞争失利补偿制度有效发挥作用［5］。

3 选择补偿方式的决策流程

图1 装备采购竞争失利补偿方式决策流程图

实施装备采购竞争失利补偿的首要原则应为军方利益最大化，在保证所采购装备质量、性能的前提下，根据对各种补偿方式特点的分析，选择补偿方式时可参考以下因素，决策流程如图1所示。

4 补偿方式在装备全寿命阶段的适用性

依据竞争性装备采购对象在装备全寿命周期中所处的阶段，竞争性装备采购可以分为预研竞争、研制竞争、购置竞争、维修保障竞争、退役报废竞争等阶段［6］。在分阶段竞争的情况下，军方应尽量选择能够支持失利的竞争主体参与后续竞争的补偿方式；而在一体化采购过程中，当在某一阶段竞争结束时，就可以直接选择相应的补偿方式。各采购阶段所适用的补偿方式如图2所示。

图2 各种补偿方式在装备全寿命周期各阶段的适用性

其中，对于预研竞争、研制竞争，由于军队一般会投入一定的科研经费，竞争主体投入经费相对较少，可直接以经费补偿为主，并支持其参与后续竞争［7］；对于购置、维修保障竞争，竞争主体为获取较为丰厚的利润，往往会加大在竞争中的投入，此时若采用经费补偿，则军方需额外追加较多的费用，因此应优先选择项目补偿或者分包补偿；对于退役报废竞争，一般来说对技术性要求不强、投入成本不高，可以不给予补偿。