城乡二元体制与资本原始积累的内在依存关系

　　建国60多年来，包括改革开放30多年来，我国的城乡差别为何出现扩大的趋势？2004年至2012年连续9年的中央一号文件，都是聚焦“三农”，且主题都是放在如何缩小城乡差别上。在实践上，中央财政对“三农”的支出也是逐年增加的，即从2003年的2144.2亿元增加到2012年的12286.6亿元，农民人均纯收入也随之从2003年的2622元增加到2011年的6977元。但至今为止，我们还不能轻易说我国已经迈进逐步缩小城乡差别的轨道上了，或者说已经出现“拐点”了。究竟是什么原因，需要我们深入的剖析。这就涉及到如何认识我国的资本原始积累以及与其相联系的城乡二元结构体制的路径依赖关系。
　　一、我国工业化资本原始积累的特殊性
　　任何一种类型的国家，在其工业化过程中，都必然经历资本原始积累的过程。马克思在《资本论》中，曾经把直接生产者因被强制剥夺而与生产资料相分离、社会财富迅速集中在少数人手中并转化为资本的过程，称为资本原始积累。之所以称之为“原始的”积累，是因为这种积累是发生在资本主义生产方式确立之前，而不同于通常意义上的资本主义积累。通常意义上的资本主义积累，是指资本主义生产方式基本确立之后，资本家把从雇佣劳动者身上剥削来的剩余价值转化为资本的过程。所有资本主义国家在其发展过程中，都要经历资本原始积累的过程，尽管其所采取的方式不同，但本质上都是一样，即通过暴力手段使生产者与生产资料相分离，并把生产资料和财富集中到资本家手中。资本主义的资本原始积累过程，是一个充满暴力和对抗的过程。
　　我国是在一个物质基础异常薄弱、商品经济很不发达、现代工业比重甚低、农村人口占绝大比重的农业大国（也是农业穷国）基础上开始社会主义经济建设的。如何最大限度地推动国民经济的迅速增长，必然是我国政府最为关心的事情，而且这种关心的迫切性，甚至超过对稀缺资源的高效率利用。问题的实质在于，对于像中国这样一个经济文化落后的农业大国，倘若选择协调的、平衡的经济增长道路，即缓慢的经济增长道路，至少要经历两个多世纪的时间，才有可能进入发达国家的行列。为了尽可能地缩短这个缓慢经济增长的过程，在经济发展的起步阶段，就必须暂时牺牲分配的效率，暂时牺牲农业的发展，暂时抑制市场的作用，以便迅速地动员经济力量，较快地积累工业化启动的资金。这种不协调、不平衡的经济增长道路，即赶超型的经济增长道路，实行的必然是一种指令性、强制性的经济增长。把权力高度集中在自己手中的政府部门，为了优先发展重工业，加快工业化步伐，必然要通过强制性手段，迫使农村、农业、农民通过各种形式，为赶超型工业化、城市化提供资本原始积累。1953年至1978年，我国每年的积累率都在25%至30%之间，其中有13年的积累率超过30%。1952年至1979年的国家基本建设投资总额中，重工业占53.9%，轻工业占5.4%，农业占12%。这就必然形成高度集中的计划经济体制。
　　我国“三农”为工业化、城市化提供资本原始积累，不仅存在于高度集中的计划经济时期，而且存在于计划经济向市场经济转变的全过程。与其相联系，我国现阶段的市场经济，还只能说是政府主导型的市场经济，而不是完善的市场经济。我国资本原始积累延续时间之长，应当说是源于路径依赖效应。路径依赖的特定含义是指人类社会中的技术演进或制度变迁，均有类似物理学的惯性，即一旦进入某一路径，无论是好的或者是坏的，都可能对这种路径产生依赖。一旦人们作了某种选择，就好比走上一条不归之路。惯性的力量会使这一选择不断自我强化，让你很难摆脱它。换一种说法，当某一种策略被选择之后，就有可能对后来发展道路选择起到了路径依赖效应，即对以后的制度选择起着制约和示范作用。这就不难理解，改革开放30多年来，中央一再强调“三农”的重要性，一再强调要采取措施，逐步缩小城乡差别，但并没有完全达到预期的效果，胡锦涛同志因此把“三农”问题上升为全党工作的“重中之重。”
　　二、计划经济体制条件下的资本原始积累
　　如果我们作更深层次的分析，就可以得出这样的结论，即以重工业为中心的大规模工业化建设，需要巨额的资金投入与资金短缺之间的尖锐矛盾，是我国对粮食和其他主要农产品实行统购统销的重要原因。为了加快工业化步伐，尽快改变我国国民经济的落后面貌，以及迅速增强我国的经济实力和国防实力，迫使中国政府选择优先发展重工业的工业化战略。紧接着面临的是如何选择工业化资本积累的模式。
　　总的说来，主要有两种基本模式：一是通过市场调节转移资本。这种转移以产品剩余和农业储蓄大于农业投资为前提。这就要求农业生产必须有较大的赢利，而同时工业的赢利又大于农业，从而吸引农业资本向工业部门转移，为发展工业积累资本。市场调节的自动转移是一个相当缓慢的过程，对于后进国家来说，往往是行不通的，这就只能依靠国家的强制力量，借助于政府的强制性转移。有两种强制性转移可供选择：一种是日本明治维新后采用的向农民征收高农业税和高土地税的办法，也可以说是“明税”的办法；另一种是前苏联曾经采用的农业全盘集体化和工农产品价格“剪刀差”的办法。也就是“暗税”的办法。无论是哪一种办法，都是把工业化资本原始积累的任务落在农民身上。像中国经济这样落后的农业国家，进行以发展重工业为中心的大规模工业化建设，在一个较长时间内，要求农民多提供一些积累，不仅是必要的，而且是不可避免的。资本主义国家在工业化过程中，筹集工业化建设资金，或者是依靠残酷的资本原始积累，高强度地掠夺农民；或者是对外扩张、侵略，残酷掠夺殖民地；或者是两者兼而有之。中国是社会主义国家，不能走资本主义老路，只能在国内想办法，即主要依靠农民提供资金积累。在特定的历史时期，其主要形式是借助于粮食等主要农产品的统购统销所形成的工农产品价格“剪刀差”。1977年，我国农产品收购价格低于其价值34%，而工业品价格高于价值19.6%，农民交售农产品少得、购进农用生产资料和生活消费品多付共计335亿元，相当于1977年国家财政收入的三分之一。1957年至1977年工农产品价格剪刀差相当于1977年全国国有资产价值的总和。
　　作为高度集中的计划经济体制的重要组成部分的粮食及主要农产品统购统销，是服务于超前工业化的资本原始积累的，从而形成了一整套完备的制度体系。诸如，在生产领域，向基层生产单位直接下达种植面积、产品品种、产品产量等指令性生产计划指标，严格控制生产的范围和领域，以降低农产品生产的机会成本；在产业政策上，限制农业劳动力向非农产业转移，限制农村人口向城市转移，以压低农业劳动力的机会成本；在流通领域，实行对主要农产品高度集中的国家垄断，限制乃至关闭农村和城市的集市贸易；不承诺农民有独立支配土地使用权的权力，禁止土地使用权的自由流转，以抑制地租对农产品价格的催化作用；在分配领域，寓分配于交换之中，对农民一手低价收购农产品，一手低价供应农用生产资料，并提供部分无偿投资；对城市居民，一手低价供应食品和其他社会福利，对企业低价供给原材料，以人为压低企业的活劳动和物化劳动的成本，一手则通过财政手段集中城市工商各业的超额利润。其在农村的微观经济组织制度，则是“一大二公”、“政社合一”的农村人民公社制度，把农村各级经济组织变成各级行政机关的附属物，为的是强化国家对农业生产与流通的行政干预，确保粮食及主要农产品统购统销贯彻到底。
　　在农业全盘集体化基础上发展起来的农村人民公社化，已经演变成为国家直接控制农村集体经济权利的一种形式。这集中表现在国家通过指令性生产计划、农产品统购统销、限制自由贸易、关闭农村要素市场以及隔绝城乡人口流动，使国家实质上成为农村人民公社生产要素（土地、劳力、资本等）的第一决策者、支配者和受益者。农村人民公社集体经济在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者，它虽然也占有相当规模的资源，但却无力抵制国家对这种集体占有权的侵权。与全民所有制经济相比，农村人民公社集体经济并不意味着是一种较为宽松的国家控制形式。如果说与全民所有制有区别，那就是国家直接支配和控制农村人民公社，并不对其控制后果承担财务责任，而国家直接控制全民所有权，却要以国家财政担保其就业、工资和其他福利。与高度集中的计划经济体制相联系的农产品统购统销制，以及政社合一的农村人民公社体制中，由于强制性征购农产品的交换职能中，加入调节收入分配职能，使收入分配职能与交换职能交织在一起，而价格所固有的资源配置职能则完全被指令性计划所替代。价格职能的严重扭曲是以政社合一农村人民公社所具有的行政功能和对价格反应不敏感为前提，使工农产品不等价交换有可能进行。
　　三、体制转轨过程中的资本原始积累
　　市场经济体制的重要特征，是发挥市场机制在资源配置中的基础性手段。而要发市场机制在资源配置中的基础性作用，就必须创造条件让资源自由流动，平等交换，即形成平等的要素交换关系。始于20世纪70年代末的我国经济体制改革，其目标是实现从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。从理论上说，随着我国市场取向改革的深入推进，必将为平等的要素交换关系开辟道路。但是，在实践上却没有沿着这个目标持续前进。这就是我们前面所论述的路径依赖效应。
　　市场经济所固有的激励机制与约束机制，以及与其相联系的资源配置高效率，决定着高度集中的计划经济体制，在完成了自己的历史史命之后，被社会主义市场经济体制所代替，是历史的必然。但是，由于我国的资本原始积累任务还将延缓很长时间，使得我国的市场经济体制在较长时间内必然表现为政府主导型的市场经济体制。政府主导型的市场经济体制，表现在相当比重的资源要素还是由政府直接控制，其供求与价格还不能由市场来决定。这就不难理解，作为计划经济体制的重要组成部分的城乡二元结构体制，为什么还要延续很长的时间，就是因为我国还要通过劳动力价格剪刀差、土地价格剪刀差以及资金价格剪刀差，为快速发展的工业化、城市化积累资本。与其相联系，我国要素市场的发育程度为何远远落后于产品市场的发育程度，就是因为国家还要依赖要素的低价格、低成本，来人为构造独特的竞争优势。倘若没有要素市场发育滞后，没有要素的低成本、低价格，改革开放以来，就不可能有那么多劳动密集型企业以及资源消耗型企业从国外、境外流入国内、境内，我国的工业化、城市化就不可能有那么快速的发展。
　　改革开放30多年来，在经济领域，我国基本上是一个从中央集权向地方政府放权的演变过程。虽然我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，但迄今为止资源配置的权力在很大程度上还是集中在各级政府手之中，市场在资源配置中的基础性作用还远没有得到应有的发挥。我国市场取向改革，为要素流动创造了条件，且由于劳力、土地、资金三要素在城乡之间的收益率，存在着极其明显的落差，使得这三要素从农村流向城市趋势很强劲。但是，由于城乡二元结构体制的存在，使得这些要素向城市单向流动是建立在不等价交换的基础上，其后果必然是城乡差别的持续扩大。城乡二元结构体制，是我国实现资本原始积累的体制保证。
　　我国城乡二元结构，不仅表现在城市与乡村之间的差别，而且表现在城市内部市民与农民工的差别。农民工是城乡差别在城市的缩影。农民工与市民的差别，不仅表现在初次分配的差别，即同工不同酬；而且表现在再分配的差别，即享受公共品和公共服务的差别，就业机会、受教育机会以及住房、医疗、养老等待遇的差别。正是借助于城乡分割的身份制度安排，把农民工的劳动报酬和福利待遇压到比市民低得多的水平上。据有关信息透露，上海市民的福利待遇比外来农民工高8倍。深圳市作了测算，要把该市七、八百万农民工转变为市民，地方政府约需投入8000亿元，相当于2009年深圳市地方财政收入的10倍。统计数字显示，凡是农民工输入省，农民收入水平特别高；凡是农民工输出省，农民收入特别低。原因是农民工所创造的价值，大部分留在输入省，其劳动所得仅仅是其创造价值的一小部分。
　　我国的城乡二元结构，还表现在城乡二元土地制度。农村劳动力流动到城市，不允许其身份改变，以利于维护城市用工的低成本。而农用地要转变为城市建设用地，则要求其改变身份，即由农民集体所有转变为全民所有，以便把增值了的土地价值留在城市。国家垄断着城市建设用地的流动。根据现行的国家宪法和土地管理法，农用地要转变为城市建设用地，必须先由国家征用，尔后由地方政府再转让给开发商。征用土地是带有强制性的，其价格是低廉的；地方政府转让土地则是高价的。因为土地是稀缺资源，供给量是很有限的，而需求则是近乎无限的。由于国家垄断这一稀缺资源的买卖，农民被排除于享有土地资本化成果之外，地方政府因此获得令人惊叹的超额的利润。1998年的我国城市房地产市场改革，开启了我国“土地资本化”推进城市化的新阶段。2000年以后，以“土地资本化”为主要驱动力的城市化，日益演变成各级地方政府的“土地财政”。土地出让金的规模便迅速扩张。2006年7000亿元，2007年13000亿元，2009年15900亿元，土地出让金占地方财政收入的比重从2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。
　　我国城乡二元结构还表现在城乡二元金融体制：即国有银行主要集中在城市，主要为城市国有企业服务。当前我国农村金融面临的主要问题是，农村金融体系的结构性缺陷和功能性缺陷并存。我国农村金融组织体系的现状是，在农村金融领域里，包括农业银行在内的四家国有商业银行在农村的金融业务基本上呈收缩状态，农业发展银行也没有有效发挥农村政策性金融组织的功能。农村信用合作社这些年来已经基本上失去合作金融性质，从而导致农村现有的金融服务不能通过现有正式金融机构的服务得到满足。当前我国农村正式金融机构不仅没有起到为农村服务的作用，反而成为农村资金外流的主要渠道。以2010年为例，全国农户储量存款余额为5.9万亿元，农户贷款余额只有2.6万亿元，两者相差3.3万亿元。把本身收入水平就很低的农民的很大部分资金，以低存款利率的途径，转变为城市国有企业和国有部门的低成本可支配资金，而农村民营企业所需要的资金，相当部分要从民间高利率借贷获得，这就必然表现为城乡之间的资金价格剪刀差。这不仅严重地制约着农村民营企业的发展，还导致周期性民间借贷危机的频频发生。
　　四、现行的分税制固化了资本原始积累趋向
　　始于1994年的分税制，重新划分了中央和地方的财权，较大幅度提高了中央财政在财政总收入中的比重，却没有相应增加其在地方发展上的事权。与其相联系，地方财政在财政总收入的比重明显降低（超过两成），财政支出的范围不仅没有缩小，还有所扩大，因而导致地方政府普遍性的预算内财政赤字和巨大的财政压力。中国式分权改革的最大特点是经济上的分权与政治上的集权同时并存。在高度集权的政治管理体制下，中央政府通过一系列经济指标，作为考核地方政府官员的绩效。在这种既定的激励机制支配下，地方政府官员为了自身政治升迁，必然围绕地方经济增长目标，展开剧烈的竞争。这是改革开放以来，特别是分税制改革以来，我国经济之所以能够得到高速增长的秘密所在。因为地方政府的财政收入增长速度往往是与该地区经济增长速度联系在一起。在现有经济发展方式框架内，一旦地区经济增长速度降至8%以下，地方政府财政收入增长率就很低，甚至是负增长。正因为这个缘故，改革开放30多年来，几乎没有发现地方政府官员承认存在经济过热的问题。他们总是感到经济发展速度越快越好。2012年中央提出要把稳增长放在更重要的位置，不到一年时间，地方政府的财政投资就突破10万亿元。可见地方政府拉动经济增长的积极性是相当高的。
　　地方政府拉动经济增长的主要手段就是加大政府投资力度，以及千方百计招商引资。现行的土地政策赋予地方政府掌握大量土地资源的权力，利用土地优惠政策乃至零地价来吸引地区外资金流入该地区。由于国有银行在地方的业务，实际上是受地方政府控制的，使得地方政府有能力通过低银行信贷资金成本招商引资。无论是土地低成本或者是信贷低成本，都是建立在城乡二元结构体制与牺牲农民利益基础上，或者说是建立在以城乡二元结构体制为基础的城乡要素价格剪刀差。地方政府为了拉动经济快速地增长，必然引导投资重点放在城市二、三产业。强化地方政府的城市偏爱程度。这就不难理解1982年以来实行的地级市管县，其初衷是为了带动县域经济和农村经济的发展，但实行的结果则是导致城乡差别的持续扩大。道理很简单，既然地方政府承担着加快经济发展的重任，必然激励他们把投资的重点放在城市二、三产业。为了统筹城乡协调发展，从“十一五规划”开始，中央就明确提出，要逐步创造条件，实现从地级市管县向省管县转变。
　　五、建立健全城乡发展一体化制度
　　从某种意义上说，中国的资本原始积累，是建立在城乡二元结构体制与抑制市场机制的基础上。这就必然导致农村市场发育程度要比城市低得多。这是建国60年来中国城乡差别不仅没有缩小，还呈扩大趋势的深层原因。关于这个问题，美国芝加哥大学D·盖尔·约翰逊教授曾经作了深刻的剖析：“在我整个的职业生涯中，我一直试图说明一点：农民的福利不仅取决于他们拥有多少资源（包括人力的、物质的和金融的），还取决于要素市场的运作情况（包括劳动、土地和资本市场）。”“确保农民充分分享经济增长成果的途径只有一个，那就是改善要素市场的运作。这点在中国尤其重要，因为每一种主要的生产要素的市场（劳动、土地和资本或信贷）在中国都依然受到很大的约束，存在很多缺陷。中国未来要素市场表现如何，将在很大程度上影响农业生产绩效和农民收入的提高。”
　　国家第十二五规划纲要指出，要建立城乡协调发展机制，就必须“加快消除制约城乡协调发展的体制性障碍，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动。”“加快建立城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业制度。”“完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村。”胡锦涛同志2012年7月23日在中央党校的重要讲话，把推动城乡发展一体化列为加快转变经济发展方式的重要方面。能否向着城乡一体化方向发展，还直接关系到中国能否防止“中等收入陷阱”的大问题。世界上某些发展中国家之所以会沦入“中等收入陷阱”，其中的一个重要原因，就是没有调节好城乡差别问题，使城乡差别长期处于悬殊的状态。这是值得引起我们高度警惕的。但是，也要有足够的思想准备，要实现这一改革目标，难度是相当大的。我国以往之所以选择从体制外改革，即增量改革入手，是因为这种性质的改革可使人们普遍带来利益，至少不会使一部分人利益受损，类似“帕累托改进”。因而改革阻力很小，使改革能够顺利进行。而要素体制的改革，是体制内改革，即存量改革。这种改革意味着城乡利益结构的重新调整，分配关系的重大改变，必然会触及既得利益者的抵制。阻力是相当大的。近年来，中央多次下达文件，逐步放开地级市以下城市户籍管制，但进展却极其缓慢，就是这个原因。因为要把农民工转变为市民，每放开一个户口，地方政府就得多投入10万元。
　　与此同时，要消除城乡二元结构体制，建立健全城乡发展一体化制度，还必须把经济建设型政府转变为公共服务型政府。在我国经济起飞阶段，经济建设是政府的主要职能，并因此形成了经济建设型政府模式。这种模式是以追求GDP总量为主要目标，以扩大投资规模为主要任务，以资源配置行政控制为主要手段，人为压低要素成本，抑制“三农”发展，牺牲“三农”利益。这种政府主导型经济增长方式曾经有效地拉动我国经济的高速增长，但在经济结构转型升级的新时期，已经到了难以为继的时候。这就要求深化行政体制改革，转变政府职能，即实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变。而政府职能的转型的深刻性复杂性是前所未有的。正如国家十二五规划纲要所指出的，这是一场攻坚战，需要以更大决心和勇气全面推进各领域改革，包括行政体制、财政体制、国有资本以及事业单位的联动改革。为此，必须加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，深化行政审批制度改革，最大限度减少政府对微观经济活动的干预。按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府。
　　（作者系厦门大学经济学院教授、博士生导师，国家级突出贡献专