公共治理视角下我国地方政府机构改革分析

　　 摘要：近年来，我国地方政府机构改革，渐渐走入视野，但多就中央与地方关系而言，或者则从地方政府机构改革面临的问题与阻碍入手，分析地方政府改革，而未以一种有效理论为指导来探讨地方政府机构改革。在强调“多元-参与”的当下，地方机构改革必须用新的理念来指导。因此，将强调多方参与的公共治理理念引入地方政府机构改革就具有一定的现实基础与实际意义。
　　 关键词：公共治理；地方政府；机构改革
　　 地方政府机构改革一直是我国理论与实践的热点问题，在强调“多元-参与”的当下，对地方政府机构改革的分析，应该将强调“多元、参与、协作”的公共治理理念引入地方政府机构改革当中。
　　 一、当前我国地方政府机构改革的滞后
　　 虽然我国中央政府机构改革以及中央与地方关系的调整已开展多次，然而地方政府的机构改革却又显滞后。
　　 第一，政府层级较多，管理幅度小。我国四个层级的地方政府处于一个等级制中，下级对上级负责，形成了一种“负责-约束”的制约机制，这种机制“使垂层行政人员难以准确的理解高层愈图，无法保证各项决策的正确执行。”此外，还使下级政府缺乏应有的决策自主权和对突发问题做出及时反映的优越性。
　　 第二，机构设置职能交叉，互相推诿，导致行政成本提高，行政效率降低。我国政府机构的“直线-职能”式的组织结构在运行中实际上已经形成了一种网状的行政管理体制。这种体制在实际运行中导致一些职能部门间出现职能交叉或职能不清，甚至出现某些“空洞”。
　　 第三，“上行下效、职责同构”仍然是我国地方政府机构设置的一大特点。 “在纵向政府间‘职责同构’模式的影响下，当代中国的地方政府形成了完全雷同和高度整齐划一的地方治理结构。”这种纵向政府间的“上行下效、职责同构”的模式，使下级政府不能根据自身地方特点少设某些职能部门，使行政成本的增加，行政管理的低效。
　　 第四，观念转变较慢，多元参与不足，服务意识不够。在强调多元主体参与社会公共事务治理的当下，部分地方政府仍然把地方治理视为政府惟一的特权而不敢放开，未能博采众长。此外，地方政府仍然重视“管制”而非“服务”，对自身的角色定位依然是事务管理者而非公共服务的供给者。
　　 二、公共治理的理念要求
　　 公共治理是一个上下互动的管理过程，要求以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事物。“政府的角色不是划桨而是掌舵，不是控制而是协调。”
　　 公共治理首先强调的是注重顾客——公民的意见和治理结果，政府要倾听民众呼声，注重对社会公众的需求的了解和回应，要求建立回应性政府和责任性政府。
　　 其次，公共治理要求在公共事务领域的多元参与和多中心。政府须摒弃传统的对公共事务的“垄断”，要注重发挥企业、第三部门以及公民的共同作用。政府要充分挖掘各种管理工具的潜力，重视社会各组织之间的平等对话与合作。
　　 再次，公共治理强调对公共事务管理的弹性化。面对多变的社会环境、差异性的地区环境、繁杂的社会事务、多样的社会需求，没有千篇一律的政府机构设置，以及处事程序与方式，因此要做到因地制宜，因时制宜。
　　 “如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。”这是公共治理理念关注的重要问题。因此，基于公共治理理念的顾客导向性、回应性、多元性、弹性化的要求，地方政府必然要对其机构设置、职能方向、角色定位等进行重新思考与定位。
　　 三、法国与日本地方政府机构设置的经验分析
　　 法国、日本和中国同为单一制国家，在某些领域具有一定的相似性。与法国而言，我国与法国同为中央高度集权的单一制国家，地方的自主权较少；日本虽然推行地方自治，但日本在一定程度上仍偏向于中央集权型。我国与日本同样东方国家，均受中华儒家文化影响，具有一定的相似性。然而，日本现代化进程中较多学习了西方的经验，又具有一定的借鉴意义。
　　 （一）法国地方政府的机构设置
　　 在法国的大区、省与市镇的地方行政组织关系上，大区侧重于经济与社会计划和领土整治。“省负责农村事务，在制订和实施支援农村计划中有决定权，但也必须征求各镇的意见。市镇在城市规划、建设和管理方面享有充分的自主权。”同时为适应社会经济生活的发展，以及作较大的区域发展统筹规划的需要，出现了市镇间的合作。“市镇组合”是农村市镇的合作形式，主要管理市镇间共同性的经济和行政事务；而作为城市及其附近的市镇组成的“城市共同体”则主要考虑“整个共同体的现3cb9e1342ee59361eee9a2658ee2abfe代化计划，如绿化、住房建筑、火警、救护、供水、文化体育设施管理等”。
　　 （二）日本地方政府机构设置
　　 二战后，日本地方政府强调以间接调节为主、行政干预为辅的辅导型和服务型的政府职能。虽然日本实行地方自治制度，由于地方政府掌握的财权决定其实际所能发挥的作用，因此其地方自治权较有限。“由于地方政府的自主性收入即地方税收入在其预算中只占 30% 左右，因此日本的地方自治被戏称为‘三成自治’。”
　　 日本的地方政府包括都道府县和市町村等机构，“保留了都道府县和市町村之间的上下指挥、监督的科层结构。”但二者彼此独立，原则上不存在上下级的领导与被领导的关系。道府县为“广域的地方自治体”，对于广泛的行政事务，一般都是由都道府县来处理，“这样就使都道府县成了即受中央政府一定的监督制约，又同市町村保持一定的协调关系作用的机构。”在地方政府的部局设里上也是因地制宜。例如，在知事之下，东京都设有10个局，北海道设了9个部，府和县按人口多少设4-8个部不等。
　　 （三）法国与日本地方政府机构设置的经验分析
　　 根据上述对法国和日本的地方政府机构设置的介绍，我们可以看出以下共同点。
　　 第一，地方政府层级很少，且可以直接面向底层。法国地方政府虽然有三级，但作为地方较高层级的大区与省在制定计划时，都要听取镇的意见。而日本都道府与市町村原则上是不存在上下级关系，因此，其地方行政层级就更少，就更能直接面向社会。
　　 第二，地方政府无论是上下级还是同级机构之间，职责划分非常明晰。无论是在法国的大区、省与市镇之间，还是在日本的都道府与市町村之间，它们各自的职能、权责划分都很清晰，不存在着职能的同一性与重叠交叉。
　　 第三，机构部门设置的因地制宜而非一刀切。在法国虽然地方政府具有上下级关系，但是机构的设置与职能亦并非均一致。例如，“市镇组合”与“城市共同体”之间的区别；而在日本更是因地制宜按人口多少与经济发展情况来确定各地方机构的设置多少。
　　 四、公共治理视角下我国地方政府机构设置的改革方向
　　 在公共治理视角下，地方政府机构改革要求以“上下互动，重视公共服务，强调多元、民主、协作”等为理念基础，实现互动回应、多元参与以及弹性化的政府机构设置模式，以便构建回应型与责任型政府。
　　 第一，加大因地制宜的力度，有差异性地设置地方政府机构。“机构设置差异性是处理中央政府与地方政府及地方各级政府机构设置关系的重要原则。”地方人口多寡的不同、经济发展水平的不同、社会发育程度的不同，这些都直接导致地方事务差异性，这就必然决定不同地区地方政府职权的差异。根据公共治理理念，地方政府机构的设置也应具有差异性，应根据不同地方的发展阶段与特点以及历史情况，酌情增添或减少某些职能部门的设置。
　　 第二，明确界定行政职能所属的政府层级。我国可以学习法国的大区与省之间在职能划分上的经验。减少“上行下效”、“职能一致”的情况。“应当先将行政职能明确到某一级政府，在此基础上推行大部制，如明确县级政府管理农业或林业，则市级政府不应当有农业或林业管理职能，相应也就不会有市农业局或林业局。”
　　
　　 第三，弹性化设置地方政府机构，减少行政层级。多元参与和多中心治理要求政府机构层级的简化、机构数量的减少，而增加政府机构的管理幅度，从而利于多元参与的协作机制的构建和多中心治理地开展。按照公共治理理念的原则，为了更好地实现广泛的参与，在某些地区可以适当扩大现有某层次政府的管辖幅度，相应地减少层级的设置，做到既因地制宜又实现弹性化。
　　 第四，清晰横向各政府部门的职责权限，同时推行大部门制。回应性政府与责任性政府对于政府机构的设置而言，则要求政府机构的职责权限清晰，从而对于公众需求能够马上由相应的部门做出及时的反应。职责清晰是构建回应性政府的前提基础，只有政府部门之间职责的清晰才不至于政府部门之间“踢皮球”，从而做到有效的回应。而推行大部制，把性质相近或有直接关联的公共事务纳入到一个政府部门的职责范围内，既在机构设置本身就先做到了“职责清晰”，又有利于回应性与责任性政府的构建。例如，南京市推行的 “一站式政务超市”，即市政服务中心暨公共资源交易中心。“13个单位共50个窗口，一字排开，319项政务服务‘同堂’办理。”此举正是构建职责清晰，行政高效的回应性政府的真实写照。
　　 五、结论
　　 公共治理理念要求构建回应性与责任性、多元化与弹性化的政府治理模式。这对我国地方政府的机构改革而言，则要求既要在横向上下功夫，又要在纵向上做出区分。纵向上，一是要注意合理规划政府的层级，二是要注意区分上下级政府机构间的差异性，三是要明确划定行政职能所属的行政层级，而非从上至下层层设置。在横向上，首先要明晰同一层级政府部门之间的权责，既要保证行政事务有对应的部门负责，又要保证各自职能的非交叉与非重叠。
　　 参考文献：
　　 1.石黄慧.构建扁平化政府组织结构的建议[J].广西大学学报(哲学社会科