公共信息资源管理机制的探讨

王惠珠

（衢州职业技术学院图书馆，浙江 衢州 324000）

随着网络、通信技术、计算机技术的迅速发展，我们进入了充满了信息和知识的信息经济时代，信息已经成为国民经济生产的一种重要资源。公共信息资源是最庞大、复杂、人们利用最多的信息资源。对公共信息资源进行有效的管理对优化社会信息资源，改善人们的信息环境，方便人们的信息利用有着重要的作用。

1.公共信息资源及其管理

1.1 公共信息资源概念

对于公共信息资源这一概念，目前国内外并没有形成共识，只是出现了一些有影响的定义。如美国《田纳西州公共信息法案》指出，公共信息是在法律或法令以及与官方事务相联系下所收集、组织和保管的信息，包括政府部门产生的信息或为政府部门所生产以及政府部门所拥有的信息或有权获取的信息。在联合国《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》中定义：“公共信息资源是指不受知识产权和其他法定制度限制使用以及公众能够有效利用而无须授权也不受制约的各种数据来源、类型及信息。”在国内，一些学者从公共信息资源的覆盖范围上对其进行了分析，认为公共信息资源不但指政府信息资源，还包括第三部门（非营利机构）等社会组织及个人以公开的方式所发布的组织信息（如企业宣传册）、个人信息（如博客）等。夏义堃则强调了其公共性，认为公共信息是一种特定的实用型信息类型，它是指所有发生并应用于社会的公共领域，由公共事务管理机构依法进行管理，具有公共物品特性，并能为全体社会公众共同拥有和利用的信息。

1.2 公共信息资源的分类

按照公共产品的两个基本特征可以把公共信息资源分为纯公共信息资源和准公共信息资源。纯公共信息资源是指完全具有非排他性和非竞争性这两个特征的信息资源，例如气象信息、地理信息、公共知识等。这类信息是属于全社会所有公民的。准公共信息资源是指只具备上述两个特征中的一个，另一个不完全具备；或两个都不完全具备的信息资源。准公共信息资源的非排他性不完全主要表现在可以通过收费的手段排除一部分人消费该信息的可能。

按照产生公共信息资源的机构来划分可以把公共信息资源分为：

（1）政府产生和拥有的公共信息资源，这一部分信息资源在公共信息资源占有的比重最大，因此人们常常将公共信息资源与政府信息资源混为一谈；

（2）公益事业单位产生和拥有的公共信息资源；

（3）其他组织产生和拥有的公共信息资源[3]；

（4）个人公开发表的弱知识产权保护的信息，例如（个人博客）。

按照内容种类，公共信息资源可分为国家政策法规、稳定的宏观经济环境(包括国内和国外)、经济基础设施(基础科学研究、市政基础设施和公共交通系统)、公共服务信息，也包括技术资源、专利信息和招商信息、企业数据等。

按照地域分布可以把公共信息资源分为：（1）全国性公共信息资源；（2）区域性公共信息资源。

1.3 公共信息资源管理的概念和内涵

管理是指为了达到某一共同目标在组织内进行的有意识、有组织的指挥、协调和创新活动，管理具有组织、计划、决策、领导、控制等职能。斯蒂芬·P ·罗宾斯和玛丽·库尔塔对管理下的定义是：“管理这一术语指的是和其他人一起并且通过其他人来切实有效完成活动的过程。”这一定义把管理视作过程，它既强调了人的因素，又强调了管理的双重目标，既要完成活动，又要讲究效率。即以最低的投入换取最大的产出。

如何给公共信息资源管理进行概念上的界定？夏义堃指出“公共”是构成公共信息资源管理的最本质的概念。也就是说公共性是公共信息资源管理的基本特征，这其中包括管理内容的公共性、管理主体的公共性和管理客体的公共性。公共信息资源管理是以政府为核心的多元社会行为主体及其网络化组织结构，为了最大限度地促进信息资源的全社会共享和信息资源效用价值的实现,维护社会公共利益，综合运用各种政治的、经济的、文化的、技术的管理方法和手段，在公共参与下实现对公共信息资源的多元管理。[5]因此本文把研究的重点放在"管理"上，从管理的机制和功能出发对我国的公共信息资源进行分析，实现公共信息资源的优化整合，便于公众对信息的利用，合理分配投入和产出，实现公众的公共利益。

2.目前我国公共信息资源管理存在的问题

目前我国公共信息管理领域存在的主要问题有：（1）对公共信息资源管理的重要性认识不足。目前我国还没有将公共信息资源上升到关键的资源和战略性资源的高度。（2）政策与法律保障不利。我国目前还没有一个专门负责公共信息资源管理的机构，也尚未出台一部全国性的公共信息管理法规或条例，已通过的相关法规太笼统、抽象。（3）政府信息公开困难重重。目前，我国政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外，很多掌握在相关部门手中的信息，公众无法通过正常的途径获得。加上由于技术等方面的原因，政府信息公开难以为普通公众所熟悉，信息成为一些行政机关，甚至是权力拥有者个人谋取私利的工具，造成信息垄断。信息的不公开造成了信息资源的极大浪费，还产生了资源配置失调、经济活动成本增加、腐败滋生等一系列社会问题[6]。（4）政府上网工程普及后不够深入。"政府上网工程"和信息港项目提供的信息量小、陈旧，远不能满足公众对公共信息的需求，普遍存在有硬件无软件、有形式无内容的局面。此外，缺乏统一规划和有效的实施步骤，信息化基础条件比较落后，缺乏公共信息管理人才也影响了公共信息管理的顺利发展。（5）公共信息服务存在着短期行为严重、效率低；浪费严重、个性化服务空白、资源动员能力薄弱；发展不均衡、创新乏力；衙门作风严重、公共信息供给规模不当；过剩与短缺并存、公共信息服务质量低；深度开发欠缺等问题。（6）管理体制条块分割，部门设置交叉重复。我国公共信息资源管理部门设置主要包括图书馆、科技情报所档案馆和政府信息资源管理中心,各有自己的上级主管部门，分别为各级文化部门、科技部门、档案管理部门以及政府信息化领导小组。同时图书馆又分为公共图书馆、高校图书馆、科学院图书馆3个系统，这样使信息资源管理在体制上出现了严重的条块分割、多头管理的状态。各有侧重，功能交叉，势必影响国家信息资源管理政策的有效实施，难以协调统一工作。（7）缺乏统一的协调机构和公共信息资源共享机制目前我国公共信息资源协调职权主要掌握在国家信息化领导小组、地方各级政府信息化领导小组手中，而公共信息资源管理体制又存在多头管理，这就难以真正发挥信息化领导小组的职能作用国家公共信息资源开发利用与管理需要建立一个具有强有力的协调能力和管理职权的管理部门，同时要真正实现公共信息资源的全国范围内的合理流动、合理使用、良性发展，就必须建立健全各级公共信息共享机制。

3.我国公共信息资源管理机制初探

根据系统论的观点，机制是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式及其运动原理和内在的、本质的工作方式。在本文中公共信息资源管理机制是指对我国公共信息资源管理内的各个部门、机构进行协调和组织，使之相互联系、相互制约，实现对公共信息资源的优化整合、对之进行有效管理，为公众提供及时有效的信息服务，尽量充分的满足公众的信息需求，使公共信息资源发挥它该有的效用。

3.1 我国公共信息资源管理机制中的角色定位

在管理学中，管理组织有明确的职能划分，只有分工和职能划分明确，才能实现管理的目标，使整个机构得以有效的运作。在这其中，有两个角色对管理的有效实施起到了至关重要的作用。

——领导者。领导者是指在组织中担任某种职务、拥有某种权力的机构。在公共信息资源管理机制中，领导者就是指对公共信息资源具有宏观上的规划、整合、处理等权力和功能同时也具有约束公共信息资源使用者权限的机构和个人。由于公共信息资源的公共性，所以毫无疑问政府在这个管理机制中应当承担最高领导者的责任。政府负责对公共信息资源的宏观规划，制定相关的信息政策，推动信息共享和公开，同时制定相关法律制度以保证公众获取公共信息的权利。政府在公共信息资源管理中的权力和职能主要有：（1）统筹规划。公共信息资源是整个社会活动的结果。公共信息资源内容具有广泛性和公共性，并且其用户具有公共性和多样性，这样使得公共信息资源的管理纳入了整个社会的范畴，政府作为最大的公共信息资源产生机构和最大的社会公共利益的代表，可以站在社会的高度来统筹规划公共信息资源，制定信息政策，完善信息公开和共享的法规制度，加强公共信息资源管理网络建设，保证每个公民合理的公共信息需求。（2）整合信息资源，优化信息网络。当信息以一种混乱的秩序、错误的规则在流动时，就会形成信息熵，不但不能满足公众的信息需求，反而会使公众获取信息的难度增加，使公共信息资源的投入大于产出，那么这笔信息财富就得不到很好的利用。政府对公共信息资源的整合关系到公共信息资源能否有效利用的问题，所以一定要从全局的观点出发，对所有信息资源进行统一规划，确定其统一标准，使各信息资源之间能够有效交流，尽可能减少冗余或不一致的信息。

——管理者。管理者的一般定义是指指挥别人行动的人。许多管理学书籍中把管理者比喻成一位交响乐的指挥，具体而言，所谓管理者是指担任某一职务，具有相应的权力、责任，为实现预定目标，使组织活动有效进行的人员。管理者是管理活动的主体，在管理系统处于核心和主导的地位，管理的成效有无或大小，管理者起着重要作用。在公共信息资源管理中，公共图书馆、档案局等公益单位以及政府信息部门充当着管理者的角色。但是缺乏统一的协调机构和公共信息资源共享机制。目前我国公共信息资源协调职权主要掌握在国家信息化领导小组、地方各级政府信息化领导小组手中，而公共信息资源管理体制又存在多头管理，这就难以真正发挥信息化领导小组的职能作用。国家公共信息资源开发利用与管理需要建立一个具有强有力的协调能力和管理职权的管理部门，同时要真正实现公共信息资源的全国范围内的合理流动、合理使用、良性发展，就必须建立健全各级公共信息共享机制。

——公众参与。建立公众参与式的管理模式兼顾效率与公平。传统意义上公共资源管理属于政府管理的范畴，这种以政府为中心的单一化的管理体制和模式，已经远远不能适应现代信息社会的发展要求，又加之政府作为利益集团从本质上具有自利性，在公共信息资源管理的过程中已经产生了不少问题，甚至存在以权谋私、损公济私的行为。由于局外人式的监督很难真正发挥效用，这需要公众和其他一些社会机构共同参与到公共信息资源管理的过程中，协同政府进行管理。

3.2 建立一套适应多元化发展战略的公共信息资源管理评价体系

社会对公共信息资源的消费和使用取决于所提供的公共信息资源的数量、质量和服务水平。在传统的公共信息资源管理模式下，公共信息资源的控制权和使用权大都掌握在政府手中，政府是公共信息资源管理的唯一主体，缺少有效的动力机制和约束机制。在多元化的公共信息资源管理模式下，不同主体从事公共信息资源管理的能力和专业化水平通常存在很大差异，并且追求利润的最大化是每个竞争主体的最终目标。"评价"是一种有效的监督机制。公共信息资源管理评价体系的建立一方面可以从资源建设水平、共享程度、综合利用程度、服务质量以及带来的社会效用等多个方面对每个竞争主体的管理水平和管理能力进行科学的评价，从而保证公共信息资源管理的有序进行；另一方面还可以为不同的社会组织和机构参与公共信息资源管理提供一个公平的、开放的竞争平台，并可从宏观引导公共信息资源管理的合理化和科学化。

3.3 构建公共信息共享机制

在我国构建完善的信息共享体系，应充分协调各类公共信息资源管理机构的利益，以市场机制和经济补偿机制为信息共享的推动引擎，达到信息共享的社会效益和经济效益并重。

公共信息资源是重要的信息财富，但是信息只有成为有效的信息流才能为人所利用，起到它应有的作用，随着信息革命的深入、知识经济的发展，各国在资源配置上的竞争日益激烈。公共信息，作为一种国家战略资产，也日益成为各国政府管理的优先目标。完善公共信息资源管理机制，明确公共信息资源管理中的各项职能分配，才能使公共信息资源管理实现其目的。

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