中国钢铁产业技术政策的演进特征解析

郭振中，王凯艳

(东北大学 文法学院，沈阳 110819)

中国钢铁产业技术政策的演进特征解析

郭振中1，王凯艳2

(东北大学 文法学院，沈阳 110819)

以政策针对性和政策实施时间为依据，将建国以来的钢铁产业技术政策进行阶段划分，有利于增强对该政策的全面理解，从宏观上把握政策的总体发展趋势;从钢铁产业技术政策演进的背景、措施、政策效果和政策核心等角度阐述各阶段的特征，正确评估政策实施的效果，有利于发现政策演进中的不足之处，为政策进一步的完善提供依据;在科学发展观的指导下，基于该政策的历史阶段特征，建立钢铁产业技术政策演进优化模型，指出钢铁技术政策应该并且能够朝着增强产业可持续能力的方向演进，以提升钢铁产业技术水平.

钢铁产业;技术政策;演进特征

钢铁产业技术政策是钢铁产业政策中最重要和最核心的产业政策，对我国钢铁产业的发展有重要的推动作用，能够促进钢铁产业技术能力和水平的提高，有利于增强产业可持续能力和国际竞争力.

1 钢铁产业技术政策的相关研究

产业技术政策是政府所制定的用以选择部分产业以及产业关键技术和共性技术的标准，用以引导、监督、干预和促进产业技术进步和实现从技术开发到技术商品化、产业化的一系列配套政策措施［1］.因此，钢铁产业技术政策就是政府制定的用以选择钢铁产业的关键技术标准、保证钢铁产业技术的开发推广的配套政策措施.

目前关于钢铁产业技术政策的研究不少，主要从技术政策的淘汰落后产能和技术创新角度进行研究.例如李新创认为淘汰落后产能的产业技术政策有悖于现实，陷入了盲目淘汰小型设备的怪圈，建议通过科学界定落后工艺技术标准对产业技术政策标准重新确定，突出环保指标等措施来调整钢铁产业技术政策［2］.陈宝明主要从我国钢铁产业面临的内外部环境、当前自主创新方面存在的问题等角度研究，指出要继续加大产业技术政策的引导力度［3］.这些文献关注的是政策的实施效果，通过政策执行反推政策内容的不合理之处.到目前为止，还未见有学者将钢铁产业技术政策本身作为研究对象进行系统的纵向研究.

本文将对我国钢铁产业技术政策的演进进行阶段性划分，分析不同阶段的政策特征.厘清钢铁产业技术政策的发展脉络，准确把握钢铁产业技术政策的演变特征，有助于为未来钢铁产业技术政策的走向做出准确的预测，从而促进政策的优化，正确发挥政策的引导作用，促进钢铁产业的发展.

2 钢铁产业技术政策的演进特征

分析钢铁产业技术政策的演进特征要确定科学合理的阶段划分依据.政策不是僵化的.新的政策往往不是凭空产生的，常常是原有政策的延续，是为适应新情况而对原政策加以修改调整［4］403.因此，政策的运动具有一定针对性，即指在政策发展的历史进程中，政策制定者(个人或决策组织)根据当时环境、水平和要求等客观条件，确定某一时期的政策，选择特定的方法手段，使之符合实际需要.政策针对性的变化过程直观反映出政策的变迁过程，因此以政策针对性和政策实施时间为依据，将钢铁产业技术政策的演进划分为以下4个阶段，即改革开放之前的针对性空白阶段、改革开放初期的针对性引进阶段、改革开放中期的针对性应用阶段以及新世纪以后的针对性创新阶段.

准确把握钢铁产业技术政策的演进特征要明确政策制定的背景、措施，全面客观的评价实施效果，准确把握政策核心.

2.1 改革开放之前的针对性空白阶段(1949年——1978年)

改革开放以前，我国处于相对封闭的国际环境中，无法共享世界钢铁产业突飞猛进的技术进步成果，我国钢铁产业具有现代水平的先进技术和装备几乎是空白.在计划经济指导思想的影响下，钢铁产业的发展重点是扩大产业规模以及增加钢铁产量.但是，这一时期，在“左”倾的思想指导下，不顾客观经济规律，提出“赶英超美”目标，最终使得我国钢铁产业发展付出惨重代价.1958年“大跃进”时期在全国掀起的大炼钢铁最为典型.各地大力发展小钢铁企业，在当时共建成小高炉、土高炉60万座，这些小企业生产出来的土钢、土铁质量很差，很难加工使用，且消耗大、成本高.

这一阶段缺乏对钢铁技术的关注，处于钢铁产业技术政策针对性空白阶段.虽然钢铁产量有一定的提高，但是没有技术支撑，钢铁产业的发展必然受阻.如图1所示，在中国和世界钢产量的对比中可以看出，中国的钢铁工业水平远远低于世界水平.该阶段的政策核心是片面追求数量，忽视质量.针对性钢铁产业技术政策的缺失和片面追求数量的政策脱离了钢铁产业发展的实际，对钢铁产业的正常发展造成极大破坏，致使我国钢铁产业处于极低水平，导致我国在国际竞争上处于弱势地位.

图1 世界钢产量［5］与中国钢产量［6］对比Fig.1 A Comparison of steel production in the world［5］and China［6］

2.2 改革开放初期的针对性引进阶段(1978年——1992年)

中共十一届三中全会后，我国实行改革开放，加强了与世界各国的联系，为共享这一时期的钢铁产业的技术进步成果提供了有利的条件，我国在这一时期大量引进国外先进技术，积极利用国际成果.1978年，我国做出了通过引进国外先进技术和设备，利用进口铁矿石，建设上海宝山钢铁厂的战略决策.1982年，国务院颁布了《关于对现有企业有步骤、有重点地进行技术改造的决定》，积极利用外资，引进适合我国情况的先进技术.1986年，国务院做出了利用外资加快钢铁工业发展的决定，并专门批准成立了中国国际钢铁投资公司，负责筹措外资，进行引进国外先进技术的谈判、签约［7］.

该时期开始出现钢铁产业技术政策，其中涉及技术和设备引进的政策占相当大的比例，因此处于政策的针对性引进阶段.大规模的技术和设备的引进提高了整个钢铁产业的技术水平，增强了企业的竞争力，促进了经济社会的发展，政策核心开始出现注重质量的萌芽.但是，在没有考虑我国实际情况的前提下，为了扩大产量，政府盲目引进技术和设备.这样的引进政策造成引进方式和结构上的不合理以及重复引进的问题，造成了大量设备功能开发不全面和功能浪费，给国家资源和财政带来了巨大的浪费.从该阶段的政策盲目性可以看出该阶段的政策核心仍以增加产量为主.

2.3 改革开放中期的针对性应用阶段(1993年——2000年)

随着改革开放的不断深入，我国逐步走上了社会主义市场经济道路，得到世界各国的普遍认可，这为我国钢铁产业的发展提供了机遇.国家逐步重视以引导方式对钢铁产业进行技术和高技术产业发展的宏观管理与调控，发布了一系列发展指南和发展目录.钢铁产业技术政策在这一时期多注重技术和设备的应用，例如1994年的《90年代国家产业政策纲要》指出要在炼钢轧钢上积极运用新工艺新技术.钢铁产业技术政策处于针对性应用的阶段.

该阶段不再盲目的进行技术和设备的引进，而是修炼内功，注重钢铁产品的质量、技术性能的提高和能耗、物耗及生产成本的降低.可以看出，这一时期的钢铁产业技术政策正处于逐步完善和理性的阶段.注重质量逐渐成为钢铁产业技术政策的核心.该阶段的政策注重从本身实际出发，因地制宜的发展技术应用，钢铁产量大增，如图2所示，1998年我国钢铁产量超过美国，使我国跻身钢铁大国之列;同时为我国钢铁产业内生力量的增强和自身技术能力的提高打下了坚实的基础.但是，在技术应用方面，政府财政投入较少，经费支持力度不够，与发达国家相差甚远.国家财政支持的薄弱导致技术应用难度加大，企业成本增加，技术推广面有限;这对我国钢铁产业的发展和水平的提高非常不利.

图2 1998年各国钢铁产量统计图［8］Fig.2 Iron and steel production of some countries in 1998［8］

2.4 新世纪以后的针对性创新阶段(2001年至今)

在我国加入WTO后，我国钢铁产业面对的是更加开放的国际市场，国际竞争日益激烈.虽然我国的技术装备水平大为提高，主要技术经济指标得到明显的改善，但是我国的自主创新能力不足，掌握的核心技术少之又少，在国际市场上仍然处于弱势地位.同时我国钢铁产业面临着很多问题，如自然资源匮乏，如图3所示.在此图中可以看出每年的进口矿石数量呈年年递增趋势，且占铁矿石总产量的比重不断增加，对外依赖程度高，国内矿产资源不足;环境污染严重的问题在我国也日益严重，如图4所示，从总体看，我国重点大中型企业吨钢污染物的排放量总体趋势处于上升水平，从占全国工业排放的比重看，黑色金属冶炼及压延工业污染物排放总量没有显著下降，我国总体环保水平低于发达国家，这已经成为限制我国钢铁产业发展的重要方面.为解决这些问题，国家制定了很多的技术政策.例如2002年的《国家产业技术政策》指出钢铁应重点发展对钢铁工业长期发展具有影响的熔融还原、新一代钢铁材料开发等前沿技术;发展节能降成本的烧结炼焦新技术、高炉综合节能及环保技术、电炉高效炼钢技术等;提高冶金产品质量，开发纯净钢生产工艺技术、控制轧制与控制冷却技术、智能化技术等;发展降低烧结机废气排放量与废气循环技术、新型炼焦技术、干熄焦技术、高炉节能降低二氧化碳技术、高炉渣和炼钢炉渣的资源化技术、粉尘回收技术等［10］.

图3 2001－2009年中国国产铁矿和进口铁矿的数量［9］18Fig.3 Amount of domestic and imported iron ore from 2001 to 2009［9］18

图4 2000－2008年我国重点大中型企业吨钢污染物排放［9］24Fig.4 Pollution emissions per tonne of steel in large and medium－sized enterprises of China from 2000 to 2008［9］24

此阶段政策制定注重于钢铁行业技术研发能力、设备装备水平、产品质量、企业核心竞争力等方面的提升，是政策的针对性创新阶段.从国家政策内容上分析，提高产业的创新能力是该阶段政策核心.针对性创新政策阶段的到来，促使我国高质量的钢铁实现了重大的突破，如图5所示，2007年我国高质量的钢材品种的生产能力增强.此阶段的技术政策有力地支撑了国家经济建设;改善了环境，提升了行业环保水平;规范了钢铁行业的生产经营状况，使得我国形成了较完善的创新体系，为我国进一步向钢铁产业强国靠拢做出了重要贡献.但是该阶段的钢铁产业技术政策设计缺乏对自主创新的引导，企业仍将规模扩展战略作为首要任务，创新能力依然很薄弱，产业难以可持续发展，国内钢铁产业发展空间越发狭小.

图5 2007年我国钢材品种产量［11］Fig.5 Produnction of steel in varieties of China in 2007［11］

3 钢铁产业技术政策的演进方向分析

本文通过对钢铁产业技术政策阶段化的研究，总结出政策演进特征明显，并且演进阶段是层层推进的，即钢铁产业技术政策的每一次演进都是为了进一步优化政策系统，促进技术政策决策的科学化，减少政策制定的失误，确保政策发挥应有的作用［4］406.因此，建立了钢铁产业技术政策的优化演进模型，如图6所示，在历史发展轨迹的基础上，为了克服前一阶段的政策缺陷，吸取之前政策的经验教训，综合考虑政策环境、政策核心等全方位的因素，增强产业可持续发展能力是我国钢铁产业技术政策的主要演进方向.该演进方向能够保证政策的连续性和稳定性，促进钢铁产业综合竞争力的提升，使我国在日益激烈的国际竞争中占有一席之地.

增强产业可持续发展能力的政策演进方向具有可靠性的保障.决策者的思想水平和决策水平比较之前有很大的进步，他们能够全面考虑政策的因素，试图科学合理地制定政策;政策执行手段和政策工具的多样化能够调动市场主体积极性，在有效激励企业参与创新的同时重视自身的可持续发展能力;经济的健康稳步发展提供了雄厚的基础，为产业可持续能力的增强提供了肥沃的土壤和坚实的基础;科技人员数量和质量的增加为可持续能力的增强提供了人才保障.

若要使未来的钢铁产业技术政策体现可持续能力的特性，应该注重以下几方面.

(1)钢铁产业技术政策法治化.产业政策一旦上升为法，就不再是政府意志，而是国家意志、全民意志.即使是政府的有关规定或行为与法相抵触，也必须以法律为准，服从法律的要求［12］.产业技术政策是政府的行政手段，行政权力的扩张性和任意性增添了产业技术政策制定与执行中的不确定性、不透明性.因而实现产业技术政策法治化将使产业技术政策的调控更具权威性、稳定性与普遍有效性［13］.

图6 钢铁产业技术政策优化演进模型Fig.6 Evolution model of optimized the iron and steel industry technology policy

(2)提供知识产权保护.知识产权是保证企业内部资源与能力在外部竞争环境中占有优势的政策保护.提供知识产权保护，有助于企业获得利润，促进自身的发展;通过自身的发展进一步自主创新，以保持其在市场竞争中的相对优势地位，形成良性循环，促进可持续能力的提升，在国际竞争中保持核心优势.

(3)钢铁产业技术政策应该为企业的发展提供更多的学习机会，提高企业的认识.针对目前企业创新动力不足和环保能力低下的情况，除了采取税收等措施外，真正应该做的是提高企业的思想认识，意识到可持续发展的重要性，因此政策在制定中要注重引导企业加强认识，提供更多的学习机会，真正的从思想上调动市场主体的积极性.

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Characteristics of different evolution stages of the iron and steel industry technology policy in China

GUO Zhen-zhong1，WANG Kai-yan2
(School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang 110819，China)

The iron and steel industry technology policy is classified by the directionality of the policy and policy implementation time according to its characteristics.It is beneficial to enhancing understand the policy and macroscopically grabbing the trend of the policy.A correct description of the policy characteristics from the policy background，measures，effects and policy core is helpful to find out disadvantages and provide policy developing basis.Under the guidance of scientific development theory and based on the history，it is possible to predict the steel industry technology policy so that lead China’s iron and steel industry step in the direction of sustainable development and to improve the technology level of the iron and steel industry by the model building.

the steel industry;technology policy;characteristics of different evolution stages

F 423

A

1671-6620(2012)02-0152-05

2011-10-08.

东北大学985哲学社会科学研究基地资助.

郭振中 (1960—)，男，东北大学副教授，博士，E－mail:guozz0730@sina.com.