新世纪新阶段我国拥军优抚安置工作的实践与思考

■ 民政部副部长 孙绍骋

改革开放特别是进入二十一世纪以来，伴随着我国综合国力大幅提升、经济结构调整步伐不断加快、社会保障体系逐步健全和人民生活明显改善，我国拥军优抚安置工作在继承中发展，在改革中前进，为保障优抚安置对象权益、服务国防和军队现代化建设、维护改革发展稳定大局发挥了不可替代的特殊作用。

一、新世纪以来我国拥军优抚安置工作的实践

新世纪以来，全国拥军优抚安置系统紧盯大事急事难事攻坚克难，注重强化服务保障改革创新，先后修订颁布《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》、《退役士兵安置条例》等多部法律法规，出台《关于进一步做好军队离休退休干部移交政府安置管理工作的意见》、《关于加强退役士兵职业教育和技能培训的通知》、《关于加强境外烈士纪念设施保护管理等工作的意见》、《优抚对象医疗保障办法》、《双拥模范城（县）创建命名管理办法》等政策制度200多个，地方性政策法规3000多个，有力地推动了拥军优抚安置工作科学发展。

退役士兵安置改革实现重大突破。退役士兵安置难，长期困扰各级政府，损害退役士兵权益，影响军队建设和社会稳定。从2004年开始，民政部、总参谋部牵头，军地19个部门组成退役士兵安置改革协调小组，历经7年多艰苦努力，2011年10月，全国人大常委会审议通过了新修订的《兵役法》，国务院公布了新的《退役士兵安置条例》，建立了“以扶持就业为主，发给退役金后自主就业、政府安排工作、国家供养、退休以及继续完成学业等多种方式相结合、城乡一体化”的新型退役士兵安置制度，实现了安置体制从适应计划经济体制向适应市场经济体制转变，安置制度从城乡有别向城乡一体转变，安置方式从单一指令性向多元化安置转变，安置保障从以地方为主向中央和地方共同负担转变。这一改革，使退役士兵安置制度实现了与市场经济体制相衔接、与国家有关改革相协调、与国防和军队建设相配套，是建国60多年来退役士兵安置工作的一次根本性、体制性变革。

优抚对象保障体系全面建立。优抚保障范围深入拓展，国家先后将带病回乡退伍军人、“两参”人员、60周岁以上农村籍退役士兵、部分老烈士子女、建国前入党的农村老党员和未享受离退休待遇的城镇老党员等，纳入国家定期抚恤补助范围，享受对象人数由400多万人增加到近1000万人。优抚保障水平大幅提高，国家连续18次提高残疾军人残疾抚恤金标准，连续21次提高烈属定期抚恤金标准和在乡退伍红军老战士生活补助标准，每年增幅达15%～20%，优抚经费由2000年的12亿元增加到2011年的近300亿元，增长24倍；建立了烈士褒扬金制度，烈士遗属一次性褒扬和抚恤的最低标准由6.8万元提高到100多万元，从根本上解决了烈士抚恤补助标准偏低的问题。优抚保障机制进一步优化，国家明确烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属的定期抚恤金标准参照全国城乡居民家庭人均收入水平确定，残疾军人的抚恤金标准参照全国职工平均工资水平确定；残疾军人等级由原来的“四等六级”调整为“一至十级”；建立新型优抚医疗保障体系，提高医疗报销标准，全面推行“一站式”即时结算机制，极大方便了优抚对象就医，有效解决了优抚对象看病看半天、报销报半年的问题。社会各界力量也广泛开展“爱心献功臣”和“关爱功臣活动”，帮助解决了一大批优抚对象的实际困难。

军队离退休干部安置保障制度更加完善。进一步拓宽安置路子，移交政府安置的军队离退休干部进北京、天津、上海等直辖市安置，配偶和子女常住户口规定由原来满10年调整为满4年；移交安置计划由原来每5年下达一批，调整为每年下达。改革医疗保障手段，移交政府安置的军队离休干部享受实报实销制度，退休干部比照安置地国家公务员参加医疗保险，同时享受医疗照顾和医疗补助。实施住房制度改革，移交政府安置的军队离退休干部执行军队统一的住房制度，按房改成本价购买现有住房且面积未达标的，其差额面积给予货币补差，选择按经济适用住房价格购买现有住房的，按规定享受住房补贴。完善服务保障方式，逐步推行国家保障与社会化服务相结合的模式，积极探索以服务管理中心为载体的区域化、开放式服务保障办法。这一系列改革，彻底扭转了20多年来地方每年最多只能接收5000人的状况，接收安置数量连续8年超万人，做到了部队交多少，地方接多少。

伤病残退役军人接收安置强力推进。周密规划部署，将数万名滞留部队的伤病残退役军人全部列入三年交接安置规划，军地联合召开全国伤病残军人退役安置工作会议进行部署安排，国务院、中央军委领导出席会议并作重要讲话。强化政策保障，出台《伤病残军人退役安置规定》，制定交接安置工作规程，提高1～4级分散供养残疾退役士兵购建房补助标准，建立军地信息沟通、情况通报、督导检查等七项工作制度。跟踪督导落实，采取逐个战区检查、现场办公、集中交接等一系列措施，强力推进伤病残退役军人接收安置进程，做到了“只要部队交得出，地方就能接得下”。截止到2011年底，已完成了总任务量的80%以上，使这项长期牵扯部队领导精力、影响部队建设的难题基本得到解决。

烈士褒扬工作深度拓展。中央和地方财政将累计投入200多亿元，利用4年时间把原来由建设单位管理的61万座散葬烈士墓和1.2万座零散烈士纪念设施，全部纳入国家烈士纪念设施保护体系，迁葬至烈士陵园实施统一管理保护，让散落在山间乡野的英烈们“回家”。烈士纪念活动步入经常，广泛开展烈士史料的抢救、保护和编纂工作，制作展播了反映全国重点烈士纪念设施建设和管理保护的《华夏丰碑》专题片，编印编纂了《革命烈士英名录》和《中华英烈大辞典》，每年有1亿多人次到烈士陵园瞻仰烈士、接受传统教育，全社会缅怀烈士、崇尚烈士、学习烈士的氛围进一步浓厚。

双拥工作整体水平显著提高。齐抓共管的合力不断增强，各地各部队坚持把双拥工作纳入经济社会发展和部队全面建设的总体规划，纳入军地党委政府重要议事日程，纳入单位目标管理责任制，纳入干部绩效考核内容，健全党委议军、军地联系会议、军地合署办公等制度，军地各级各部门参与双拥、推动双拥的热情得到有效激发。双拥模范城（县）创建工作成果丰硕，继1991年邓小平同志为全国双拥模范城（县）题词后，2003年1月江泽民同志又为全国双拥模范单位和个人题词，胡锦涛等党和国家领导人先后十多次集体接见全国双拥模范代表，全国双拥模范城（县）数量由2000年的245个增加到391个，有550个单位、327名个人获得全国双拥模范单位和个人荣誉称号。群众性双拥活动蓬勃发展，科技拥军、智力拥军、文化拥军和两新组织拥军等创新实践深入普及；军地开展的“双支”、“三互”、“三同”等活动，产生广泛社会影响；10万多个拥军协会、拥军基金会、拥军工作站等拥军实体和600多万个双拥服务组织常年活跃在城乡基层，双拥工作的社会基础和群众力量进一步扩大。

十多年来拥军优抚安置工作的实践，从工作指导和发展理念上，得益于准确把握了“四个始终坚持”：始终坚持服从党的中心工作、服务国防和军队建设，做到适应“市场”与兼顾“战场”相统一，这是拥军优抚安置工作始终得到党中央、国务院、中央军委和各级党政军领导高度重视，得到广大军民拥护赞誉的根本所在。始终坚持解放思想、深化改革，做到“继承”与“发展”相统一，这是拥军优抚安置工作充满生机活力、保持持续发展的动力源泉。始终坚持注重保障对象需求、兼顾国家财政实力，做到“需要”与“可能”相统一，这是拥军优抚安置工作保障渠道不断畅通、保障范围不断拓展、保障水平不断提高而遵循的基本原则。始终坚持优先优惠、统筹兼顾，做到“优待”与“平衡”相统一，这是拥军优抚安置工作实现“保障制度不断创新、保障体系日益健全、保障政策逐步完善、保障标准相对合理”发展目标而坚持的科学方法。

二、当前我国优抚安置工作面临的主要挑战

拥军优抚安置工作是一项特殊的政治任务，与经济社会发展密切相关，与国防和军队现代化建设密切相连。在当今社会大发展大变革大调整的背景下，拥军优抚安置工作面临着许多挑战和考验。

一是随着市场经济体制的进一步完善，做好拥军优抚安置工作的难度越来越大。拥军优抚安置工作直接服务于为中国革命和建设做出牺牲贡献的功臣，服务于国防和军队建设，服务于社会和谐稳定大局，具有很强的政治性。完成政治任务的具体办法，就是要运用行政手段实现社会资源的统筹配置，而市场经济体制要求弱化政府配置资源职能，强化市场调节功能。同时，完成政治任务往往需要不计成本、不计代价，但在市场经济条件下难以做到。这就形成了拥军优抚安置工作任务要求上政治化与政策保障上市场化的矛盾。新形势下，随着我国经济体制改革的深入，社会资源配置市场化进程的加快，这一矛盾必将越来越突出，统筹兼顾的难度也越来越大。

二是随着国家相关改革的不断深入，调整拥军优抚安置政策的任务越来越紧迫。当前，国家各项改革全面深化，特别是与拥军优抚安置工作密切相关的住房制度、医疗保障、税费调整、户籍制度等改革进程明显加快。一方面，优抚安置对象分散在社会的各个阶层、各个行业，只要涉及个人的改革，都会对他们带来影响；只要社会保障机制发生调整，他们原来特有的保障也会随之发生变化。另一方面，优抚安置是一项特殊的服务保障工作，维护和发展好广大优抚安置对象的权益，事关社会和谐稳定大局，必须积极适应经济社会发展变化，及时调整完善政策，让改革开放成果充分惠及广大优抚安置对象。因此，加快新形势下拥军优抚安置政策调整改革的步伐，任务十分艰巨，责任十分重大。

三是随着中国特色军事变革的加速推进，拥军优抚安置工作为部队服务的压力越来越重。新时期新阶段，军队要加快中国特色军事变革，提高完成多样化军事任务的能力。军队履行好这一新使命，需要轻装上阵，集中精力谋打赢。拥军优抚安置工作承载着服务国防和军队现代化建设的重任，是军队建设的“大后方”。必须进一步更新观念，强化政治责任意识；必须进一步完善工作机制、改进工作手段，加大为部队服务的力度；必须进一步丰富服务内容、提高保障标准，为官兵安心服役、献身国防解除后顾之忧。目前，军队体制编制调整改革、拓展和深化军事斗争准备的任务十分繁重，拥军优抚安置工作服务国防和军队建设的任务必然会越来越重、压力必然会越来越大。

四是随着社会思想日益多元多样多变，拥军优抚安置工作履行维护服务对象合法权益、提高优抚安置保障水平的职能越来越难。我国正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的发展机遇期和矛盾凸显期，人们的思想意识、价值取向、道德观念呈现出多元多样多变的发展趋势。全社会国防和拥军意识有所淡化，使得人们对拥军优抚安置工作的重要性认识不足，个别领域和层面程度不同地存在“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象；对优抚安置对象的感情有所下降，解决拥军优抚安置工作难题的力度有所减弱，一些地方和部门存在着政策制定难、出台难、落实难的情况。因而，维护广大优抚安置对象的合法权益，进一步提高拥军优抚安置保障水平，难度越来越大。

三、新阶段我国拥军优抚安置工作的发展趋势

在新的历史阶段，拥军优抚安置工作总的发展思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以构建“体制机制科学高效、优待优惠充分体现、整体保障显著提高”的拥军优抚安置新格局为目标，以人为本、务实创新、协调推进，更好地为国家发展稳定大局服务、为国防和军队建设服务、为优抚安置对象服务。具体从发展趋势上讲，应着力把握好五点：

一是缩小城乡差距，逐步实现由城乡有别向城乡一体转变。长期以来，我国各项优抚安置政策均区分对象户籍的城镇与农村性质来制定并组织实施，这在我国社会主义基本制度初步确立时期和改革开放初期经济不够发达的历史条件下还是比较合适的。但随着我国社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的快速发展，特别是我国户籍制度改革和城市化进程加快，以户籍性质区分对象待遇的政策逐渐失去运行基础；同时，城乡有别且待遇差别较大，容易产生贡献与待遇不对称，有失公平公正。新修订公布的《退役士兵安置条例》，确立了城乡一体的退役士兵安置制度。优抚工作，也应遵循国家统筹城乡发展战略，适应户籍制度改革和加快城镇化进程要求，不再区分城镇与农村，实现同类对象一个标准，逐步达到城乡一致。

二是健全保障机制，逐步实现由相对独立保障向普惠加优待转变。过去，我国各项社会保障制度尚不完善，有的保障制度没有建立，政府针对优抚安置对象制定相对独立的优待政策，较好地保障了他们的生产生活。随着我国社会保障各项制度改革的深入，许多部门和地方制定了大量面向社会大众的优惠政策。优抚安置对象作为普通公民，理应享受到这些普惠政策；同时，他们为中国革命和建设作出了巨大的牺牲和奉献，更应该享受到特殊的优惠优待。因此，应充分考虑优抚安置对象的特殊性与一般性，保障优抚安置对象优先享受普通公民享受的各种社会保障和公共服务，在此基础上，再享受相应的抚恤优待。

三是提高保障水平，逐步实现由解困型向优惠型转变。长期以来，我国优抚安置对象保障水平定位的起点比较低，多停留在保生活的解困层次，还有的政策覆盖范围不全，未能充分体现优待优惠的原则。近些年，我国的经济社会取得巨大发展，国家财力显著提高，完全有能力、有条件对优抚安置对象保障得更好一些。今后应坚持需要与可能相统一的原则，确立科学合理的优抚安置保障参考指标，建立自然增长机制，稳步提高优抚安置对象的生活、医疗、住房等保障水平，让他们更好地享受经济社会发展成果。

四是强化优抚安置对象荣誉感，逐步实现由偏重物质保障向物质和精神并重转变。长期和平环境下，全社会不同程度地出现国防观念和拥军优属意识淡化的现象，优抚安置对象的社会地位和荣誉感也受到影响；现行的优惠保障政策，更多的是偏重物质保障，对精神意识方面则重视不够，虽然各地在强化优抚安置对象荣誉感方面，做了大量工作，也有一些好的做法，但随意性较大，需要从制度上予以规范和统一。应在优先保障各类优抚安置对象合法权益的基础上，大力加强精神激励和褒扬，健全荣誉褒扬制度和荣誉激励机制，不断增强所有优抚安置对象的荣誉感。

五是加强优抚安置信息化建设，逐步实现工作手段由粗放型向精细化转变。信息化是时代的要求，且发展迅猛。而优抚安置信息化建设则相对滞后，基础设施建设薄弱，地区间发展不平衡，网络不能互联互通；同时信息化管理手段相对落后，信息采集、数据统计、经费测算、资金发放容易出现漏洞。随着优抚安置对象数量的急剧增加，传统的工作手段更加难以适应实际工作需要，迫切需要加强信息化建设。应在组织优抚安置信息全面普查的基础上，努力构建覆盖全面、内容具体、更新及时、安全可靠的信息管理系统和信息数据核查系统，切实把优抚安置工作提高到一个新的发展水平。