发达国家政府提升网络舆论引导能力的经验及启示

□ 蔡玉霞

（中共烟台市委党校，山东 烟台 264000）

发达国家政府提升网络舆论引导能力的经验及启示

□ 蔡玉霞

（中共烟台市委党校，山东 烟台 264000）

本文从介绍以美国和德国为代表的发达国家在提升网络舆论引导方面的做法入手，分析了他们的成功经验以及对我国的有益启示，提出了立法监管是根本保证，技术支撑是有力保障，社会参与是加强互联网管理的有效补充等提升我国网络舆论引导能力的建议。

网络舆论；引导能力；发达国家

网络舆论是伴随着以互联网为主的网络新媒体而产生的一种新的舆论形式，在强大的网络信息时代，政府应通过提升网络舆论引导能力来提高其舆论引导的权威性、公信力与影响力。本文通过分析美国和德国这两个具有代表性的发达国家政府提升网络舆论引导能力的先进经验，旨在为我国掌握网络舆论的主导权，促进社会的和谐稳定，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础，营造良好的社会舆论环境，维护国家的舆论安全提供借鉴。

一、发达国家政府提升网络舆论引导能力的先进经验

（一）美国政府通过以“软性”为主的多元化控制来提升网络舆论引导能力

⒈网络行业与用户自律。美国是主张业者自律的国家，在自律机制的执行中呈现出以下几个特点：⑴社会主流意识引导。与急于立法的国家相比，美国通过社会力量和主流价值观的舆论影响，迫使网站进行自律，效果很好。比如2000年2月，反诽谤联盟（ADL）称雅虎在白人傲慢与种族歧视俱乐部的目录之下收录了69个种族主义团体站点的做法违反了该网站的服务宗旨。对此，雅虎于当地时间25日对该组织正式道歉，并在一天之内经过调整使这类站点下降为23个，第二天继续减少为3个。从这个案例中可以看出主流意识的强大作用。⑵网络行业与用户的自律。网络行业的自律性组织是推动网络信息自律机制的重要力量。在美国，除违法内容依法惩处外，其它主要是依行业自律与市场调节来进行管理，并以法律的手段来确保自我调节的有效性。如美国在1998年出台《网络免税法》，对自律较好的网络商给予两年免征新税的待遇。在网络出现之初，美国的一些计算机协会与网络自律组织相继成立并制定一些行为自律规范，如美国计算机伦理协会的十条戒律、南加利福尼亚大学的网络伦理申明等等。一般由民间组织率先提出建立自律模式，通过自觉的研究、摸索、试验和示范来引导和推动互联网的健康发展。例如伯特尔斯曼基金会是因特网内容自律计划的支持者，多次召开会议，制定备忘录，成立自律研究专家组。

在用户的自律方面，美国各大网站在实践中已初步形成一套管理办法。主要有制定张贴规则，供张贴者自律，并接受网民针对违规信息的举报，及时制止违规行为等。网民可以通过电子邮件或其他形式向提供服务的网站举报他人的违规行为，这是一条普遍接受的原则。例如NBC网站在全美国招募志愿者，对其网上论坛实施分级分地管理，不允许出现违法和有害的信息。

⒉经济调控。通过经济控制来操纵传媒也是西方国家常见的媒体操纵方法。政府对传媒提供直接的财政支持。政府允许财团垄断传媒，再通过控制财团来操纵传媒，如美国传媒被两大通讯社、三大商业电视网、四大广播网垄断。“在表面上看，传媒产业私营，独立在政党和政府之外，但是在资本主义制度下的传媒商业化运作，尤其是在传媒产业垄断经营的当下，为了获取巨大的经济利益，媒体必须与政府保持密切联系，因为大众传媒主导的舆论宣传从来都是政治的组成部分。”［1］

美国政府长期在信息基础建设上积极吸收私人资本，通过导入和扩大竞争来吸引更多的民间投资，并用优惠政策倾斜的方式调动企业的积极性，充分发挥市场调节的作用。

⒊技术手段控制。目前，网络舆论控制最常见的技术手段是对网络舆论进行分级与过滤。通过过滤词的设置阻挡有关内容的进入。美国麻省理工学院所属的万维网联盟（W3C）推动了因特网内容选择平台（PICS）技术标准协议，它设立网络分级制度标准，完整定义了网络分级所采用的检索方式。以PICS为发展核心的美国非赢利性组织RSAC研发，例如RSACi分级系统，主要以网页呈现内容中的性、暴力、不雅言论或裸体表现程度等四个项目作为依据进行分级。“安全浏览”（SafeSurf）也是美国一个著名的分级服务商。其在建设保障言论自由的同时，让孩童及网络使用者免受成人与色情等网络内容的伤害。

⒋制定法律法规。美国有关媒体内容和运营的法律是《第一修正案》、《1934年通讯法》和修订后的《1996年联邦电信法》，这些法律是指导美国传媒产业发展的基本法律规范。美国的网络立法现状大致可以从联邦和州两个层次来看：从联邦的层次上看，美国最高法院、联邦审判法院和申诉法院组成了美国的联邦司法体系，他们拥有着对电信管理机构进行监督的权力，在表达自由权和其他紧迫重大的社会利益之间进行取舍。法院要决定政府对表达自由的权利进行限制时的做法是否合法，或者许可政府应该在什么情况下对表达自由的权利进行限制。从州的层次上看，各州拥有各自的立法。通过各种不同管理机构之间在一定程度上的合作，顺应当地的经济社会发展。

总的来说，美国提升网络舆论引导能力是在私营部门主导、宪法权力至上的前提下，通过公众教育，充分保障公民言论、隐私及其他权利，赋予终端用户以有效的技术和方法，使其自觉自愿地对网络传播内容进行有效的控制。

（二）德国政府通过立法以“硬性”管理措施来提升网络舆论引导能力

硬性管理措施是指政府依靠司法、行政力量强制调控，即通过设置宣传机构、制定法律法规甚至使用强制力量强化舆论宣传管理的措施。

⒈制定较为完备的网络管理法律体系。早在1997年，德国就出台了《信息和通信服务规范法》，习惯上被称为《多媒体法》。该法是一部规范约束互联网行为的综合性法律，涉及范围包括网络服务提供者的责任、保护个人隐私、保护未成年人等等。后又制定了世界上第一部专门规范互联网管理的法律《多媒体法》，接着出台了《电信服务法》、《数据保护法》等。与之相配套，德国对《刑法法典》、《治安条例法》等也进行了修改和完善，并及时制定和完善了其他相关的法律法规，以始终保持对网络的有效监管。这既体现了网络言论的自由性，又根据国家和社会发展的要求对其给以严格的限制。

⒉法律监管和处罚措施十分严格。德国是发达国家中第一个对互联网不良言论进行专门立法监管的国家，他们对有害言论的法律制裁和行政处罚措施非常严格。

德国联邦内政部是负责互联网信息安全的最高国家机构，重点防范有害信息及言论的传播。联邦内政部的信息技术安全局吸收了300多名物理、数学、信息学等方面的专家，应对和解决网络安全问题；德国依法设立了网络警察，负责监控有害信息的传播，一旦发现登有违法言论和图片的网站，立即查封。警方和青少年保护机构的工作人员经常抽查网吧的经营和服务，如果发现违规经营将会给予罚款、没收设备或者吊销营业执照的处罚。对网络色情传播，德国法律制裁尤为严格。在互联网上散播儿童色情内容的人将面临最高达15年监禁的处罚。

尽管德国法律规定，网络运营商没有义务监察由其传送或储存的信息，也没有义务去调查是否有违法行为，但实际上“德国的五大网络运营商也同德国政府签订了“自律条款”规定，他们将根据联邦刑警局提供的信息，删除和屏蔽那些互联网不宜的网上内容，最主要的是儿童色情、美化纳粹、宣扬暴力的网上内容。这些内容也无法进入搜索引擎。”［2］

另外，德国的刑事司法机关还不断查找网上极端主义、恐怖主义活动内容及其传播者踪迹。内政部下属的联邦刑警局实时跟踪网上可疑信息，负责对信息网进行广泛调查。还与美国联邦调查局、欧洲刑警组织等机构开展国际合作，加大打击网络犯罪的力度，共同监管互联网信息传播。

⒊拥有良好的网络系统和安全保障。德国互联网域名超过1100万个，名列世界第二位。随着互联网的快速发展，网络数据、网络身份丢失等网络安全问题越来越突出，垃圾邮件引起的损失每年达48亿美元。为此，德国内政部成立了信息技术安全局，应对和解决网络安全问题，负责向社会发布安全警告，提供安全技术支持。从而促使德国软件杀毒和防火墙用户大幅上升，网络安全防范保障水平得到了大幅度的提高。

⒋实行宽严相济的网络信息监管法律措施。德国对互联网的信息的管理是自由与规制并举，宽容有度。从制度规则层面，德国明确界定了什么是互联网上的不良信息、什么样的言论应受法律保护或制裁等。

作为德国宪政体系基础的《基本法》明确强调，“每个人都有表达和传播观点的权利，通过书面或视频方式，人们可以合法获得信息，不受任何阻碍”，德国“不进行事前审查”。在网络服务方面，针对数字化传媒制定的《多媒体法》指出，“任何人可以自由从事网络传播和经营，不受限制”。但是法律也规定“所有权力都要受到一般法律的限制”。根据这项原则，德国《多媒体法》、《刑法法典》等法律法规对什么是互联网上的不良信息、什么样的言论应受法律保护和什么样的信息言论应包括在法律制裁范围内，做出了具体解释。对具有危害性的网络言论实施监管，既阻止了通过网络手段危害社会的行为，又确保了公民拥有言论自由和通信自由的权利。

二、美国和德国提升网络舆论引导能力给我们的启示

美国和德国政府在网络舆论引导方面各具特色，他们是立足于本国的实际情况而采取的适合本国国情的措施，对我们具有极其重要的借鉴意义和启示。

（一）立法监管是提升政府网络舆论引导能力的根本保证

不管是采取硬性措施的德国还是软性措施的美国，都有专门的网络方面的立法。可以说，依法管理互联网是目前国际上的通行和必须的做法，即明确在互联网管理中哪些要得到保护，哪些要进行限制、禁止，并让网民明确自己的权利与义务，互联网才能有序、安全地发展。建规立制、依法管理是对互联网管理最重要的环节。目前，我国虽然已经出台了《计算机信息系统安全保护条例》、《计算机病毒防治管理办法》、《互联网安全保护技术措施规定》等相关法律法规，对加强互联网管理发挥了重要作用。但从宏观层面看，还应整合相关条例、办法和规定，适时出台《互联网管理法》，形成更具权威性、更具法定性、更具约束力的上位法。从微观层面看，要认真研究互联网管理出现的新情况、新问题，从运营、监管、信息保护、违法打击等多个环节，制定和完善一整套科学完备的法律法规体系，堵塞管理漏洞，消除管理盲区，以进一步加强对互联网的有效监管和保护。

（二）技术支撑是提升政府网络舆论引导能力的有力保障

网络舆论控制最常见的技术手段是对内容进行分级与过滤，通过过滤词的设置阻挡有关内容的进入。德国和美国都以“技术治网”，保证了互联网的健康和安全。而英国的“科波拉软件公司”开发出的一套舆论分析软件，1秒钟能阅读10篇文章，能够自动分析网站、报纸等新闻媒介发表文章所持的基本观点，可以帮助政府和一些大公司全面了解公众舆论对他们的看法。对此，我们在加强舆论管理的同时，要下大力气加强互联网技术建设，一是注重技术人才的培养，二是注重技术设施的建设，三是注重技术手段的普及，以扩大安全技术手段的覆盖面。

（三）发挥主流媒体的作用、坚持正确的舆论导向是提升政府网络舆论引导能力的重要方法

现在，互联网已成为重要的思想舆论新阵地和舆论斗争的新领域。但是人们对主流媒体的信赖感是根深蒂固的。目前，由国务院新闻办批准具有新闻登载权的网站有150多家，以中央重点新闻网站为龙头、地方重点新闻网站为骨干、传统媒体网站与商业门户网站发挥积极作用的中国互联网新闻报道体系的格局已经形成。因此，要充分发挥这些主流媒体的作用。“比如无论国内外发生任何大事件及网民关注的民生社情问题，强国论坛都会请来有关政府官员与相关专家及当事人做嘉宾访谈，用主流、权威及真实可信的声音占领论坛，与网友的讨论中，整合、梳理论坛上杂乱无章的信息，在互动中引导舆论。”［3］

（四）社会参与是加强互联网管理的有效补充

互联网的管理单靠政府是不行的，必须调动社会力量，全民参与，共同建设，才能营造健康、文明、和谐的网络环境。因此，我们要在互联网领域大力发展民间社团和志愿者组织，成立互联网通信商联盟、运营商联盟、网吧协会、青少年护网协会、互联网管理志愿者协会等非官方机构，广泛培育社会力量，积极开展自律自治，在互联网管理方面，实现政府与社会的联动，做到齐抓共管。

同时，借助商业网站传播能力，扩大主流媒体宣传阵地。网络媒体出现后，近年来，一些发展较早的主要商业网站已经形成了较大的影响力，拥有了大量的网民和点击率，成为新闻信息和网络舆论的重要传播渠道。对此，政府部门要加强对商业新闻网站的管控与引导，强化监管职责，倡导行业自律，净化网络环境，遏制低俗之风和网络暴力，及时封堵虚假新闻和不良信息，防止形成负面热点造成的网络舆论失控。

（五）推行实名制是加强互联网管理的重要手段

其理由：一是在国际上，德国、澳大利亚、墨西哥等国实行了手机上网实名制，韩国、泰国、新加坡等国实行了计算机上网实名制。这些国家通过对互联网的实名监管，有效地规范和改善了网络秩序。二是国内网络环境堪忧，由网络问题带来了诸多的社会问题。三是中国互联网发展速度和规模突飞猛进，在监管安全技术条件、手段和措施滞后的情况下，推行实名制加以管理，不失为一条有效途径。

［1］张艳梅，安平．西方发达国家政府舆论宣传管理措施述论［J］．中州学刊，2009，（04）．

［2］王怀成．德国依法打击网络违法行为［EB/OL］．光明网，http：//news．xinhuanet．com，zgjx，2011－04－20．

［3］陈明，杨国炜，陈樵哥．中国网络舆论现状及舆论引导［J］．《瞭望》新闻周刊，2004，（35）．

（责任编辑：牟春野）

Developed Country Government Promotes Network Capacity of Public Opinion to Guide The Advanced Experience and Enlightenment

Cai Yuxia

This article from the introduction to the United States and Germany as the representative of the developed countries in promoting the network public opinion to guide the practice proceed with，analysed their successful experience，proposed to our country the Enlightenment：legislative supervision is the basic guarantee，technical support is the strong safeguard，social participation is strengthening internet management effectively．

network public opinion；guide；experience and enlightenment

D669．4

A

1007－8207（2012）05－0039－04

2012－04－13

蔡玉霞 （1968—），女，山东烟台人，中共烟台市委党校法学副教授，研究方向为法学、公共管理。

本文系2010－2011年度山东省社会科学规划研究项目 “山东省地方政府提升网络舆论引导能力研究”的阶段性成果，项目编号：10CJGZ50。