老年社会保障体系存在的问题与完善对策——以江苏省为例

□宗玲

（江苏经贸职业技术学院，江苏 南京 211168）

老年社会保障体系存在的问题与完善对策
——以江苏省为例

□宗玲

（江苏经贸职业技术学院，江苏 南京 211168）

江苏是较早进入人口老龄化的省份之一。近年来，人口老龄化已成为江苏全省面临的一大社会问题，如何解决好老年人的养老问题，对江苏省社会保障事业提出了挑战。本文分析了江苏省老年社会保障体系存在的主要问题，并针对性地提出了完善全省老年社会保障体系的对策。

人口老龄化；养老问题；老年社会保障体系

1986年，江苏省就已成为人口老龄化省份，比全国提前了13年。近年来，江苏省人口老龄化进程明显加快，2010年末老年人口达到1300万，占全省户籍总人口的17.4%，比全国高出4.5个百分点。从2000年到2010年，60岁以上老年人口增加了370多万人，预计到2015年老年人口将达到1843万人，占全省总人口的19%。更严重的是，人口老龄化带来了人口高龄化和空巢化的并发问题，2010年底，全省80岁以上高龄老人达211万，占老年人口总数的16%；城市空巢老人占老年人口的54%，农村占48%以上。［1］已成为江苏省面临的一大社会问题。如何解决好人口老龄化带来的老年人养老问题，对江苏省社会保障事业提出了挑战。

一、江苏省老年社会保障体系现状

目前，江苏省围绕“人人享有基本社会保障”的目标，已经基本建立起了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、基本住房为重点，以最低生活保障、慈善救助、商业养老保险为补充的社会养老保障体系。

⒈养老保险方面。养老保险是世界各国较为普遍实行的一种社会保障制度，其目的是为保障老年人的基本生活需求提供稳定可靠的生活来源。目前，江苏省城镇职工基本养老保险制度已经完成了由最初的 “推扩面、抓征缴、保发放”，逐步转变为政府为所有劳动者提供养老保障、基本养老金社会化发放、退休人员社区管理服务等。江苏省农村社会养老保险制度经过十多年的实践和探索，取得了较大的进展和较好的成效。截止到2010年末，江苏13个省辖市和90个涉农县（市、区）出台了新农保办法，新型农村社会养老保险制度建立率达100%，基本实现农村适龄居民参保和老年农民基础养老金发放“两个全覆盖”。［2］此外，江苏省还出台了《城镇居民社会养老保险制度实施办法》以及《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等相关制度，养老保障的安全网在江苏省已经构成，而且越织越密。

⒉医疗保险方面。老有所医既是全社会尤其是老年人最为关心的问题之一，也是合理解决人口老龄化问题的关键所在。目前，江苏省老年医疗保障主要由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险以及新型农村合作医疗构成，以基本医疗保险为主体，以住院统筹医疗保险、大病医疗救助、公务员医疗补助、企业补充医疗保险为补充的多层次的医疗保障体系已基本形成。2009年，江苏省13个设区市已全部启动了城镇居民基本医疗保险制度，2010年末，城镇居民基本医疗保险覆盖率稳定在98%左右。［3］在农村居民的医疗保障方面，江苏省新农合参合率连续多年保持在95%以上。

⒊社会救助及社会优抚方面。2005年，江苏全省基本建立起覆盖城乡的“低保”体系。2010年末，江苏省共保障城市低保对象43万人，其中，老年人8.84万人；农村低保对象139万人，其中，老年人47.12万人。城市平均保障标准为每人每月338元，人均补差水平为每人每月179元；农村低保平均保障标准为每人每月249元，人均补差水平为每人每月113.5元。［4］与此同时，江苏省将符合五保条件的对象全部纳入供养范围，2010年末共有农村五保对象21.79万人，其中，集中供养13.85万人，人均标准达到4423元／年；分散供养7.94万人，人均标准3166元 ／年。［5］

老年优待方面，江苏省实施了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和独生子女死亡伤残家庭特别扶助制度。对农村地区只生育一个子女、年满60周岁的夫妻，按每人每月60元的标准发放奖励扶助金。2010年末，江苏省享受农村计划生育家庭奖励扶助对象43.85万人，兑现奖励扶助金3.12亿元；特扶对象4.26万人，兑现资金4560万元。［6］同时，江苏省各级政府都设立了“尊老金”，2010年，百岁以上老人按每人每月不低于300元标准发放，南京市、苏州市、无锡市、镇江市、南通市、淮安市把“尊老金”的年龄标准扩大到80周岁，徐州市、常州市、扬州市、泰州市扩大到90岁。［7］

二、江苏省现行老年社会保障体系存在的问题

⒈老年社会保障存在着巨大的财政压力。养老保险方面，2010年江苏省企业职工基本养老保险基金总收入为999.80亿元，比上年增长15.55%，全年基金总支出为737.91亿元，比上年增长19.47%，［8］随着人口老龄化发展趋势，老年抚养比重将进一步加大，这就意味着养老保险基金支出的费用将越来越多。与此同时，由于现收现付制下遗留的历史债务问题，目前个人账户上的资金要用以支付当前退休人员的养老金，因此，具有储蓄功能的个人账户只是起着社会再分配的作用，并没有事实上的积累，而由此形成了个人账户“空壳化”。人口老龄化进程的加快使得这一制度模式的风险进一步加大，因为在统账结合制度模式下，老人的养老金需要从统筹基金中发放，人口老龄化又使社会统筹基金缺口逐渐加大，在统筹基金不足的情况下，只有通过不断透支个人账户积累来支付，由此产生了个人账户空账运行的风险。医疗保障方面，老年人口具有高患病率、高伤残率、高医疗利用率的特点，人口老龄化直接导致医疗保障基金支出费用的不断攀升。由于医疗保障基金的筹措与支付与总人口的年龄结构，尤其是老年人口占总人口的比重关系密切，这将加大医疗保险基金收支缺口的风险。

⒉老年社会保障存在着严重差异。一是城乡差异。在我国，与城乡二元经济结构相对应的是明显的二元社会保障体制。虽然城市和农村都在不断发展老年社会保障事业，但是二者的基础及发展速度以及质量却相差甚远，呈现出明显的二元特征。以养老保障为例，老年人领取退休金的比例以及老年人领取的退休金水平都存在着显著差异。虽然目前江苏省已普遍建立了新型农村社会养老保险，老年人即使不参加新农保，每月也能够获得60元的养老金，这种保障不但水平偏低，且农村老人独居、缺少照料、生活寂寞问题也无法从根本上得到解决。农村老人养老主要还是要依靠家庭，但是近年来，随着农村大量年轻人外出打工，农村家庭规模也呈缩小趋势，家庭养老这种传统的养老模式正面临着严峻挑战。农村老人既无经济积累，又少知识储备，在“421”倒金字塔形家庭结构下，年轻人生活压力已经沉重，老年人的养老保障便无从谈起。医疗保障方面也存在着同样的问题，一方面，医疗资源分布不均衡，另一方面，新农合报销水平较低，即使新农合报销比例及报销程序已经做了很大的改善，但对大多数农村老人而言，目前还是“小病挨，大病扛”。二是结构和人群差异。同样以养老保障为例，政府机关、事业单位的退休人员、企业退休职工、参加城镇居民养老保险的老年人以及参加新农保的老年人，他们在年老后领取的养老金也存在着巨大的差异。老年保障制度的城乡差异以及结构及人群差异，造成了结构顶端的福利过度以及结构底层的福利不足，这种差异积累到一定的程度将会引发社会矛盾，从而影响社会稳定。

⒊过度“碎片化”的老年社会保障制度引发出的新问题。现行老年社会保障体系过度分割、杂乱无章，总体上处于一种“碎片化”状态，因而在制度执行过程中引发出一系列问题。一是造成了待遇上的不公平。以农村老年社会保障制度为例，目前，江苏省不仅有新农保、新农合，还有其他形式多样的社会救助及社会优待政策，如计划生育夫妇养老保险、农村五保户制度等，但在实施过程中存在着明显的问题。如：农村的一对计划生育夫妇在女儿出嫁后，他们的生活与五保老人没有多大区别，但是却不能享受农村五保老人的相关政策，只能按每人每月60元的标准发放奖励扶助金。二是存在制度对接问题。目前，江苏省的新农合、新农保、城镇居民养老保险及医疗保险都处于起步阶段，这些制度尚未完全对接。以农民工为例，一方面，他们在家乡以家庭的形式参与新农合、新农保；另一方面，在打工的城市还要以个人为单位加入一份新的养老保险和医疗保险，这种制度存在着重合的模式，在现有制度下，无法规避获取双重补贴的现象。不仅如此，“碎片化”的老年社会保障体系还存在着诸多此类问题。这些问题的产生主要源于江苏省乃至我国的社会保障体系改革在很大程度上是将原有的经济社会体制视为存量，在原有存量的基础上进行的增量改革，因此导致了新旧体制并存，并没有整合成一套互相衔接的社会保障制度。［9］

⒋部分普惠制的老年优待政策缺乏效率。江苏省社会福利制度正在由“补缺型”向“适度普惠型”转变。所谓“适度普惠型”社会福利制度，是指在优先解决城乡“三无”老人、孤弃儿童、残疾人等传统困难群体民生问题的基础上，拓展社会福利保障范围，建立面向大多数群体，涵盖基本生活需求的福利制度。在老年福利方面，江苏省民政厅明确提出在“十二五”期间，江苏省将构建普惠型的老年福利体系，80周岁以上老人均可以享受“尊老金”。不可否认，老年福利体系由“补缺型”向“适度普惠型”转变是必然的趋势，但是“尊老金”完全以年龄为区分标准，使得这项惠民政策反而缺乏效率，容易造成福利的叠加。在边际效应递减规律的影响下，该项优待政策明显效率不足。如同样是80岁的老人，无论是离退休老干部还是农民，都将领取等额的 “尊老金”，对双方所产生的效应明显不同。

三、完善江苏省老年社会保障体系的对策与建议

人口老龄化是一个不可逆转的过程，为了应付老龄化危机和老年人口问题，在江苏省委、省政府高度重视下，已经出台了一系列政策，但是尚需通过改革和进一步创新，破除城乡壁垒，形成与江苏省经济社会发展水平相适应、覆盖全省城乡的老年社会保障体系。

⒈继续扩大养老保险及医疗保险的覆盖面，加强基金征缴，使城镇居民和农民老年人口实现老有所养，老有所医，并尽快建立起社会保障的预算体系，加大对社会保险的投入力度，拓宽社会保险的融资渠道，确保社会保险基金的可持续发展。

⒉加大对各项基金的监管力度。近年来，全国各地挪用社会保障基金的案例屡见不鲜。而在医疗保险基金方面，由于医疗保险具有医疗消费第三方付费、信息不对称和医疗费用发生的不确定性等特点，使医疗管理难度不断增大。目前，医疗机构在经济利益的驱动下，开大处方、人情方，滥用检查、重复检查，分解收费、乱收费的情况屡禁不止；参保人员或非保障对象有意侵占医疗保险基金的行为时有发生。因此，相关部门必须加强对基金的监督和管理。

⒊老年社会保障制度应向弱势群体倾斜。一是要缩小城乡差距。传统城乡二元的社会保障制度使得相关保障和福利不能覆盖农村老年人，而随着农村人口高龄化与家庭养老功能的弱化，农村老年人在经济和生活上更需要获得帮助。建立普惠的农村老年人补贴制度，经费由省、市、地三级政府按比例分担，纳入财政预算。二是要完善已有的社会救助制度。完善城镇“三无”老人和农村五保户制度，提高“三无”老人和五保老人的生活水平和保障质量，扩大城乡困难老人纳入最低生活保障的范围，同时加大对弱势群体的医疗救助力度。

⒋建立多种老年社会保障制度的协调与衔接机制。建立城镇居民基本养老（医疗）保险制度、被征地农民基本生活保障制度，新农保（合）、计划生育家庭补贴制度、最低生活保障制度和五保对象集中供养制度以及相关制度、政策的协调与衔接机制，明确各项制度的覆盖对象，减少并逐步消除重复与遗漏。

⒌发展形式多样的“尊老金”制度。现行“尊老金”制度是中华民族尊老美德的良好体现，在执行过程中，可以结合老年人的经济状况及老年人需求，设计出形式多样的尊老方式，以此提高该项制度的效率。

［1］黄莉新.老龄化社会健康服务模式转型［EB／OL］http：／／www.jseti.edu.cn ／article／s／581221－355563－2.htm.

［2－5］［8］2010年度江苏省人力资源和社会保障事业发展状况［EB／OL］.http： ／／www.jshrss.gov.cn，2011－12－10.

［6］［7］江苏省2010年老年人口信息和老龄事业发展状况报告［R］.2011.

［9］王爱君.均等化语境下不同群体社会保障制度的对接问题研究［J］.当代世界与社会主义，2011，（05）.

（责任编辑：牟春野）

Problems and Countermeasures of the Old Age Social Security System in Jiangsu Province

Zong Ling

Jiangsu is one of the first provinces to enter the aging population.In recent years，the aging population has become a major social problem of Jiangsu，and how to solve the problem of the aged has become a challenge for the social security system of the province.This article has analyzed the main problems of the old age social security system in Jiangsu province，and puts forward the improvement in the old age social security system.

aging population；pension issues；social security for the aged

D632.1

A

1007－8207（2012）07－0072－03

2012－03－16

宗玲 （1985—），女，江苏泰州人，江苏经贸职业技术学院教师，南京师范大学硕士研究生，研究方向为社会保障、社会学。