国外社会管理创新的经验与启示

□ 申锦莲

（中共烟台市委党校，山东 烟台 264000）

国外社会管理创新的经验与启示

□ 申锦莲

（中共烟台市委党校，山东 烟台 264000）

本文在分析国外社会管理理念、法律规章制度建设、社会结构调整、非营利组织充分参与社会管理、建立完备的社会保障和救助体系及利益协调和对话机制等成功经验的基础上，对推进我国社会管理创新做些有益的探索。关 键 词：社会管理；国外经验；社会组织；市场化机制

如何创新社会管理方式，提高社会管理科学化水平，已成为当今社会关注的热点问题。我国社会已进入利益矛盾“凸显期”和突发事件“频发期”，笔者认为，分析、借鉴国外社会管理的成功经验，对探索我国社会管理创新的路径会有所启示。

一、国外社会管理的经验

⒈社会管理理念现代化。20世纪70－80年代，伴随着新公共管理及福利国家改革运动的兴起，社会管理及公共管理领域出现了诸多的新理论——“新公共管理理论”、“新公共服务理论”、“福利国家理论”、“治理理论”等等。新公共管理理论以管理、业绩评估和效率为标准，在公共部门广泛采用私营部门的管理方法并引入竞争机制，以达到提高管理水平及服务质量的目的。新公共服务理论将公民置于整个治理的中心，强调政府治理角色的转变是服务，强调建立有效的公民利益表达机制，建立基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式。福利国家理论则强调国家应当承担改善和提高公众福利的任务，为全体人民谋福利是国家义不容辞的职责。只要政府实行充分就业、公平分配、社会福利等政策，对遗产和收入实行累进所得税、举办各种社会福利事业，就可以解决各种社会问题。这些理论对西方国家社会管理理念产生了深刻的影响，并据此形成了社会管理的价值理念。即政府管理主要针对公共事务，将社会管理的中心内容放在了为公众服务，为民众表达自身利益和维护自身权益提供有效的沟通平台上。

⒉社会管理的法律规章制度较为完备。国外一些国家社会管理成功的一个有益的经验就在于法治，通过立法规范社会管理。第一，建立完备的法律体系。美国在重大事故应急方面已经形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的完备的法律法规体系。其中，《美国联邦应急救援法案》、《紧急状态管理法》、《国家突发事件管理系统》是三部最主要的法律。第二，法律详尽。到目前为止，日本仅有关应急管理的法律法规就制定了227部，［1］（p35）芬兰在制定了《国家养老金法》后又陆续发布了《职工养老金法》、《个体从业人员养老金法》、《农场主养老金法》等具体法规。［2］第三，法律制定时间早。如英国的有关社会救助法律在1601年英国女王伊丽莎白一世时就颁布了 《救济法》，美国于1935年颁布了《社会保障法》，芬兰于1937年颁布了《国家养老金法》等。第四，法律监督机制健全。新加坡建立了严密有效的法律监督体系并充分运用现代电子信息技术来保障法律法规的执行。［3］同时，采取严格的法律手段处理社会矛盾和纠纷，建立了有效的申诉和复议制度，以保障社会管理的公平、公正。

⒊社会阶层结构呈“橄榄型”。社会阶层结构是社会结构问题的核心，而中产阶级或中等收入群体占所有社会成员的比重则是社会阶层结构的标志性指标。社会学研究表明，依托庞大的中产阶级或中等收入群体而形成的“橄榄型”社会结构是现代民主、富裕、稳定的社会结构的重要特征。［4］（p16）亚里士多德指出，“中产阶级（小康之家）比任何其他阶级都较为稳定。他们既不像穷人那样希图别人的财物，他们的资产也不像富人那样多得足以引起穷人觊觎；既不对别人抱有任何阴谋，也不会自相残杀。他们过着无所忧惧的平安生活”。［5］在发达国家，中间阶层是一个占比重最大的阶层，上世纪80年代，美国的科尔曼和瑞恩沃特估计达到33%，丹尼斯·吉尔伯特和约瑟夫·A·卡尔估计达到20%～35%。［6］（p400）1980年，原联邦德国为22%。日本比重最 大 ，1960 年 为 45.7% ，1970 年 为 36.0% ，1980 年 为28.7%。［7］以日本为例，一方面，政府通过个人所得税、遗产税等财产调节税加大再分配力度，通过各种地区平衡政策来缩小社会差距，使绝大多数国民的可支配收入和生活水平差别变得很小；另一方面，政府还通过各种方式鼓励国民树立“中流意识”，引导包括蓝领阶层和农民在内的大多数日本人都认为自己是中产阶层，并以此为自豪。日本政府通过主客观两方面的努力，成功地塑造了本国庞大的中产阶级，在这个只有1.2亿人口的国家却有着“一亿皆中流”的说法。［8］西方国家从扩大中产阶级或中等收入群体规模入手，调整社会结构，以形成和谐稳定的社会基础。“橄榄型”社会结构有利于从基础和源头上消除社会阶层间由于收入差距过大、利益分化过度而造成的社会关系紧张的状况。

⒋充分利用非营利组织，提高社会管理效率。非营利组织在发达国家社会管理中占有重要地位，很多国家都通过非营利组织为社会提供服务，因为它比国家提供的服务更具创造性、回应性，管理效率更高。在很多市场经济发达国家，非营利组织作为卫生、社会、教育、文化等各种服务的提供者，其经济地位普遍有所提高。美国约翰·霍普金斯的非营利部门比较项目在对22个国家的非营利部门进行研究后得出如下结论：“这22个国家的非营利部门是一个1.1万亿美元的产业，它雇佣了相当于近1900万个全职工作人员。”［9］（p9－11）因此，很多发达国家都充分利用非营利组织，以提高社会管理的效率。第一，与非营利组织建立合作伙伴关系。1998年，英国首相布莱尔签署发布了“政府与志愿及社区组织合作框架协议”，在黑人与少数民族志愿组织、咨询和政策评估、政府采购、志愿活动、社区等五个方面确立了合作原则，并适度放宽一些政府补助的政策限制。到2004年，所有的英国地方政府都实施了这一协议。第二，为非营利组织提供补助。补助有直接拨款、公开招标拨款、税收优惠、彩票收入、“项目拨款”等形式。第三，购买非营利组织提供的公共服务。政府主要负责对公共服务提供者的服务质量进行监督和评估，不再担任公共服务的生产者和提供者的双重角色。如英国在20世纪80至90年代，曾大力推行政府采办；德国在就业管理中发放就业券等。

⒌重视社区在基层社会管理中的作用。西方国家十分重视社区建设，社区发展程度较高，具有参与社会管理的独特优势，是重要的社会管理主体。首先，社区组织机构与职能具有法律保障。如在美国，社区内建有社区管理委员会、社区顾问团等组织机构。城市宪章中对各种社区组织机构的组成及权限都作出了明确规定。德国通过立法的方式确保社区高度自治，以此保障社区自身的建设与发展。其次，为社区组织提供制度和资金支持。在荷兰，一些社区发展计划的实施由政府赞助，地方社区发展组织依靠地方政府机构获得资金；在英国，为实施某些社区发展计划，内政部建立了社区发展基金。再次，社区参与社会管理的范围与内容广泛。社区参与社会管理涉及福利、环境污染、治安维护、就业培训、教育医疗、社会保障等诸多方面。第四，政府与社区是合作伙伴关系。美国建立了联邦、州和城市社区三个层次的组织网络，开展形式多样的社区服务和社区发展项目，为社区建设做出了重要贡献。

⒍建立具有普遍性的社会保障体系。西方社会保障体系主要包括公共财政无偿提供的社会救助和政府、个人及社会共同出资的社会保险。社会保障被看作是公民的基本权利，国家通过社会保障尽可能让全体社会成员充分享受经济和社会发展成果，缩小贫富差距，避免因贫富差距过大造成的社会危机；减少社会分配的不公平，确保每位公民尊严、体面地生活和有效参与社会事务。承担保护公民基本生存权利的义务，社会保障支出在财政支出中所占的比例与日俱增。建立健全社会保障和救助体系，是国外化解社会矛盾采取的共同措施。在社会领域“欠账”太多而政府财力有限的情况下，多数国家都采取集中有限资金重点救助最困难的社会群体的做法。瑞典作为社会保障的典范，除了保障内容广泛、保障水平高之外，更重要是其具有普遍性和平等性。各项社会保障覆盖全体社会成员，不设任何附加条件。上世纪70年代中期，西方发达国家的社会保障就已覆盖了大部分人群，90%以上的劳动力享受到了养老、残疾和疾病保险，80%的人获得了工伤事故保险，60%的人获得了失业保险。［10］（p288）

⒎建立有效的利益协调和对话机制。利益协调和对话机制是缓和、化解各类社会矛盾冲突的有效手段。西欧一些国家在汲取历史经验教训的基础上，通过建立法定的全国性咨询机构，如意大利的“全国经济劳动理事会”、德国的“财政计划理事会”等，汇总不同社会群体、不同地区的利益诉求，使各方面的利益与呼声得到表达，有效化解了危机。在解决劳资纠纷方面，政府承认工会的合法地位，通过集体谈判的方式将劳资纠纷纳入相关的程序。工会代表劳方利益每隔一两年与雇主协会就一系列管理劳资关系的实体和程序规则进行谈判，当双方谈判陷入僵局时政府出面调节仲裁。瑞典是世界上在集体谈判形式、层级和约束力方面最为严密的国家，集体谈判几乎覆盖了所有的雇员。在社会领域，通过利益集团发挥利益表达和利益博弈的作用。在美国，大多数公民与利益团体有关，各行各业都有自己的组织，具有相同兴趣爱好和理念的人也组成各种社会团体。在瑞典，几乎每个瑞典人都参加了不同的协会、俱乐部等社会团体。这些利益集团和社会团体通过制度性渠道将利益诉求传递给政府部门和决策者，在国家政策制定中起到了很大作用。通过这种方式，政府将社会矛盾和冲突纳入到相对可控的程序中。

二、国外社会管理创新经验对我国的启示

⒈树立以人为本、服务为先的社会管理理念。正确的社会管理理念是社会管理创新的先导。社会管理中的管理不是目的，只是一种手段。社会管理的终极目标是改善人类的生存状况，为社会成员和社会团体追求各自的私人利益、群体利益提供平等的机会，调节利益冲突，增强公民权利和社会公益，为人们的生活、学习和工作创造良好的社会环境，满足人们对高水平生活的需求，提高人们的生活幸福感。因此，社会管理创新必须坚持以人为本的基本价值取向。在社会管理中坚持以人为本，就是要把满足人的需求做为发展目标，保障各类社会主体平等地享受社会发展成果，很多省、市把增强居民的幸福指数作为社会发展的目标，就是以人为本理念的具体体现。首先，在社会政策的制定、执行和社会事务的处理等方面必须坚持和尊重人的主体地位，为各种社会主体平等地参与社会事务管理创造条件、营造环境；其次，各类社会发展与管理主体要树立公民意识，积极有序地参与社会管理，真正使政府与公民、公民社会组织在传统社会管理模式中的管理与被管理、控制与被控制关系变成相互合作关系。第三，要使以人为本的社会管理理念与制度设计、方法创新有机结合，使公众真正享受到社会建设带来的成果。

⒉加强社会管理法律法规建设。尽管我国的社会管理法律法规体系建设取得了一些成绩，但法制建设还比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。建立在市场经济基础上的社会的良性运行离不开政府的依法管理和社会的自治与自律。依靠批示和文件来进行社会管理，早已不适应社会的变化和发展。走向宪政法治，依法保障公民权利，约束公权力，是加强社会管理的客观需求。完善相关法规，是社会管理决策科学化、实效化及社会管理创新的重要支撑。坚持立法先行，是依法管理社会的基础。只有建立完备的社会管理法律体系，通过法治的手段管理和规范政府、社会组织和社会事务，才能调节和平衡社会利益，化解社会矛盾和社会冲突，维护社会公平和正义，才能实现社会和谐与稳定。为此，笔者建议，在规范大量的信访行为，引导和利用社会舆论，引导和利用新兴媒体，有效管理城市，有效保障公民的社会保障权益等方面，设立位阶较高、法律效力较大的法律法规。

⒊调整收入分配制度，改善社会阶层结构。现阶段，我国的社会阶层结构呈“金字塔型”。社会中下层占68%，社会下层占14%，以农民、工人、农民工为主体，农业劳动者阶层占42.9%。社会中间阶层为13.3%，与发达国家相比中间阶层比重太小。本文中的阶层是以收入为标准划分的。［11］按照社会学家衡量中产阶层的四个标准即职业标准、收入标准、消费及生活方式标准和主观认同标准分析，中国内地适龄人口的4.1%、总人口中的2.8%属于中产阶层。［12］有统计数据显示，2009年收入低于城乡人均可支配收入的人群比例高达62%。这部分低收入人群主要在农村，占农村总人口的85%左右，我国距离较为理想的“橄榄型”社会结构还有较大差距。［13］反映我国收入分配差异程度的重要指标基尼系数2000年至2010年间一直在0.4以上，从国际上来看，仍属于分配不公平区间。［14］而导致我国中等收入群体比重偏低、发育缓慢的主要原因是收入分配存在着严重的失衡现象。因此，调整收入分配结构，能够直接影响社会阶层结构的形成与分化，能够解决贫富差距悬殊问题。首先，要提高劳动者报酬占GDP的比重，提高社会最底层工人、农民工的最低工资标准。其次，要逐步提高养老保险和社会救助水平，维持城乡贫困者的基本生活。再次，增强税收政策对过高收入的调节作用，适时开征高额累进遗产税，对垄断行业进行严格的规范和监管。我国政府采取的“提低、扩中、调高”政策，将使社会中间阶层的人数不断增加，使我国社会阶层结构在不断优化中逐渐接近发达国家。

⒋发挥社会组织及公众在社会管理中的作用。在我国的社会管理中，政府作为核心主体，培养社会组织及公众参与社会管理，是其履行职能的重要表现。首先，应制定和完善社会组织管理的法律法规，改善社会组织合法存在的制度环境。其次，鼓励、支持社会组织参与提供社会公共服务。凡是适合社会组织提供的公共服务，政府就应通过合同、协议等方式委托社会组织来提供。对社会服务项目进行公开招标，给有资质提供社会公共服务的各公益性社会组织提供竞争的平台，从而降低社会管理成本，提高社会管理的效率和质量。第三，充分发挥社会组织智囊团的作用。让社会组织集中民情、民意、民智，把分散的个人意见和利益诉求以集中的、制度化的、理性的、合法有序的方式向政府反馈，为政府决策提供咨询和参考，提高政府决策和管理的公开性、民主性和科学性，使政府的决策和管理更加规范、透明，符合民意和反映实际。［15］第四，构建公众参与机制，提高公民参与质量。扩大公民参与社会管理的范围和规模，积极鼓励、支持社会组织参与社区建设、社会管理、社会保障、社会工作、社会治安、社会矛盾化解等社会管理的各方面工作。

⒌加大对社会管理资源的投入力度。长期以来，由于把“以经济建设为中心”作为国家发展战略的重要组成部分，各级政府把所掌握的公共资源主要投向经济性公共服务领域，“社保、救济、教育、卫生”等社会性公共服务支出只占公共财政的16.1%，比例严重失衡。而美国联邦政府所有福利项目占其政府财政开支的一半以上，挪威的相关支出更是高达65%以上。［16］因此，政府在加快职能转变的同时，应加大对社会管理资源的投入力度。首先，要合理配置公共资源，保持公共资源对社会管理和社会建设领域投入的增长趋势，不断提高社会管理财政支出占国民总收入的比重。完善财权与事权相匹配的公共资源配置体制。进一步深化财税体制改革，推动公共资源投入向基层政府倾斜，充实基层政府实力。其次，广泛动员社会资源。目前，我国的社会管理资源投入主要依赖于政府财政投入，社会资源投入十分有限。而从国际经验看，政府社会管理投入、非营利组织社会投入、社会捐赠是社会管理资源的三种主要来源。因此，要广泛动员社会力量参与社会管理，形成社会管理资源投入的多元化渠道，提高社会资源投入占总体社会管理资源投入的比重。

⒍社会管理方式应引入市场化机制。自20世纪80年代以来，以英国撒切尔政府为首的大多数发达国家开始的社会管理的市场化改革，均以实现社会管理的公平、效率、效益等为价值目标。主要有签约外包、特许经营、代用券等形式。我国社会管理领域也可积极引入市场化机制，打破政府对公共事务的大包大揽模式，缩小政府直接进行社会管理和提供公共服务的范围，减轻政府在社会管理中过重的任务，解决财政短缺问题，放权给社会，逐步放开电视、通讯、市政、环卫、医疗卫生、教育、就业等公用事业的经营权。通过市场化和社会化的运作，提高社会管理的效率，降低社会管理的成本，满足人民群众不断增长的公共服务需求。

⒎建立多元有效的利益协调和表达机制。经过30多年的改革开放，人们的利益关系发生了深刻的变化。现行的体制内的利益表达机制即信访制已无法满足社会日益增长的多元化的利益诉求，建立完善的、满足不同利益群体需求的利益协调与表达机制已刻不容缓。首先，要充分发挥人大和政协的利益表达及整合的作用。应增加人大代表和政协委员来自社会中下阶层的比例，加强代表、委员与选民的沟通联系制度，使社会各阶层、各地区、各界别的利益诉求都能在体制内得到充分有效的表达。其次，通过制定和实施合理的政策法规，统筹协调各种利益关系，缩小城乡差别和阶层收入差距，促进社会的公平正义。再次，建立多元、通畅的利益表达机制。有效的利益表达是利益整合与利益协调的基础和前提。应借鉴国外经验，提高利益表达的组织化程度。通过集体协商谈判，就各种矛盾纠纷寻找当事双方都能接受的解决方案。制定一系列法律与政策，帮助合法的社会团体形成组织化表达方式。第四，建立多元化的利益协调机制。通过建立社会劳动协调机制、社会福利保障机制、社会弱势群体救济机制、社会公共产品均等化机制等来协调社会利益关系。第五，建立多元化的矛盾调处机制。加强人民调解的组织建设，充实人民调解员队伍；强化行政调解的程序性，明确行政调解的范围﹑功能；增强司法调解的法律权威性，使之成为民众权利救济的切实保障。

［1］陈国华.地方政府突发公共事件应急管理 ［M］.四川人民出版社，2008.

［2］王艳秋等.对北欧国家社会保障制度的理性借鉴——吉林省社会保障局赴北欧考察团考察报告［J］.劳动保障世界，2008，（05）.

［3］王国华，毕帅辉.国外社会管理的成功经验和启示［J］.学习月刊，2011，（11）.

［4］Arthur J.Vidich，The New Middle Classes： Life－style，Status Claims，and Political Orientations，New York： Macmillan Press，1995，p16..

［5］亚里士多德.政治学［M］.北京商务印书馆，1996.

［6］丹尼斯·吉尔伯特，约瑟夫·A·卡尔.美国阶级结构［M］.彭明华等译.中国社会科学出版社，1992

［7］［12］李春玲.中国当代中产阶层的构成及比例［J］.中国人口科学，2003，（06）.

［8］叶渭渠.当代日本文化和社会意识浅议［J］.日本学刊，2009，（03）.

［9］（美）莱斯特·萨拉蒙.全球公民社会：非营利部门视界［M］.贾西津，魏玉译.社会科学文献出版社，2002.

［10］林德山.渐进的社会革命：20世纪资本主义改良研究［M］中央编译出版社，2008.

［11］杨继绳.中国当代社会阶层分析［M］.江西高校出版社，2011.

［13］许志峰.与 “哑铃型”、“金字塔型”结构相比，“橄榄型”社会具有更强的稳定性［N］.人民日报，2010－06－07（18）.

［14］2010年中国人均GDP近3万元 ［EB／OL］.新浪财经，http：／／finance.sina.com.cn ／roll，2011－12－22.

［15］张敏杰.西方发达国家社会管理的新趋势及其启示［J］.浙江社会科学，2011，（06）.

［16］丁元竹，江汛清.社会公共服务供给与社会管理体制安排［J］.理论与现代化.2006，（05）.

（责任编辑：高 静）

Experience and Enlightenment of Foreign Social Management Innovation

Shen Jinlian

This paper，by analyzing the foreign social structure regulation，the concept of social management，the construction of legal rules and regulation，non－profit organizations participate in social management，establishing a comprehensive social security and assistance system and coordination mechanism of interest points out some useful explorations for promoting China＇s social management innovation.

social management；foreign experience；revelation

C916

A

1007－8207（2012）07－0061－04

2012－04－10

申锦莲 （1962—），女，吉林长春人，中共烟台市委党校行政管理教研室副教授，研究方向为公共管理。

本文系山东省软科学计划项目 “‘十二五’时期山东社会管理创新研究”的阶段性成果，项目编号：2011RKGB3056。