公务员角色定位的困境分析及对策思考

□ 齐子鉴

（兵团党委党校，新疆 五家渠 831300）

公务员角色定位的困境分析及对策思考

□ 齐子鉴

（兵团党委党校，新疆 五家渠 831300）

对公务员角色的定位历来是公共行政学探讨的重要问题。传统的行政学及其继承者——新公共行政和新公共服务把公务员定位为 “公共人”；公共选择学派则将公务员定位为 “经济人”。 但各种研究范式的分离与竞争始终没有摆脱以技术理性为基础的 “人性假设”和实证研究范式的限制。公务员角色在现实中发生错位，其背后所反映的是管理主义运动兴起过程中公共行政陷入的身份危机。社会建构主义重视社会群体互动和协商的结果，把公务员作为一个群体来看待，而不是将其作为抽象的个体加以定位。因此，通过自由式民主和协商民主的手段，形成一种自我认同、相互信任的组织文化，或许是走出公务员角色定位困境的新路径。

公务员角色；技术理性；文化；社会建构

黑格尔在《法哲学原理》中提出，国家是人类活动的理性和普遍原则的化身。而官僚则是国家与社会的中介。韦伯认为，以合法合理的权威为基础组织起来的组织和人格中立的执行者是官僚制的核心。从应然的角度来看，政府是社会的代表，必须要以实现全社会的公共利益为己任，这是其合法性与合理性的根源所在。政府的这一特殊性决定了政府职员的特殊性——公务员受政府委托，必须公平、高效地行使公共权力，谋求公共利益。公务员作为公共权力的代理人、公共政策的执行者、公共利益的维护者，是整个政府过程的中心。因此，对公务员角色的定位，历来是公共行政学探讨的重要问题。

一、公务员角色定位的困境

（一）公务员“人性假设”的悖论

以伍德罗·威尔逊和怀特为代表的传统行政学，是在吸收了政治哲学和行政法学营养的基础上建立起来的。传统行政学的基石是：官僚制、存在一种最佳的工作方式、通过管理组织提供服务、对政治——行政二分法的信奉、认为激励个体公务员的力量是公共利益、强调职业官僚队伍的作用。公务员的角色在传统行政学那里被设定为执行公务时能够“大公无私”，不掺杂任何个人的感情色彩，是完全人格中立的“公共人”。这也正是社会对公务员角色的期望。

这种设定在上个世纪70－80年代受到了广泛质疑。在那个对福利国家和官僚制充满质疑的年代，面对巨大的财政压力，西方主要发达国家都在寻求政府改革。以安东尼·唐斯、尼斯坎南、敦威利、图洛克和布坎南等为代表的一批经济学专家开始提出运用经济学原理和市场导向的方法对政府实践进行研究，进而得出了公务员也是“经济人”的结论。这些研究者被称为公共选择学派。公共选择理论认为“经济人”理论更符合人的基本的经济利益追求的本性，公务员同样也是追求个人利益的“经济人”，而不是道德超然者。因此，必须正视公务员的自利性，使公务员的个人利益合法化、合理化、透明化，并以此来激发公务员的积极性和活力。

对于公共选择学派的理论很快又有了新的质疑。弗雷德里克森和登哈特夫妇都从“公共”出发，提出强调公务员的个人利益只能助长公务员的私利膨胀，催生腐败。相对于讲究高效率的“企业家精神”，公务员更需要的是帮助公民表达和实现他们共同利益的 “公共行政精神”和“公共服务意识”。

“公共人”和“经济人”完全相左的主张形成了公务员“人性假设”的悖论。早在1947年，赫伯特·西蒙就在其著作《行政行为》中提出，管理者其实是价值取向多远，且知识、信息、经验、能力都有限的“行政人”。同时提出不能追求最优化，只能把重点放在符合现实的渐进决策的满意标准上。但这种“决策即行政”的观点，与其说是解决了问题，不如说是回避了公务员角色定位的问题。

（二）公务员角色转换的阻滞

全心全意为人民服务是我们党的一贯宗旨。公务员除了公正、公平、高效、忠实地履行国家赋予的职责外，还必须遵循一定的行为准则，如必须言行坦诚，秉公办事，不得滥用内部信息，不得滥用职务、地位、权力或权威为自己或他人谋求私利等。同时，公务员的权利和义务、职级和待遇、准入和退出、交流和回避、奖励和惩罚、考核和培训等都必须通过严格的立法规定下来。公务员从被正式录用的第一天起就必须是一个高效率的公共政策执行者和公共利益维护者。可以说，除了“政治中立”的原则与西方不同——我国的公务员是人民公仆的理念与“公共人”的假设不谋而合。

但是，在追求高效率和大公无私的传统公共行政范式之下，公务员角色的转换遭遇到了巨大的阻滞。那就是“机械的效率只是冷酷地计算并且是没有人性的，而成功的行政管理则应该是温暖和有活力的，它讲求人性。成功的行政管理不只是一种无生命的抵押品。它要搞规划，做设计，说理论证，教育培训，为社会这个整体搞建设”。［1］（p4－6）原本希望通过严格的效率和责任的要求，使公务员真正做到全心全意为人民服务，但事实却是许多公务员在效率和责任的压力下，降低了服务的质量，失去了工作的积极性和活力。伴随着管理主义的兴起，公共行政范式发生了转变。决策层和学界都开始考虑把私营部门的管理技术和经验引入公务员管理当中。通过绩效管理，增强公务员的自我成就意识。国家开始探索对公务员进行分类管理。通过把公务员分为综合管理类、行政执法类和专业技术类，分别建立考核指标体系，力求达到同类型、同层级的公务员职位目标必须做到尺度相当、内容统一、目标一致，而不同类型、不同层级公务员的职位目标应有不同。同时，积极探索完善日常考核管理机制，把考核结果与单位、个人表彰及津贴补贴发放相挂钩，以此激发公务员的团队精神和爱岗敬业热情。有的学者还提出了要正视公务员的“私心”、私人空间和工作的自由。把柔性管理引入到公共组织当中。［2］

通过吸纳企业的管理技术和经验来转换公务员的角色同样遇到了阻滞。成本和收益的计算、手段和目的的计算极大地冲击了公务员对于全心全意为人民服务的道德认同。如果利益成为公务员眼中的重要目标，那么，现代民主社会中本该得到重视的公平和正义就会被忽视。为了避免这种状况就必须继续推进改革。公务员的服务不仅要注重效率和质量，还要增加服务的内涵。于是，中国地方政府改革中出现了一个有趣的现象，就是“口号式”的改革目标铺天盖地。诸如“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”、“服务型政府”、“廉洁政府”、“电子政府”等目标要求把政府范式作了无限的扩大。［3］（p266）而公务员的角色定位及其实质性价值却变得比较模糊。

二、公共行政的身份危机对公务员角色定位的影响

（一）公务员角色研究范式的冲突

公务员角色定位困境的背后所反映的是公共行政的身份危机。1947年，西蒙出版了《行政行为》一书；次年，瓦尔多出版了《行政国家》一书。两本著作凸显了两种完全不同的学术旨趣，即实证取向和价值取向。从此之后美国公共行政学进入了长达60多年的范式分离和竞争，至今也没有呈现出“分久必合”的态势。自上世纪50年代以来，实证研究越来越成为美国社会科学的主流。尤其是管理主义兴起以后，这种影响逐渐蔓延到了全世界。许多学者希望通过数学模型、标准化设计和机制再造等工具将公共行政学打造成一门像物理学那样的硬科学。公共行政学由此开始变得越来越偏离诠释研究和批判研究，而倒向了纯粹的管理主义甚至工程主义。

对于公务员的各种“人性假设”，关注都是公务员权利和公民权利的冲突。因为公务员权利与公共权力特别是行政权密切相关。为了保证行政权的公共性，必须否定公务员作为公民的一般性权利，用特殊的工程式设计来对公务员进行要求，这就是典型的工程主义逻辑。无论是传统行政学的等级权威还是公共选择学派的偏好显示机制，虽然与各种“人性假设”的主张相左，但从逻辑上来说，都是寄希望于通过预先的组织设计和制度设计，使公务员成为公共利益的维护者而不是个人利益的追逐者。

（二）公务员角色研究对象模糊

自政治——行政二分原则基础上建构起来的传统行政学，受到了建立在市场和企业家精神基础上的管理主义的冲击，公共行政理论共同体本身日益分裂成两个对立的阵营，这很容易模糊公共行政的研究对象，间接导致了对于公务员的应然层面的设计。公务员似乎既没有成为大公无私的“公共人”，也没有成为卓有成效的企业家。是制度规范不够严格，还是约束机制不够科学？美国学者艾赅博和百里枫认为，问题出在现今时代对于技术理性价值过分强调上。两位作者在其著作《揭开行政之恶》中提出，“人们无意识地倾向于服从权威，推崇技术进步以致使其超越人类价值与尊严”［4］（p7）是公务员角色错位的主因。

在这种大环境的影响下，无论是学界还是决策层，都倾向于通过对公务员进行标准设计 （人性假设以及各种规章制度）和管理技术改造（管理运行机制和量化考核指标体系等）来实现公务员的角色定位。在这种技术理性培养的专业主义模式下，当公务员角色发生错位的时候，问题的根源往往也被认为是标准设计不够规范，管理技术还有待提高。于是就有了我们看到的一次又一次的公共管理范式转变，而环境和文化方面的问题往往被忽视了。

三、公务员角色的社会建构——公务员角色定位的新思路

（一）组织推动力与公务员角色

所谓“社会建构主义”，它虽有不同形式，但一个共性的观点是，某些领域的知识是我们的社会实践和社会制度的产物，或者相关的社会群体互动和协商的结果。［5］无论是传统行政学还是新公共管理理论，以往的公务员角色定位理论都是把公务员看成是抽象的个体加以设计。这样，人的生命的丰富性就被抽象掉了，人不再是“有感觉的、有个性的、直接存在的人”而是“抽象的、人为的人，寓言的人、法人。”［6］（p433）各种相互矛盾、抽象人格的设定既是无所不包又是没有焦点的。事实上，公务员并不是一个抽象的个体，而是存在于政府这样的现代组织当中的特殊群体。公务员角色的定位事实上与组织推动力具有密切的联系。

现代组织是以技术理性为基础的。信息的分散和责任的分化是现代组织的一大特征。按照韦伯的说法，这种刻意的设计是为了消除未来的不确定性，保证“去人格化”的组织成员能够高效地执行决策，履行职责。可是在信息分散而破碎的情况下，组织内部几乎无人能对毁灭性的活动有完整的了解。基层从事一线工作的公务员可能发现问题，或者发现问题的某一个部分，但是他们经常会大事化小、小事化了，尽量避免向上级汇报负面消息。艾赅博将这种行为称之为 “战略性忽视”。［7］（p118）在这种情况下，组织中的过错持续的时间越长，人们就越难以认识到过错，一种无形的组织推动力将事态变得越来越严重。

假如过错来自上层决策者，下层执行者会把上司否认过错的做法解读为给自己的指令。出于对丢掉饭碗的担忧，人们很可能心甘情愿地让自己成为这样的同谋。由此组织的推动力将公务员推向了错误的深渊。艾赅博和百里枫认为技术理性已经让西方领导人失去了对历史的记忆，忘记了带来问题的社会过程，在问题发生时只是不断地重复技术理性方法在细枝末节上的运用，比如绩效管理等等。要么就是失望地抛弃或者怀疑公共政策，不断地从一种范式转向另一种范式。

在公务员定位自己的角色之前，比角色设定和角色转换工作更重要的工作是营造一种健康的组织文化氛围，让公务员认同自己的身份。组织文化建设并不是新鲜的概念，但是把文化建设等同于制定内容、建立制度，然后再通过口号宣传、学习教育、榜样示范带动的方式来推广的话，就是把文化问题技术和工程化了。按照艾赅博的理论，这种方式等于是继续用造成问题的技术理性逻辑来解决问题。应该认识到，把公务员推向错误的组织推动力背后，并没有任何人为的内容制定。组织推动力的形成靠的不是主观设计和改造，而是在一定价值基础之上的潜移默化的社会建构。

（二）公务员角色定位的公共伦理基础

正如治理理论的先驱卡德伯里所言，治理之难不在于建立那些诸如委员会之类的有形的结构，而在于建构一种使这些有形结构得以行之有效的文化基础。真正发挥作用的是政治、社会在组织内部的文化投影。因此，公务员角色的建构必须建立在一定的公共伦理基础之上。

当代，两大伦理学派主导着英美哲学思维。即源于功利主义基础之上的目的论伦理学以及认为手段高于目的的道义论伦理学。目的论伦理学的源头可以追溯到边沁，强调的最根本的原则是最大多数人的最大幸福。道义论伦理学则源于康德对责任与命令的主张。技术理性文化背景下的伦理学从这两种流派里吸取资源，强调现代官僚组织里个人作为职业人士的决策过程。公务员应当遵守职业规范，避免违背公共信任的错误和渎职，对人民负责。同时，在实施规章制度的时候运用自己的独立判断，适时地发挥自己的创造力，以此来追求更大的善。

上世纪40年代美国的一场关于公共服务伦理的弗雷德里希——费纳之辩，至今仍然是描述公共生活中伦理状况的有效途径。费纳强调外部标准，即法律、规章、制度和准则。而弗雷德里希则坚持认为个人内心行为准则是道德指南针。在过去的半个多世纪里，费纳都似乎占据上风。但从上世纪90年代开始，美国公共服务伦理文献开始向弗雷德里希靠拢。因为历史事实得出了这样的结论：“与现代组织及一般意义上社会结构中合法化的权力相比，个人良心的力量非常单薄。”［8］（p186）当下的伦理规范对限制现代组织中的邪恶无能为力。在技术理性文化背景中，似乎不太可能允许公务员公开表示对政策的不满。即便有个人鼓起勇气对抗错误的政策，似乎技术理性观念也没有为这样的个人提供足够的指导来告诉他如何进行有效的反抗。无论如何，决策者必须要承担起自己的政策责任，而不是将责任推卸给公务员。技术理性体制内的伦理结构设想出一个抽象的、功利最大化的个人，同时将个人绑定到拥有专业人士的组织里，让个人成为合法权威的依附者。一旦合法权威的政策有误时，这个体系必然是道德真空的。所有基层公务员和决策者都应该对这种观念感到不安。伦理的产生出自人们互动关系构成的背景。应该通过充分的协商和广泛的参与过程来巩固个人良心。在这个基础之上形成的民主、平等的场域不仅能够帮助公务员确立自己的身份，更能认同自己的身份。这就是公务员角色的社会建构。

总之，传统的公务员角色定位理论倾向于把公务员定义为抽象的个体，而事实上这种管理主义、工程主义的方法是导致公务员从事错误甚至是邪恶行为的主因。文化对公务员角色的影响至关重要。现代性和技术理性主导的公共组织倾向于把公务员塑造为消极的、推卸责任的权威依附者。因此，把公务员作为一个社群看待，通过自由式民主和协商民主的手段，形成一种自我认同、相互信任的组织文化，让公务员相信以辛勤的劳动与审慎的警觉可以做得更好，是一件比绩效考评和制度规范更重要的事。

从社会建构的视角解决公务员角色定位问题虽然只是一家之言，但确实在公务员角色定位这一问题上给我们提供了更广阔的研究思路和空间。胡锦涛总书记在2011年“七一”重要讲话中，将“精神懈怠的危险”摆在“四大危险”之首。党的十七届六中全会提出要努力建设社会主义文化强国。可以说，加强对文化领域的深入研究同样是未来公共行政学界的重要课题。

［1］（美）罗伯特.B.丹哈特，珍妮特·V·丹哈特著.新公共服务：服务而不是掌舵［M］.丁煌译.中国人民大学出版社，2004.

［2］朱立言，胡晓东.我国政府公务员之工作倦怠研究［J］.中国行政管理，2008，（10）.

［3］沈荣华，钟伟军.中国地方政府体制创新路径研究［M］.中国社会科学出版社，2009.

［4］［7］［8］（美）艾赅博，百里枫著.揭开行政之恶［M］.白锐译.中央编译出版社，2009.

［5］Robert Audi.The Cambridge Dictionary of Philosophy［M］.Cambridge University Press，1999.855.

［6］马克思恩格斯全集（第1卷）［C］.人民出版社，1956.

（责任编辑：高 静）

The Role of the Civil Service Positioning Dilemma and Countermeasures

Qi Zijian

The role of the civil service position is always the important issues of public administration.The traditional administration and its successor——new public administration and new public service，the civil service as a“public man”；The school of public choice will be the official position as “economic man”.A paradigm of separation and competitive lifted one round another round of public administration reform，but never get rid of base on the technical rationality “hypothesis of human nature” and the limits of empirical research paradigm.The role of the civil service set in reality is often a dislocation，behind which is reflected by management movement in the rise of public administration in the identity crisis.Social constructivism social community interaction and consultation results，as well as the historical and cultural influences.Abandon the civil service as an abstract individual positioned ，the civil service as a community view，by liberal democracy and deliberative democracy means，form a kind of self－identity，mutual trust and organizational culture，it may be a new way to solute the plight of the public servants role orientation.

the role of the civil service；technology rational；culture；social construction

D630.3

A

1007－8207（2012）07－0048－04

2012－02－15

齐子鉴 （1985—），男，甘肃武威人，兵团党委党校行政学教研部讲师，硕士，研究方向为地方政府与法治政府。