创新信访举报制度 有效维护社会稳定

□ 卞海霞

（中共盐城市委党校，江苏 盐城 224002）

创新信访举报制度 有效维护社会稳定

□ 卞海霞

（中共盐城市委党校，江苏 盐城 224002）

信访举报是党和政府体察社情民意、倾听群众呼声的重要渠道，是缓和人民内部矛盾、稳定社会秩序的有效环节。要释放社会张力、遏止腐败蔓延、消除社会不满、维护社会稳定，就需要创新信访举报制度。只有建立和完善适应我国现阶段社会发展的高效、实用、法制化的信访举报制度，才能充分发挥其维护社会稳定的功能，有效协调和缓和社会冲突。

信访举报；社会稳定；法律体系

信访举报是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、网络、上访等方式向权力机关、党务机关、司法机关等反映情况、检举控告、提出建议、表达诉求的行为。它被认为是党和政府体察社情民意、倾听群众呼声的重要渠道，是缓和人民内部矛盾、稳定社会秩序的有效环节。当前，随着我国改革的日益深化、经济社会的加速发展和利益格局的不断调整，各类社会矛盾及社会问题不断滋生，由此信访举报大量增加。因目前信访举报机制的不完善，公众的建议、控告、检举和诉求难以得到有效表达和回应，在一定程度上影响了我国的经济发展和部分地区的“社会稳定”。

一、两种社会稳定观

关于社会稳定内涵的界定，仁者见仁，智者见智。归结起来，目前学界主要有两种观点：一种是静态的社会稳定，另一种是动态的社会稳定。静态的社会稳定是指通过控制、管制等方式压制社会矛盾，堵塞民众诉求表达渠道，从而实现的一种表面的、虚假的、专制的、封闭的稳定状态。当下，很多领导者习惯于在静态的社会稳定框架中认识社会矛盾和解决社会冲突，热衷于以行政手段将一切不稳定的因素消灭在萌芽状态，对信访举报唯恐避之不及。而动态的社会稳定则是指采用疏导的方式畅通民众的利益诉求表达渠道，正视并积极化解矛盾、协调各种利益关系，在维护社会多样化和增强社会活力过程中实现的真实的、民主的、开放的、可持续的稳定状态。它应当是“建立在公正基础上的社会秩序；稳定不是不上访、不闹事，而应是公民权利得到合法保障的制度安排；稳定不是视黎民如蝼蚁，把百姓管得服服帖帖，而是社会中政府与公民的良性互动。”［1］

笔者认为，在现代民主国家中，动态的社会稳定才是常态。因社会矛盾和社会冲突而衍生的信访举报并非洪水猛兽，不能一味以压力体制来予以管控，而应当进行制度创新。通过创新信访举报制度，发挥其本质功能，平衡和协调各种利益群体之间的矛盾，有效化解社会冲突，维护社会稳定，已成为新形势下亟待研究的重大课题。

二、信访举报制度在维护社会稳定中的积极功能

信访举报制度在我国有着悠久的历史，据“古文献记载，舜当部落联盟首领时，就设置了‘纳言’的机构，就是让纳言之官深入民众之中，听取采纳民众的讽谏和对官员行为的不满。”［2］现代的信访举报制度肇始于新中国成立初期国家领导人对人民群众来信来访的批示制度。1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》被视为该制度正式确立的起点。信访举报制度对于党和政府及时发现危及社会稳定的因素，化解人民内部矛盾，发挥了极其重要的作用。

（一）释放社会张力，舒缓公众情绪

当今世界正处在大发展大变革、大调整时期，世界多极化、随着经济全球化的不断深入以及科学技术的日新月异，各种思想文化交流、交融、交锋更加频繁。当代中国进入了全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，社会分配不公、贫富差距拉大、腐败现象泛滥造成的公众权利受到侵害、社会心态产生失衡等因素致使社会矛盾日益增多、社会张力日渐增大。如果社会张力及社会情绪得不到及时、有效的释放和疏解，就有可能引发巨大的社会震荡和灾难。信访举报及其衍生出来的一系列群体性事件其实是社会张力释放、社会公众情绪舒缓的一种方式，起着“安全阀”的作用。信访举报本身并不可怕，只要能够及时采取有效的应对之策，就可以避免更大的灾难性的社会震荡的产生。

（二）促进有序维权，吸纳社会不满

《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”信访举报制度是社会公众依法行使民主权利，有序参与政治的一条“绿色通道”。社会公众通过信访举报依法行使参与、表达、监督等民主权利，是彰显其民主、公平、正义理念的具体体现，是保障其各项民主权利不受侵犯的有效途径。人民群众通过信访举报来反映、监督、投诉涉及各个层面的社会问题，有利于促进党和政府科学决策、民主决策，减少因决策不当甚至决策错误引发的社会不满，有利于促进党和政府改进工作方式，保障人民群众的合法权益，减少因漠视甚至侵害群众利益所导致的诸种冲突。信访举报本身就是倾听群众呼声，了解民情诉求，促进问题解决的重要举措，是消融社会不满情绪、促进社会和谐稳定的有效方式。

（三）遏止腐败蔓延，改善党群关系

腐败问题，实质上就是某些党员干部背离党的全心全意为人民服务的宗旨，脱离人民群众，滥用手中权力，以权谋私，损害广大人民群众利益的问题。它是目前党的建设中存在的最突出问题，也是群众意见最大、反映最强烈的热点问题。在新形势下的诸多人民内部矛盾中，领导干部往往处于矛盾的焦点，党内的不正之风和腐败现象是影响党群关系的大敌，也是影响社会稳定的核心因素。2010年“两会”期间，温家宝总理在线回答网友提问时就说：“几十年的政治生涯使自己懂得两个问题可以危及到社会的稳定，一个是贪污腐败问题，一个是物价问题。”［3］只有及时发现、查处和惩治腐败，才能改善和密切党群关系。而信访举报则是揭发党员干部违法腐败问题的重要渠道，也是党政部门查处大案要案的重要线索来源。据统计，“我国查处的腐败案件，有80%的案源来自群众的信访举报”。［4］相关部门通过受理信访举报案件，及时会同司法机关立案查处、惩办腐败分子，惩治腐败行为，既能够消除群众的对立情绪和逆反心理，也能够维护社会的稳定。

（四）消除稳定隐患，阻止事态恶化

信访举报是社会生态环境的“晴雨表”，各种新情况、新问题、新矛盾、新动向、新变化都会在信访举报中得到及时反映。当前，群众信访举报的问题涉及社会生活的方方面面，如企业改制、社会保障、“三农问题”、征地拆迁、环境污染、涉法涉诉、贪污腐化、政策不公等。如果对这些社会问题处置不当，就会成为危及社会稳定的不安定因素。通过对信访举报情况的综合分析，相关职能部门能够第一时间获取关乎社会稳定的问题型信息，及时采取应对措施处理群众反映强烈的热点、难点问题，把有损稳定的因素消灭在萌芽状态，最大限度地阻止事态的扩大和恶化。

三、当前我国信访举报制度存在的问题

建国后，为了更好地处理人民内部矛盾，我国在各级各类国家机关、大中型国有企业和社会团体均设立了信访举报部门，并形成了以宪法为中心，由法律、法规、规章及党委的规范性文件为表现形式的信访举报制度体系。《中华人民共和国宪法》第41条以根本大法的形式从宏观上确立了信访举报权并将其划分为两大类；一是批评建议的权利，二是控告、申诉、检举的权利。国务院制定的《信访条例》则从微观层面确立了信访举报的基本原则，具体规定了信访举报的主要制度、信访举报人的权利与义务、信访举报事项的受理和办理及信访举报的责任等内容。而《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《监察机关举报工作办法》、《关于依纪依法规范纪检监察信访举报工作的若干意见》等规范性文件则从实体上和程序上进一步细化和完善了信访举报制度。该制度的有效实施对于及时发现并解决党和政府工作中的一些突出问题，克服官僚主义，遏制贪污腐败，保护人民群众合法权益，发挥了不可替代的作用。

然而，进入20世纪90年代以来，随着经济建设的快速发展，社会转型的加速，各类社会矛盾凸显，利益冲突加剧，我国的信访举报制度在实施过程中遇到大量的新问题和新情况，使其在维护社会稳定中的积极作用难以有效发挥，。

（一）立法层级较低，规范内容粗疏、缺乏可操作性

建国后，我国出台了有关信访举报制度的一系列规范性文件，主要为层级较低的行政法规、规章、地方性法规、意见及各级党委的规章制度等，而缺乏一部核心的基本法。且与此相关的条文比较原则，规范内容也粗疏，缺乏可操作性。而直接具有可操作性的规范性文件多是党委和政府在不同时期针对不同的具体问题所颁布的条例、办法、规定和意见等，其立法层级和法律效力偏低，内容亦时有冲突，不利于对信访举报行为进行有效规范，需要上位法来进行协调和统一。如在关于保护举报人的立法方面，《信访条例》第三条第三款规定任何组织和个人不得打击报复信访人，中纪委和监察部等党政机关对此也有相应的专门规定，但这些规定都没有被提升到法律的高度，实践中并没有起到保护举报人的作用。据中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科披露，改革开放30年评出10个反腐名人，9人遭到打击报复。［5］（据2010年6月20日《法制日报》刊载）最高人民检察院的相关材料也显示“在那些向检察机关举报涉嫌犯罪的举报人中，约有70%的举报人不同程度地遭受到打击报复或变相打击报复。”举报人屡屡遭到打击报复，反映出当前我国的信访举报立法仍然存有疏漏，这在一定程度上加大了举报人的举报风险，也阻碍了信访举报功能的有效发挥。

（二）机构设置庞杂，职能交叉，权责界限模糊

目前，从中央到地方，我国各级国家机关及职能部门均设有信访举报受理机构。从横向来看，主要有党委、政府、人大、法院和检察院五大块；从纵向看，形成了中央、省（自治区、直辖市）、市、县和乡镇五级架构。由于政府间职责交叉及信访事项产生原因极为复杂，致使信访事项管辖权混乱、信访事项受理及处理主体不明、信访案件经常在不同层级机构间来回转办。而因信访举报工作缺少权威性的统一归口管理及领导机构，且现行的各受理机构之间尚缺少横向的联系与制约以及纵向的命令与服从，致使其很难有效运转。

目前信访举报事项涉及社会生活的各个方面，几乎所有社会矛盾和社会冲突都可以诉诸于信访部门，由此导致信访举报案件大量积压，各种问题和矛盾不断升级聚焦到中央部门。2005年5月1日开始施行的新的《信访条例》，虽然较前有很大进步，但在信访机构职能上仍然存在界定不清的问题。例如：第6条规定了县级以上人民政府信访工作机构的六项职责，但对于何种问题必须通过信访解决并没有明确。第14条规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。该条例并未赋予受理部门对上述投诉请求的拒绝受理权，而导致实践中信访举报受理机构对上述投诉请求迫于种种压力不得不予以受理，直接导致了信访量的激增，使得诸多涉法、涉诉信访案件难以得到有效解决。

（三）功能运行错位，法治观念缺失，司法权威弱化

我国的信访举报制度具有沟通、救济、监督、调节等功能。笔者以为，沟通功能和监督功能符合信访举报制度建立时保障群众民主权利、加强政府与群众联系的本意，而调节功能和救济功能则大大偏离了信访制度的民主本质和民主功能。然而，在实践中，信访举报制度却成了公众在众多救济方式（如行政救济、司法救济）中优先选择的一种救济方式。信访举报功能错位带来的直接后果有两个：一是信访举报受理机构承受的社会压力太大，而其权限不足，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，信访举报问题能否得到解决，在很大程度上取决于主管领导关注的程度以及处理措施是否有力，诉诸的是领导的个人权威而非制度权威；另一个严重后果是信访救济过多、过滥，会使民众滋生一种信“访”不信“法”的思想，从而导致国家的司法权威的弱化和消解。

（四）程序尚不统一，随意性大，不够严密

程序的基本价值在于保障裁判的公正，发现案件的真实，适用法律准确。是通过法律防止政府专制、法官擅断、保障人权和实现社会和谐的一项基本保证。现行信访举报制度作为一项重要的民主和监督制度，要发挥保障公民信访举报权的作用，就必须在举报人和举报受理机关之间形成一种良性互动关系，使举报线索能够得到及时受理，举报材料能够得到认真的审查，举报案件能够得到及时处理。这就需要建立一整套统一、规范、严密的举报程序。而目前我国的信访举报制度在程序上存在重大缺失，没有规定具体统一的信访举报受理机关，也没有规定信访举报案件的查办期限，特别是缺乏举报的具体处理程序。各地信访举报机构的职能权力及运作方式有较大的差异，立案和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定，随意性较大。因此，许多举报信发出后，受理机关或置之不理，或互相推诿，有些还可能因为受理机关及其工作人员本身或亲朋好友牵涉其中，举报材料被其秘密销毁甚至转到被举报者手中，使举报者遭到打击迫害。即便受理机关受理了举报案件，有的也是把案件批转下级机关或有关部门处理，这些机关和部门往往拖着不办甚至藉此惩治信访人；而有些案件即使得到查办，由于缺乏终结程序，案件办结未息诉，事情不算了结，导致对处理结果不服的信访举报人可以无休无止地重复信访举报，信访举报部门疲于应付。

四、创新信访举报制度的进路思考

现行的信访举报制度在执行过程中所呈现出的机构庞杂、功能错位、程序混乱、立法粗漏等问题日益为理论界和实务界所诟病，同时也阻碍了其消解社会矛盾、维护社会稳定功能的有效发挥。因此，创新信访举报制度，遏止信访举报工作中的诸多乱象，促进社会和谐稳定，已成为我国当下急待研究的一个重大课题。

（一）完善信访举报法律体系

作为表达民意、开展监督、解决争端的一条重要途径，应将信访举报工作纳入到法治化的轨道。信访举报的法治化应以宪法和法律为准则，构建完备的法律体系，使信访举报的各个环节有法可依。理想化的信访举报法律体系是由不同层级、不同类别的与信访举报直接或间接相关的规范性法律文件组成的、有机联系的整体。信访举报涉及宪法、民法、行政法、刑法等实体法和程序法，客观上难以通过一部法律对其加以规范，因此，重构信访举报法律体系应将重点置于对现行规范性法律文件的完善上。这就需要及时总结信访举报存在的问题，加强空白地带的立法，并增强其可操作性。尽快出台《信访法》和《举报法》，以提高信访举报法律规范的层级效力，促进信访举报法律体系的完善和统一，达到维护社会稳定的目的。

（二）重组信访举报机构体系

在我国，履行信访举报职能的机构和部门很多，如各级党委、人大、政协以及司法机关等。信访举报机构的多样化在为广大群众表达意愿提供多种渠道的同时，也带来了诸如权威性降低、管理混乱和效率低下等问题。因此，重组信访举报机构体系已经迫在眉睫。具体来说，一是改变目前各层级、各部门信访举报机构独立分散的局面，在各级人民代表大会之下设立信访举报委员会，与人大的其他专门委员会相并列，由其统领所有信访举报机构。该委员会专门牵头受理、核查、批转、督办公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理进行信访举报的各类案件。二是组建联合接访中心，其成员由纪检监察、组织人事、政法委、信访局等部门组成，各部门成员合署办公，各司其职，使一般性信访举报问题能够当场得到答复和解释，其他信访举报问题按性质及时分流和限期办理。对一些重大的涉及几个部门的信访举报问题，要确定牵头和参加单位来共同研究，制定解决处理方案，做到协作沟通，情报共享，充分发挥联合接访中心各部门的优势，形成合力，构建全员参与的“大信访”格局。

（三）规范信访举报工作程序

信访举报应有明确的程序，包括信访案件的提起、受理、调查处理、终结、如何执行及执行期限等等都必须有法可依、有章可循。纪检、监察信访举报部门内部工作程序要进一步规范化。首先，凡纪检监察机关受理的群众来信来访和举报电话以及上级机关和领导同志批转的信访举报信件一律由信访室统一登记，提出承办建议，由分管领导阅批。其次，对群众举报问题重大和案情明显可直查快结的，交各室自办；对转交基层办理的信访件，各有关室负责跟踪督办至结案。再次，信访件办结后，除转立案处理的外，一律将查核材料和处理结果交信访室，经分管领导审核后统一归档；需向上级报结果的，由信访室统一报告；对于调查不彻底，处理不到位和群众对处理结果不满意的，退回有关室进一步查处，直到领导满意、群众满意、自身满意为止。建立健全信访举报岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、否定报备制、首问责任制、效能考评制和失职追究制等制度，形成比较完善的制度体系。依据中央纪委和监察部编写的《纪检监察信访简明教程》，依法办信接访，杜绝“推、拖、磨、卡、压”现象的出现。

（四）完善领导信访工作制度

在当前我国司法体系还不够完善的情况下，社会正义的维护、各种权力的制衡还有赖于行政机制的补充运作，信访举报制度就是其中的很重要一环。从信访举报实践看，信访举报工作的顺利开展与各级领导的高度重视是密不可分的。一是应建立信访工作领导责任制。明确领导职责，实行党政领导负总责、分管领导负全责、谁主管谁负责，自上而下形成责任链条，真正做到制度到人，责任到人，考核到人，避免责任虚化。二是实行重大信访举报的领导包案制度，对重大信访举报案件的处理，将责任明确落实到有关领导，实行包案处理，即包协调、包督办、包稳定，做到一个问题、一名领导、一个班子、一套方案、一抓到底，增强案件信访举报问题处理的领导力度。三是建立领导信访接待日制度。党政领导按规定时间、地点、轮流值班接待上访群众，可以使问题传达到领导的途径缩短，增强各部门解决问题的协调能力。

（五）提升信访举报工作人员素质

信访举报工作人员素质的高低是信访举报工作能否有效开展的关键。信访举报事项内容多样，客观上需要信访举报工作者具备丰富的社会知识、法律知识和较高的政策水平以及分析、协调、应对问题的能力。目前，我国信访举报工作队伍素质明显参差不齐，这就要求加大信访工作人员的培训力度，根据不同阶段的中心工作和重大政策的调整，由各级主管部门定期或不定期地对信访举报工作人员进行培训，提高其政策理论水平和业务素质。更为重要的是，映引导信访举报机构体系内部的所有人员在思想上认清信访举报工作的内在公共价值，使之在发挥信访举报工作职能过程中转变工作态度并改善工作方式，自觉履行信访举报工作责任更好地收集民意，是信息举报机构真正成为国家联系社会的民主窗口。

信访举报制度在我国一直发挥着了解民情、消除民怨、改善政府与群众关系的功能。因此，只有正视现实中存在的问题，建立和完善适应我国现阶段社会发展的高效、实用、法制化的信访举报制度，才能使曾发挥巨大历史作用的信访举报制度在面对新的、更为复杂的社会矛盾时，充分发挥其应有的维护社会稳定的功能，有效地协调和缓和社会冲突。

［1］黄建林.我们需要什么样的“社会稳定观”［N］.中国青年报，2004－11－09.

［2］张裕臣.中国古代的信访举报［J］.文史博览，2008，（09）.

［3］温家宝总理与网友在线交流现场热词： 物价［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／politics，2010－02－27..

［4］樊春芳.制约信访举报渠道的因素和应对措施 ［J］.社会科学论坛（下），2008，（07）.

［5］中国青年报.比遭报复更可怕的是举报石沉大海［EB／OL］.http：／／www.qthdaily.com ／news／content，2009－03－18.

（责任编辑：牟春野）

Innovating the Letter－inquiring－and－accusing System in Order to Retain the Social Stability

Bian Haixia

Letter－inquiring－and－accusing is an important source to experience and observe the social conditions and public opinion，pay heed to the voice of the masses，which is also an effective link of easing the people＇s internal contradiction and stabling the social order.Innovation of the letter－inquiring－and－accusing system is a necessary way to discharge social tensions，Stem the spread of corruption，eliminate social discontent and retain social stability.An efficient， practical and Legalized letter－inquiring－and－accusing system which should adapt to the present social development should be established and perfected.Only in this way can its function to retain social stability and Coordinate and defuse social conflict be come into play sufficiently.

letter－inquiring－and－accusing；social stability；legal system

D632.8

A

1007－8207（2012）07－0020－05

2012－03－23

卞海霞 （1974—），女，江苏盐城人，中共盐城市委党校乡村治理研究中心副主任，副教授，管理学硕士，研究方向为公共管理。