关于完善我国行政问责制的思考

□ 王俊华

（中共扬州市委党校，江苏 扬州 225009）

关于完善我国行政问责制的思考

□ 王俊华

（中共扬州市委党校，江苏 扬州 225009）

全面推进行政问责制是我国政治体制改革的一项重要内容。本文分析了在推进行政问责制的进程中所面临的权责不清、行政监督虚置、问责文化滞后等主要问题，并针对这些问题提出了相应的对策。

行政问责；行政监督；行政问责文化

行政问责制已成为世界通行的政府管理体制，其本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，最终目的是保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。［1］改革开放以来，随着我国民主政治的发展和法制建设的进步，特别是2003年“非典”危机引发“问责风暴”启动以来，我国已初步形成了多层次、全方位的行政责任制度。但是，由于历史和现实的原因，我国各级政府中权力滥用、权力腐败和不作为现象仍然存在，因而行政问责制亟待完善。

一、完善行政问责制的障碍分析

（一）权责不清

问责标准不明确，干部责任难于界定，是当前行政问责制实施过程中存在的主要问题。由于诸多因素的影响，我国党政之间、不同行政机关之间、行政机关上下级之间职能交叉，责任划分模糊，导致责任虚置或责任无法终究。具体表现在：一是政府部门内部职责和权限不清。由于政府职能转变尚未到位，部门之间的权力划分存在相互交叉、重叠之处，有利可图时相关部门积极行使权力，争夺权力；出了问题则互相指责、推卸责任，导致责任主体模糊。二是责任划分不清。政府及其工作人员失职要负哪些具体责任，实践中并不明确，缺少实体性的规定。对责任追究对象的规定也过于模糊。在被追究的责任人前面常常冠以“有关”二字，至于哪些人有关，哪些人无关，没有明确的界定。一些违纪问题往往打着“集体决定”的招牌，集体承担责任了事，名曰“集体负责”，实际谁也不承担责任，责任难以追究到具体决策人身上。

（二）行政监督机制虚置

建立健全行政问责制的目的是对权力实行监督。但我国的行政监督主体大多缺乏实质性的权威和必要的独立性，也缺乏制约行政权的途径和手段，从而导致行政监督缺乏效力。

⒈行政监督主体地位不高。行政监督的效果和力度取决于监督主体所拥有的地位和权能。我国的行政监督主体大多缺乏应有的权威和独立性。从行政系统外部来看，对行政机关及其行政人员实施监督的主体有立法机关、司法机关、新闻媒体、人民团体、公民个人等。从理论上讲，各级行政机关都受人大监督并对它负责。但目前人大的监督是法律地位高而实际地位低。政府的重大事项一旦在党委会上通过后，人大就不能行使监督权，因为宪法没有赋予人大监督同级党委的权力。对各级行政机关和政府官员的监督仍然是人大工作的薄弱环节。人大问责的启动和运行还缺乏相应的程序规范，目前启动的仍然是上问下责的“人治”式问责。就司法监督而言，虽然我国《宪法》规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”、“人民检察院独立行使检察权”，但实际上，国家司法机关的人事权、财政经费、工资福利、后勤保障等都受制于同级政府和党委，在司法实践中又接受政法委的协调。这种格局不利于司法机关监督行政机关和行政人员。此外，作为舆论监督主体的新闻媒体大多是行政机关下属的事业单位，舆论监督功能不强。行政监督主体的地位从根本上制约着监督的效力，使行政问责制面临一定的困境。

⒉行政监督法制化程度低。我国先后制定了一系列关于行政监督和反腐倡廉的法规，近年来，又逐步建立了行政问责制度。但从总体上讲，行政监督的法制还不完善，已有的一些法律法规，或者是过于抽象，缺乏实施细则，可操作性差；或者是弹性大，模棱两可，缺乏针对性。另外，一些亟待制定的法律还未出台。就人大监督而言，尽管我国《宪法》和《人大监督法》都赋予了各级人大的监督权力，但法律只作出了一些原则性的规定，并无具体操作细节，以致人大监督无章可循，监督流于表面化和形式化。当前，舆论监督还缺乏一部《新闻法》，用以保障新闻机构的权益和新闻工作者个人的权利。在群众监督方面，虽然《宪法》规定人民群众有对国家机关及其工作人员的违法失职等行为提出批评、申诉和进行控告、检举等权利，但没有专门的法律对此加以具体规定，从而使这些权利在很大程度上变得有名无实。

（三）行政问责文化滞后

目前，我国还缺乏实行问责制度的文化氛围和社会基础，官员没有行政问责的心理准备，社会缺乏行政问责的氛围。具体表现在：一是“官本位”观念根深蒂固。我国有2000多年的君主专制历史，受“官本位”思想影响，一直以来，官僚主义、形式主义在行政机关和公职人员身上沉淀严重。官员的职位升迁往往取决于上级而不是广大老百姓。一部分官员的思想深处仍然是官主民仆、官尊民贱，使得“权力本位”思想根深蒂固，责任本位、“民本位”思想相对淡漠。二是责任意识缺失。权力与责任应当相伴而行，每一份权力的背后都承载着一份与之对应的责任。然而，一些领导干部在自觉和不自觉中却忽视和割裂了权力与责任的对应关系。只想当官掌权，没想到要负多大的责任，更没想到没尽到责任时还要被追究责任。责任意识缺失表现在：注重权力忽视责任；不求有功，但求无过；注重对上负责忽视对下负责。三是道德自律弱化。改革开放以来，在我国从传统社会向现代社会转型的过程中，面对市场经济和商业文化冲击所带来的价值混乱，社会的整体道德状况出现了诸多方面的问题，其中行政人员队伍的责任伦理也出现了弱化的趋势，从而出现了大量背离行政政治责任的现象。［2］一些官员的理想和信念开始动摇，人生观和价值观错位，跑官要官，贪图享乐，把党的全心全意为人民服务的宗旨抛之脑后，缺乏吃苦耐劳、无私奉献的精神。

二、完善行政问责制的路径

（一）权责匹配

权力应与责任相对应，每一项权力均应与责任对等关联。权力始终与责任密切关联，即意味着掌权者必须始终对其所掌握的权力及权力行使的过程、结果担负切实的责任，为其权力行使的一切方面向委托权力的主体做出交代、说明和解释，为其错误的行为接受政治上和法律上的制裁和惩罚，并在道德法庭上接受良心或舆论的“审判”。

⒈明确划分政府内部责任。政府内部要理顺政府纵向部门和横向部门的关系，明确、合理地界定它们之间的职能权限。同时，在部门内部，各岗位之间、上下级之间的权责也要规范化、明确化。首先，要科学地划分中央和地方政府的权力，明确中央和地方政府的责任和义务，实现中央和地方关系的法制化。其次，科学划分政府各职能部门的职权。针对经济社会发展的需要，对政府各部门进行科学的职能分析和职能分解。切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱离等问题。

⒉落实以工作任务和职务设置为中心的岗位责任制。即以工作任务的细分为基础，明确划分行政机关中各级、各类行政人员及其各工作岗位的职、权、责、利关系。目的是让每一个工作职位都有合适的人员，有明确的职权、责任和利益，并通过切实可行的考核和评估来赏功罚过，奖优罚劣。将任务和责任分配到个人，有利于克服搭便车、相互推诿、人浮于事等官僚主义弊端，有利于工作人员各司其职、各展其能。

⒊建立健全责任追究制度。在错误或失误行为发生后，首要的问题就是确定行为的后果责任，确定责任的具体承担者，即确立制裁或惩罚的对象并使责任承担者承担相应的代价和损失。任何行之有效的制度不仅要依靠制裁或惩罚提供强有力的支持，而且要尽可能地将行动的后果责任归之于特定的个人，使其得到相应的制裁或惩罚。责任只有落实到具体的行动者个人身上，才能发生真实的效力。只有个人才是后果责任的真实承担者，这是作为建构责任制度、落实责任追究制度的一项根本原则。如果拿所谓的 “领导班子”、委员会、集体决定等“名义人”来承担责任，而个人的责任则在这种集体或群体责任的 “障眼法”中悄然流失的话，就会出现责任空白，其后果必然是听任错误或失误的蔓延。

（二）建立健全有效的行政监督机制

⒈建立健全行政责任法律制度。对目前已有的和不完善的法律要不断的补充和细化，对那些暂时还缺少法律法规的领域，应根据社会和改革发展的需要，通过调查研究，加强立法工作，填补法律空白。具体来说，首先，加强人大立法，落实人大的宪法监督权和法律监督权，进一步完善《人大监督法》的操作细则。其次，完善行政法律法规，加快制定与《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律相配套的法规，使政府的行政行为在法制的轨道上高效运行。第三，建立健全与行政问责相关的法律制度。自2003年开始，一些地方政府相继制定了行政问责制方面的规章，但我国至今还没有全国统一的《行政问责法》。因此，要统一规范行政主体的权力，确立问责事由，完善问责程序，明确问责方式。

⒉强化人大问责。居于行政问责最高端的权力机关本应按照法律规定的多种途径来行使问责权力，比如进行特定问题调查权、质询权、罢免权等，但在实践中，人大问责严重缺位，这直接影响了问责制效能的最大化。因此，要通过立法落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督问责权力，如特定问题调查、质询、罢免、投不信任票等，必须明确规定其应用方式和运作机制。此外，要使人大真正担负起行政问责的重任，还需要对人大制度进行改革，特别是人大代表的选举方式、人大的决策程序、人大和同级党委的关系等。

⒊健全司法问责。现代法治行政要求一切行政行为都必须合法，一旦行政机关及其行政人员有违法行为，司法机关就应当采取制裁行动，使司法机关对行政的问责落到实处。首先，要改革现有的司法制度，确保司法监督权的独立。人民法院和人民检察院在组织人事上和后勤保障上要相对独立于同级政府；其次，建立检察机关与政府监察机构、纪检部门的工作协调机制。检察院同步参与违法事件的调查，是推进从 “行政问责”走向“司法问责”的一项有效措施，有助于避免我国问责过程中长期存在的司法介入落后于行政处理以及用行政处理代替司法处罚的现象。第三，要加大法院对行政行为进行司法审查的力度，扩大司法机关的受案范围。对行政违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害予以赔偿，是构建责任政府的一个重要环节。

⒋加强新闻媒体问责。早在100多年前，梁启超先生就提出了著名的报纸“两大天职”。一曰，对于政府而为其监督者；二曰，对于国民而为其向导者是也。因此，要充分发挥新闻媒体的监督作用，关键是必须保障新闻自由，保障新闻机构正当的采访权、报道权、批评权和评论权。这需要通过立法来解决，如制定一部《新闻法》，以保障媒体自由、公正的报道权，真正发挥媒体的监督作用。

（三）大力培育行政问责文化

行政问责文化是行政问责制度的灵魂，行政问责理念一旦内化为行政人员的价值观念，就会在问责主体和问责客体心中形成深刻持久的影响，从而把社会提倡的行政问责文化变成自觉的行动。所以，行政问责制的全面落实有赖于在整个社会中形成一种问责文化氛围。行政问责文化的内容可以概括为以下几方面：

⒈积极推进行政问责常态化。真正的“问责”，既来自于制度的安排也来自于民众与舆论的软压力，还来自于官员的自身素质以及更为浓厚的政治氛围。在西方发达国家，问责制已经是一种深入人心的政治文化和政治惯例，是西方政治生活中的一种常态。从官方到民间，人们已经形成一种习惯性思维，即某官员出现失职、渎职并造成不良后果或损失，或者出现个人行为不端、生活丑闻并造成不良社会影响等问题，该官员就应立即主动站出来公开道歉甚至辞职；情节严重的，其上司也要公开道歉或辞职。西方政坛已经培育出了一种官员对自己言行和决策勇于承担责任的文化。这对行政责任文化比较淡薄的我国有重要的借鉴意义，即应该通过各种途径促成行政问责常态化，培养深入人心的行政责任文化和惯例，形成一个有助于行政问责实施的良好社会文化环境。［3］

⒉全面树立以民为本的理念。在我国，“官本位”观念根深蒂固。行政问责文化的核心就是要破除 “官本位”思想，树立以民为本的新的行政道德观念。因为政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋福利，接受人民监督。只有将全心全意为人民服务的理念根植于问责文化并内化于人们的潜意识之中，才能使问责主体在日常工作行为中自觉地利用其问责的权力（利）和机会，真正发挥问责的监督制约作用。行政问责制必须建构在一个民本位、责任本位、服务本位的行政文化土壤之上。这就要求官员要树立“民本”意识，增强自律意识和公仆意识，依法行政，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

⒊构建公众参与的制度平台，增强其权利意识。我国社会至今依然保留着与传统社会自然经济相联系的臣民意识，缺乏与现代民主社会、市场经济相适应的公民意识。公民意识强调公民应具有独立自主的人格和尊严，强调独立意识和参与意识。公民意识的确立和普及，将造就一个强大、活跃的公民社会，为政治民主化和行政问责制的实施提供有力的支持。我国传统文化中父母官与子民的政治伦理使人民不敢监督官员，也缺乏监督的制度保障。所以，我国应构建公民参与监督的制度平台，健全公民问责体系，畅通公民监督问责渠道；公众也要进一步增强权利意识和法治意识，通过与政府的良性互动，形成合力，推动行政问责制度的完善。行政问责得以实施的一个重要基础或前提是公民的知情权得以充分保障。问责主体想要实施问责，首先应了解政府及其官员的行为。所以，政府必须保障行政公开、信息透明，通过法律体系确保公民知情权的畅通，如果有官员未能及时、准确地向公众通报情况，就要承担相应的责任。只有坚持政务公开，公众和传媒才能实施有效监督，问责制才能真正生效。为此，我国应通过法律体系确保政府除必须保密信息外的信息公开、民意的充分表达和传媒的监督作用，这样，才能使官员的行为受到有效的监督和制约。

［1］时影.困境与重构：对我国政府问责制的再思考［J］.行政与法，2010，（09）.

［2］张晓磊.我国行政政治问责的问题与对策［J］.中国行政管理，2010，（01）.

［3］郑振宇.国外行政问责制的实践及特点分析［J］.中共贵州省委党校学报，2010，（02）.

（责任编辑：高 静）

On Improving the System of Administrative Accountability

Wang Junhua

Improving administration accountability system is an important content of China＇s political system reform.we should aware that there are still some links in administrative accountability that need us to take effective measures to improve.The paper will discuss these issues and make recommendations.

administration accountability；administrative supervision；administration accountability culture

D922.11

A

1007－8207（2012）07－0017－03

2012－03－05

王俊华 （1973—），女，江苏扬州人，中共扬州市委党校副教授，硕士，研究方向为行政法学。