政治稳定：社会转型中服务型政府建设的目标导向

□刘涛

（兴义民族师范学院，贵州 兴义 562400）

政治稳定：社会转型中服务型政府建设的目标导向

□刘涛

（兴义民族师范学院，贵州 兴义 562400）

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，中国社会正在经历极其深刻转型的同时，影响政治稳定的不确定性因素也在日益增多。服务型政府建设不仅要有利于推进政治体制改革，而且要有利于维护政治稳定。所以，建设服务型政府就必须以保障政权的稳定性、加强政府的责任性、维护政治生活的秩序性、增强政治制度的内聚性为向度。

社会转型；政治稳定；服务型政府

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，中国特色社会主义建设事业正阔步前行。与此同时，我国正经历着极其深刻的社会转型：一是从以农业为主导的经济社会向以工业和服务业为主导的经济社会逐渐转变；二是从指令性的计划经济体制向现代市场经济体制的逐渐转变，从传统中央集权的政治体制向社会主义民主政治体制逐渐转变。［1］（p2）实现上述转型将使我国实现国家现代化。然而，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”［2］（p38）

一、社会转型中政治稳定的要素分析

被学术界誉为“政治稳定设计师”的美国政治学家塞缪尔·P·亨廷顿认为，“政治稳定占主导地位的是两个因素：秩序和持续性。第一个因素意味着政治体系相对来说不存在暴力、武力、高压政治和分裂；第二个因素意味着政治体系的关键成分相对说来不发生变化、政治发展不发生中断、社会中不存在希望政治体系来个根本改变的重要社会力量和政治运动。”［3］（p155）但是，“政治稳定并不等于僵化、停滞，不等于无视矛盾、冲突和斗争，也不等于固守某种政治形式、政治方法、政治决策、政治观念和政治经验，而是稳定与发展、稳定与改革、稳定与民主相统一的辩证过程。”［4］在社会转型中，政治稳定的要素可概括为政权的稳定性、政府的责任性、政治生活的秩序性以及政治制度的内聚性四个方面。

（一）政权的稳定性

政治权力体系的稳定是政治稳定的核心，权力结构和政治过程的稳定处于从属地位。从总体上讲，一个国家如果其政治权力体系是稳定的，即使权力结构和政治过程出现某种不稳定状况，这个系统在全局上仍然是稳定的。现代政治通常被称为“政党政治”，政党政治是现代政治的重要特征。政权的稳定具体表现为政党执政地位的稳定。中国共产党作为执政党，其执政地位的稳定与否就决定了中国政治的稳定与否。但是，在社会转型过程中，中国共产党执政地位的合法性受到了诸多方面的挑战。所以，增强执政合法性不仅成为加强党的执政能力建设的重中之重，而且成为维护政治稳定的重中之重。

（二）政府的责任性

政府的责任性是政治稳定的关键。所谓政府的责任性是指政府必须充分代表广大人民的意志和利益，提高责任意识，增强履职责任，承担责任后果，通过行使政府职权、履行职能实现好和维护好广大人民的利益。政府的责任性是由政府的人民性决定的。在社会转型过程中，我国产生了各种新型阶层和利益主体，他们的利益需要保护和实现。但诸多利益主体的利益诉求、利益表达和利益实现相互冲击，导致社会不和谐，不稳定。所以，在社会转型中推进政治稳定就要不断增强政府的履职能力和政府的责任性，努力缓解各类利益矛盾和冲突。提高政府的责任性不仅要推进行政管理体制改革，而且要加大政府机构改革的力度，转变政府职能，实现政府职能逐渐由统治职能向管制职能和治理职能的转变。只有这样，政府的服务性和公共性才能真正得到体现。

（三）政治生活的秩序性

政治生活的秩序性是政治稳定的基础。政治生活的秩序性主要包括政权运行的有序性和公民政治参与的有序性两个方面。一方面，政权运行的有序性是指国家机关及其工作人员尤其是权力机关及其工作人员行使权力必须本着公开透明的原则，在规定的职权范围内行使权力，避免权力的扩大、权力的越位、权力的缺失，形成一种权责明确、运转顺畅、监督有效的运行机制，并让这种权力运行机制在阳光下进行。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”［5］这是对马列主义无产阶级政权建设理论的继承和发展。另一方面，公民政治参与的有序性是指公民通过一定方式试图影响政治过程的有序性行为，也就是公民知情权、表达权、参与权和监督权有序合理的行使。社会转型带来的利益分化和利益主体的多元化增强了公民对政治参与、表达利益诉求的需要。因而，“保障人们权益和实现社会的公平正义，必须扩大公民的有序政治参与”。［6］

（四）政治制度的内聚性

政治制度的内聚性是政治稳定的核心。政治制度的内聚性是指国家中的绝大多数人拥护这一制度，认为这一制度优越于其它制度，能真正实现他们的利益，也愿意长期生活于这一制度下并为捍卫和发展这一制度而奋斗。衡量政治制度内聚性高低的一个标准就是利益实现的程度。中国是社会主义国家，中国现行的政治制度深深植根于中国土壤，体现了中国社会发展的内在规律和客观要求，符合全国各族人民的根本利益。所以，在中国特色社会主义事业建设过程中，加强政治稳定离不开政治制度建设，尤其是要增强政治制度内聚力。

二、社会转型中影响政治稳定的因素

在社会转型中，随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，我国的利益格局发生了重大变化，影响政治稳定的因素也在逐渐增多。

（一）利益关系复杂、利益需求多元化、利益分化日益严重

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［7］（p115）在社会转型中，一方面，“社会主义市场经济的发展使中国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益分配日益多样化，不同利益群体在改革中获利的不确定性也在不断增长。”［8］另一方面，利益关系也向深层次和多领域发展，人们之间的利益关系从最初的经济利益、物质利益上升到社会、政治、文化、思想等各个领域的利益关系，人们开始追求更高层次的社会地位、社会声望和政治地位，因而出现了多元化的利益需求状况。在多元化或多样化的利益追求中，各种利益矛盾和冲突跃然纸上，冲击着政治稳定和社会稳定。再一方面，利益分化与失衡的日益严重，导致了不同群体、不同阶层、不同地区等收入差距的进一步扩大。尤其是城乡居民收入、区域收入、不同行业和不同职业的收入差距呈进一步扩大趋势。诸如我国城乡居民收入差距比，2004年为3.21：1，2005年为3.22：1，2006年为3.28：1（农民人均纯收入为3587元，城镇居民的可支配收入为11759元），两者的收入差距比逐渐扩大。［9］目前，在市场经济和经济全球化的推动下，利益分化、收入差距等更成为影响稳定的重要因素。

（二）政府责任的“超载”和供给能力的缺失

中国社会转型的过程是不断推进现代化建设的过程。现代化的理论和实践表明，政治力量的推动是后发外生型现代化发展的关键因素。在现代化建设过程中，政府领导地位的确立也是现代化顺利进行的前提条件，这是由后发现代化国家的外源性、追赶性、急剧性、计划性和全面性等特征决定的。我国是一个发展中的社会主义大国，也是后发现代化大国。在社会转型中，政府担负着促进经济增长、社会动员、公平分配、社会整合、政治参与等繁重任务。为了加快经济增长，实现经济体制的转变，政府在全面介入社会经济发展的具体过程，承担了大量其本身无法承担的职责，导致的政府失灵。一旦政策上的失误和挫折造成 “成就缩小效应”，就会削弱民众对政府的支持。“政治体系不能很快提高满足要求的能力以适应来势快得多的政治抱负和期望的高涨，这样就使政治体系陷于困难，不利于政治稳定。”［10］（p80）

（三）公共权力运行失控导致的政治腐化

公共权力的有序运行是社会有序运行的必要保证。在民主社会中，人民主权原则表明公共权力是由社会成员所共同所有，政府公职人员是受人民委托代表人民行使公共权力的。权力的人民性或公共性要求公共权力的运行和行使必须符合人民大众的根本利益，否则，人民有权推翻之。但公共权力本身固有的无限扩张性、制约性、工具性和排他性的特征，对掌权者具有天然的腐蚀性。英国19世纪著名的历史学家阿克顿勋爵说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。权力不受监督和制约，且在权力的腐蚀作用下，就会导致公共权力的非公共使用，导致政治腐败的产生。在社会转型中，我国经济体制、政治体制、价值观念等方面正发生着深刻的变化。但是旧的体制逐渐丧失约束力，而新的体制又尚未形成，制度的短缺就会造成权力约束的真空，“权力寻租”等腐败现象的蔓延，进而降低人民对政府的信任度。2004年期间，全国纪检机关就针对腐败问题立案166705件，结案166590件。其中，给予党政纪处分170850人，县（处）级干部5966人，厅（局）级干部431人，省部级干部16人，涉嫌犯罪被移送司法机关4915人。［11］（p30）2010年， 政治腐化现象的产生和蔓延，不仅毒害了社会风气，降低了执政党的权威，而且动摇了党和政府的社会基础，增强了政治稳定的不确定性。

（四）现代性因素的增长带来诸多不稳定因素

现代化作为一个复杂的社会变革过程，使社会各领域发生了深刻的变化，各种社会关系在现代化过程中进行着重大调整，它既给社会带来了生机和进步的动力，又给社会带来了新的不稳定因素。［12］亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中指出，“现代性孕育着稳定， 而现代化过程却滋生着动乱。”［13］（p38）在社会转型中，随着市场经济体制的建立，社会自由空间不断扩大，尤其是政治社会化过程的不断推进，使得体现现代政治价值取向的自由、民主、公平、正义、法治、和谐等观念逐步上升为人们普遍信奉的价值理念。由此导致人们对政治体系的评价标准发生了变化，与民主、法治等现代性政治观念相适应的民主政治价值成为人们更高的追求。然而，由于我国尚处于社会主义初级阶段，我国政治建设领域存在着民主需求迅速增长与满足民主需求的制度化渠道的有效供给不足的矛盾。［14］所以，必须推进社会主义民主政治建设，消解现代化建设带来的各种不稳定因素，维护政治稳定。

三、政治稳定向度下的服务型政府建设

在社会转型中，各种矛盾和冲突不断涌现，社会不和谐因素也在逐渐增加，再加上国际环境的影响，维护政治稳定就成为中国特色社会主义建设的重要内容。建设具有中国特色社会主义服务型政府是党的十七大报告明确提出的政治要求与目标，而加强服务型政府的建设就必须以保障政权的稳定性、加强政府的责任性、维护政治生活的秩序性、增强政治制度的内聚性为向度。

（一）保障政权的稳定性

中国共产党是唯一执政党，执掌国家政权，享有执政地位。在一定程度上，政权稳定与否主要在于执政地位稳定与否，而执政地位又是由执政合法性决定的，所以必须增强中国共产党执政的合法性基础，巩固中国共产党的执政地位。

第一，，加强服务型政府建设，增强政治统治的法理基础。所谓法理基础是指执政党在行使公共权力时必须遵循已有法则和既定的程序。服务型政府作为依法行政的政府不仅要加强法制建设，而且要树立宪法的权威，弘扬法治的精神，使各种制度和规则不因领导人的看法和注意力的改变而改变，使党员干部特别是领导干部成为遵守宪法和法律的模范。第二，增强政治统治的绩效基础，即政治产品的有效性。所谓政治产品的有效性是指政治体系所提供的公共产品和公共服务是否代表了民众的利益和愿望，以及在多大程度上满足了民众的利益诉求。服务型政府作为追求公共利益的政府，就要不断地追求政治产品的有效性。服务型政府的“服务”不仅指具体的公共服务供给职能或公共服务的体制，而且更重要的是要突出服务的价值向度与目的向度，体现“服务本位”的价值理念。第三，增强政治统治的理念基础。戴维·伊斯顿认为，意识形态对政治统治来说有两方面的作用，一是表达功能，即使其信徒能够表达自己的要求和愿望的能力；另一个是工具的作用，即思想推动人们行动的能力。［15］（p355）服务型政府不仅要以和谐社会、科学发展观的价值理念为先导，而且要不断推进先进文化建设，增强文化感染力、凝聚力，从而培养人们对政治统治的信仰和认同，增强政治统治的理念基础，维护政治稳定。

（二）加强政府的责任性

中华人民共和国政府作为人民的政府，是中国人民的历史性选择，是中国社会发展的必然选择，是中国共产党把马克思主义基本原理同中国的具体实际相结合的伟大创造。但是，在利益关系复杂多样化、利益分化严重和利益冲突不断显现和加剧的社会转型期，人民越来越多地呼吁健全和充分发挥政府的功能，尤其是作为人大代表的政府官员更应该充分发挥其代表职能，多为人民群众办实事、办好事。所以，必须增强政府的履职责任，加强政府的责任性。

第一，加强服务型政府建设，强化人大代表中政府官员代表的代表意识。代表意识是指人大代表对法律赋予自己职责的意识，对人大代表的权利和义务的认识以及对执行代表职务、发挥代表作用的态度，它是人大代表政治参与意识、民主意识和宪法观念的综合反映。目前，我国实行的是人大代表兼职制，人大代表结构中有相当一部分政府官员，他们是人大队伍建设的核心和重要组成部分。但是，作为“兼职代表”，他们除了代表职务外，各自都有自己的本职工作。这在一定程度上，会造成代表职务与本职职务的冲突，也不利于强化他们作为人大代表的代表意识。一方面，服务型政府要去增强政府官员的政治责任感，强化其政治参与意识，使广大民众的利益诉求和愿望得到及时表达和反映；另一方面，服务型政府不仅要督促政府官员在了解民意时采取民主的方式，而且在处理和解决矛盾冲突时也要采取民主的方式，集思广益，而不是独断专行；再一方面，服务型政府作为法制型政府必然要求政府官员依法履职、依法行政，增强遵守、执行和维护宪法、法律的自觉性。

第二，加强服务型政府建设，增强政府官员的服务意识。服务意识就是政府及政府官员在依法履职的过程中要贯彻以人民的利益为出发点和归宿的服务理念，要树立以代表、反映、实现人民的利益为己任的价值观念。在服务型政府建设过程中，提高政府官员的服务意识，一方面，要对现有的政府工作流程、行政行为链条进行价值审计。政府要确立哪些流程是对公众有价值的；哪些是对政府内部有价值的；哪些是为了方便公众而设计的，哪些是为了方便政府而设计的，然后以方便公众、服务公众以及有利于社会的价值取向进行行政流程设计和改进。另一方面，要引入独立的服务监控机制。市场领域的成败是以产品是否被市场接受为依据，而作为以提供公共服务和公共产品为目的政府服务，也要以社会的认可、服务对象的满意为标准。

第三，加强服务型政府建设，增强政府官员的责任意识。责任意识就是政府及政府官员在行使国家权力的过程中必须秉承对人民负责的工作理念，不仅个人要对广大人民负责，而且整个政府也要对广大人民负责，要敢于面对错误，承担责任。正如人们常说的那样，一个不负责任的政府，是不能成为一个管理能力强、管理效能高的政府；一个不负责任的官员，也是不能成为一个值得人民信赖的公仆。首先，服务型政府要强化政府官员的法律责任，增强其法律责任感。其次，服务型政府要强化政府官员的政治责任，增强其政治责任感。在服务型政府建设过程中，政府官员行使国家权力，必须忠实于国家，忠实于人民。最后，服务型政府要强化政府官员代表的道德责任，增强其道德责任感。政府官员在行使国家权力、代表人民意志时就要注意从民情、民愿角度考虑，不能让“理性”的法律，完全代替了“感性”的道德，也不能因为一己的私利而损害了国家、集体和个人的利益。

（三）维护政治生活的秩序性

在政治稳定的研究中，早期研究者甚至认为，政治的秩序性和强有力的中央政府比国家的现代化和完整的政治过程还要重要。①早期研究者有：G·阿尔蒙德、J·科尔曼、L·派伊、W·罗斯托以及S·亨廷顿等人.在社会转型中，政治生活的秩序性更为重要，这就迫切需要完善权力运行机制。

第一，加强服务型政府建设，完善权力制衡机制。与西方国家的三权分立体制相比，我国实行的是议行合一体制，但政府必须在宪法和法律的范围内行使权力，并且接受立法机关的监督，对立法机关负责。我国现有政府机构的设置基本上是沿袭前苏联的权力集中模式，在这种模式下，政府职能部门的权力过分集中，决策和执行不分，政府每个职能部门融决策、执行、监督三权为一体，自定规则、自己执行、自我监督。这就必然造成事实上的权力“垄断”，导致权力部门化，部门利益化，利益审批化，审批复杂化”的权力怪圈的形成，导致“弱政府、强部门”的格局的形成。服务型政府建设必须实现管理理念逐渐向“行政三分”理念的转变。深圳大学管理学院教授马敬仁教授认为，“行政三分”制就是指在一级政府管理系统内部，将决策、执行和监督职能适度分离并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制。［16］第二，健全权力监督和公民参与机制。在服务型政府建设过程中，政府要力求向公开透明的服务理念转变，将自身置于阳光下行使权力。服务型政府并不是全能政府，它也需要与公民社会之间的合作，只有这样才能不断提供各种公共服务，提高服务质量。罗西瑙认为，“与统治相比，治理是一种内涵更丰富的现象，它既包含政府机制，但同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需求，并实现各自的愿望。”［17］（p5）俞可平教授也指出要实现“善治”，就必须先有“善政”。这表明政府治理不仅要实现公共权力运作模式的转变，推进国家权力向社会的回归，而且更需要实现政府由居于市民社会之上的公共权力管理机关向市民社会的回归。

（四）增强政治制度的内聚性

“在一个利益分化和利益主体多元化的社会中，一个好的制度往往并不是表现为其中没有或很少有矛盾或冲突，而是表现为它能够容纳矛盾与冲突，在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱，同时，能够表现出很强的解决冲突与纠纷的能力。”［18］这就要求政府不断提高利益协调与整合的能力，增强制度的内聚性，满足人民群众的利益需求。

第一，加强服务型政府建设，建立健全畅通的利益表达机制。“完善利益表达机制有利于构建和谐社会，所以，需要尽快完善利益表达机制，实现不同利益群体利益表达权利的平等、利益表达渠道的畅通、利益表达作用的有效发挥。”［19］一方面，服务型政府要拓宽人大和政协作为民众利益表达的基本渠道。在原有基础上吸纳更多、更广泛的利益群体参与政治生活，并适当增加利益受损群体的人数，使大多数人的利益需求得到反映和满足。另一方面，服务型政府要培育、发展和扶持各种社会组织，加强其组织化和制度化建设，建立高效的利益表达机构。再一方面，服务型政府要加强与社会的协商、对话和谈判，将公民参与吸纳到决策的过程中来。把对社会的协商、对话和谈判作为不同群体和工人利益要求表达的一种基本形式加以规范化和普遍化，开辟了新的利益诉求渠道。［20］

第二，加强服务型政府建设，建立健全合理的利益分配机制。党在十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调：“合理调整国民收入格局，切实采取有力措施解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题，逐步实现全体人民共同富裕”。所以，建设服务型政府，首先，要确保合理的初次分配，即保障社会各阶层及个人利益竞争的条件和机会平等。一方面，充分发挥市场在资源配制中的基础性作用。在坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的原则下，充分利用市场机制来协调各方面的利益分配，实现资源流动的畅通；另一方面，加强市场的法制性建设，规范市场秩序。依法取缔非法收入和控制垄断性收入，形成两头小、中间大的利益格局。其次，要充分发挥再分配的调节作用，正确处理好效率与公平的关系。通过“抓两端促中间”的分配政策调节过高收入，通过加大转移支付的力度，加大农村基础设施建设的力度和工业反哺农业力度，通过贯彻“鼓励优先，关注弱势”的政策，建立与我国经济相适应的社会保障体系。

第三，加强服务型政府建设，建立健全科学的利益观念导向机制。所谓利益观念导向机制就是通过宣传和学习正确的价值、思想、行为观念来引导人们培养科学、正确的行为价值取向，让人们树立合法、合理、公平、公正以及平等的利益观念。“妥善处理各方面的利益矛盾，形成共同的价值观，这是坚持科学执政，民主执政，依法执政的重大课题。”［21］（p37）所以，建设服务型政府，一方面，要加大各种媒体对中国特色社会主义核心价值理论体系的宣传教育力度，培养人们正确的利益价值观，使其明确社会主义初级阶段所需要的利益价值取向，自觉选择合理的利益需求和利益行为。另一方面，要积极引导人们正确看待当前的利益分化、利益多样化和利益多元化现象，使他们的价值观念、利益观念与建设社会主义现代化的进程相一致，并积极投入到社会主义现代化建设的全过程中。再一方面，要规范人们的利益行为，通过加强道德建设和法制建设，增强人们内在的和外在的约束力，从而以高度的社会责任感处理利益关系，形成共同的社会主义价值观理念。

［1］胡鞍钢.中国发展前景［M］.浙江人民出版社，1999.

［2］［13］（美）塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.三联书店，1989.

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（责任编辑：牟春野）

Political Stability：The Goal Orientation on the Construction of Service－oriented Government in the Transformation of Society

Liu Tao

With the reform and opening－up of China and the establishment of socialist market economy，Chinese society is undergoing a profound transformation.Also，the uncertain factors that affect the political stability are increasing fast.The party＇s seventeen congress report puts forward the requirement on the construction of socialist service－oriented government.The construction of service－oriented government is not only in favor of promoting the reform of political system，but also in favor of maintaining political stability.So，building a service－oriented government must ensure the stability of the regime，strengthen the accountability of government，maintain the order of political life， enhance the cohesiveness of political system.

transformation of society；political stability；service－oriented government

D63－3

A

10007－8207（2012）07－0009－05

2012－03－10

刘涛 （1984—），男，江西吉安人，兴义民族师范学院教师，硕士，研究方向为中国政治与政府治理。