我国城管行政执法体制的弊端与完善——兼论《轻犯罪法》在日本城市管理中的作用

□ 王爱群

（大连大学，辽宁 大连 116600）

我国城管行政执法体制的弊端与完善
——兼论《轻犯罪法》在日本城市管理中的作用

□ 王爱群

（大连大学，辽宁 大连 116600）

我国城管行政执法部门在执法过程中暴力执法和暴力抗法事件频繁发生，执法部门和市民之间的矛盾体现出城管制度的立法缺陷。为了避免社会矛盾的激化、有效合理地创造和谐社会，有必要对国外的相关制度进行研究，对我国城市管理制度进行整合。在日本，警察是城市管理的执法主体， 《轻犯罪法》使城市居民在严格的执法过程中形成了良好的守法意识，而执法者在管理过程中也有法可依，使执法效能倍增。本文通过分析日本 《轻犯罪法》在城市管理中发挥的作用，提出我国应当借鉴其立法模式与实践经验，由警察充当城市管理执法主体，对城市管理的执法机关、执法范围、执法职能、执法手段进行统一立法。

城管；警察；轻犯罪法；行政执法

近年来，我国行政执法部门在执法过程中暴力执法和暴力抗法事件频繁发生，执法部门和商贩、市民之间的矛盾愈演愈烈，甚至酿成血案。一起执法事件，两边都付出惨重代价，一项城市管理制度，却屡屡发生被管理者以死抗争，执法者在受社会舆论谴责的同时还要面临工作所带来的人身危险，这让我们不禁要去思考我国城市管理制度本身存有的缺陷。为了避免社会矛盾的激化、有效合理的创造和谐社会，有必要对国外的相关制度进行研究，同时对我国城管制度进行反思。

一、《轻犯罪法》与日本的城市管理

日本的城市管理是被世界广泛认可的。在日本，虽然没有城管执法，城市中却没有乱摆摊、乱贴广告、乱停车、乱丢垃圾和随地吐痰的现象。这样井然有序的城市管理一方面靠的是国民的自觉，另一方面也是靠健全的法律和相关制度。其中，日本的《轻犯罪法》对规范市民行为、加强城市管理发挥着很大作用。

（一）日本《轻犯罪法》概述

日本的《轻犯罪法》于1958年5月1日制订，1983年10月1日进行了修改。《轻犯罪法》全文共4条。第2条规定了属于轻犯罪的类型：潜伏在无人居住的住宅、建筑物；携带凶器，携带作案工具；有劳动能力不工作的流浪者；公共场所野蛮言行打扰他人；破坏公共标示灯；乱停船妨碍水路交通；救灾时不合作；不慎用火；使用爆炸物；投掷危害人体或物件的物体；夹塞插队；妨碍安静；学位、职务、资格等弄虚作假；谎报罪情、险情；虚假申报、不实记载；不尽救助或报告义务；暴露身体；乞讨；偷窥；妨害公、私仪式；妨碍水路流通；吐痰和随地大小便；随便丢弃鸟兽死尸和垃圾；妨碍别人通行；共谋准备；私放动物；妨碍他人工作；擅闯禁地或他人耕地；乱立标牌；虚假广告等。该法第3条规定，对于违反《轻犯罪法》者，可处以拘留或罚款。

《轻犯罪法》制定的目的是为了确定人们日常生活最低的道德标准，［1］根据这部法律，几乎所有不文明的行为都可以通过法律来进行惩罚，在很大程度上约束了个人行为。

（二）《轻犯罪法》在城市管理中所起的作用

在日本，非法营业、非法停车等涉及到城市管理的工作都是由警察来执行的，《轻犯罪法》对于日本的城市管理和净化起着很重要的作用。

⒈警察是城市管理的执法主体。因为城市管理的内容都是由《轻犯罪法》来调整的，所以可以说警察是城市管理的执法主体。由于健全的法律体系的约束和监督，日本警察执法时也不徇私情，违法必究，有效杜绝了徇私和暴力执法的问题。此外，因为教育因素和社会因素的影响，使日本人的守法意识很强，日本人对执法者的工作是相当配合的。例如，有店铺将大量货物摆设在路边甚至是道路上，并且为了吸引路人放出高分贝音乐，制造噪音，这样势必影响行人通行、周围邻居的休息。对此情况，按照我国的管理方法，应该由交通警察管理其占道经营，由环保部门处理其噪音问题，但无论是交通警察还是环保部门进行处理时，店主如果采取暴力手段对抗执法人员，则由公安部门处理其打人事件。因此，一个不大的事情，需要三个部门派人进行处理，费时费力，效率不高。现在有一些城市为了防治暴力抗法事件，在市、区公安部门内部单列执法编制，抽调公安成立专职的城管保障队伍。［2］而在日本的《轻犯罪法》立法模式下，可全部直接由警察进行处理。

⒉严格执法和完善的法律保障。有了《轻犯罪法》的制定及执行，再加上完善的法律约束、监督体系，促使城市居民严格自律，而执法者在管理过程中也因有法可依，并有法律监督，避免了暴力执法现象的发生，使执法效能倍增。警察会依法行使职权，比如在电线杆等公共设备或公共场所乱贴宣传单，警察可依据《轻犯罪法》第33条将其逮捕。［3］涉及轻犯罪法的最高裁判所（最高法院）的判例最有名的是“贩卖温泉鸡蛋案”：有3名男子在北海道阿寒国立公园有“禁止入内”标志的地方卖温泉鸡蛋。该案经过简易裁判所、札幌高级裁判所和最高裁判所的三级审理，最高裁判所认为就贩卖鸡蛋的卫生、价格以及从维持贩卖人本身的生计角度考虑，该行为没有违法性，但是该行为违反了《轻犯罪法》第32条 “无正当理由擅闯禁止入内的场所或擅入他人的耕地”的规定，最终被认定为有罪。［4］这样在我们眼中看似不起眼的小事，在日本却经过了三级法院的审理（日本是三审终审制），可见其具备了完善的法律保障和严肃的执法手段。

（三）其他相关制度的完备与国民的自觉性

⒈相关措施的完备。在日本，如果在禁止营业的场所进行经营活动会受到处罚。所以没有街头的流动商贩，但是对于临时经营的商贩，有关部门都给提供固定的场所，这样就给与了临时商贩合法的地位。此外，在具体措施上，日本也能兼顾公益性和营利性，使城市管理问题得到了更合理和更长效的解决。比如张贴小广告和传单，因为法律规定在他人的建筑物上贴广告是违法的，所以日本一般都是通过夹带在报纸中的方式发行免费的印刷品，既解决了小商小贩做广告的目的，又有效解决了乱发广告的问题；同时，日本在城市内还建立了许多活动广告牌，上面贴着的或是社区的活动通知，或者是某些广告信息，这些都是公益性，并不以赚钱为目的，将公益广告和营利性广告有效地进行了分流。

⒉国民教育和高度的自觉性。除了《轻犯罪法》等一些强制性规范之外，日本城市管理的另一个方面靠的是国民高度的自觉性。除了清理垃圾点和定期清理树木的人员，日本没有清扫街道的专职工作人员。日本人从小接受的教育就是不给别人添麻烦，爱整洁，不随地吐痰、不乱扔废弃物。有时候会看到一些义务劳动者在捡街上的纸屑、饮料罐等丢弃物，有的人在公共场所见到别人丢弃的垃圾会随手捡起来扔到垃圾桶；即使在野外、山区等地方也不随手丢弃垃圾；在外面散步溜狗的人，都会随身带着垃圾袋随时清理狗排泄的粪便；在公共场所尽量不发出声音打搅别人……。在日本的社会环境下，遵守所有的法律和社会规则是市民基本素质的体现。

二、我国城管制度的弊端

在我国，城管执法是随着城市化进程的深化而建立起来的综合性执法，它的初衷是解决以前存在的多头执法、重复执法等弊端。实践几年来，城管执法取得了很大的成绩。然而，暴力执法和暴力抗法等事件的不断发生，反映出城管制度的弊端。如2007年6月11日，45岁苏州市民赵菁摆摊卖报被查，报纸被没收的她不愿也无力缴纳200元的罚款，从城管局的三楼跳下摔成重伤；［5］2007年5月22日， 湖南武冈农妇殷小云在半小时内被城管和市场管理所相继罚款，不堪被“欺负”的她和市管人员发生冲突，被带到派出所后，感到屈辱的她用自己的背包带结束了生命；［6］2009年11月27日的成都拆迁户唐福珍与执法人员抗争，自焚身亡……。［7］在处于弱势的小商贩屡屡成为受害者的同时，相对处于“强势”的城管执法者也可能因为暴力抗法而受害；2006年8月11日，无照商贩崔英杰用尖刀刺入北京市海淀区城管副队长李志强的脖颈，崔英杰被判死缓；［8］2009年5月16日，沈阳小贩夏俊峰由于在摆摊时被城管查处而其发生争执，持刀将2名城管刺死，2011年5月9日，夏俊峰被判死刑。正如夏俊峰案二审辩护律师所言，“被杀的城管和杀人的小贩一样，都是城管制度的受害者”。

（一）城管的职责范围不明确

由于我国在城市管理综合行政执法领域至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法律法规，城管到底该管什么，也没有一个专门的机构来回答这个问题，只是原则上规定相对集中行政处罚权的工作由国务院法制办总体协调，这样的机制导致城管执法的合法性屡受争议。城管部门的设立和执法的主要法律依据是国务院 《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号）和其他相关法律法规以及一些地方性法规。但是，城管执法的一个重要特征就是综合性，城管似乎“无所不管”，执法职能与卫生、工商、规划、园林、交管等政府部门均有交叉，而且这种执法范围缺乏稳定性，在城管和其他部门的管理职能有交叉和冲突的执法领域没有明确的界限。有学者认为，对于警察或者消防来说，他们很少会遭遇到冲突，因为他们的目标和职能都是清晰而且无可争议的：警察维持治安，消防防治灾害，这已得到了社会的普遍认同。而城管的目标是维持秩序，但秩序却是很抽象而且包含极大价值冲突的概念，维持什么样的秩序，社会并没有一致的共识。这一条决定了事情本身就充满着冲突，只是较早时这一冲突没有凸显而已，城管目标的不明晰，才是问题所在。［9］

（二）城管执法过程中法律意识和法律手段不明确

城管部门虽然有相对集中行政处罚权，但是它的法律地位不明确。城管人员的执法不规范，主要原因在于法律不规范。因此，城管人员在工作中实施的处罚程度不一致，处罚方式各不相同，影响了执法的公平和公正。

(2) 从实验和数值角度研究了0Cr18Ni9不锈钢材料实际的起裂断裂韧度，针对I型裂纹紧凑拉伸测试，利用扫描电镜断面观察和声发射技术确定起裂载荷为23kN，根据不同方法所计算的J积分存在差异性。按照GB/T 21143标准计算的J积分的实际起裂断裂韧度值JiGB为351.4kJ/m2，处于有限元计算的J积分范围内。利用数字图像相关方法测量的位移场计算得到的实际起裂韧度值JiDic(293.4kJ/m2)与有限元计算的J积分平均值JiFem(293.1kJ/m2)接近。

我国现行的涉及城市管理的法律法规虽然较多，但不系统，散见于其他的法律法规之中，许多法律法规条文又似是而非，可操作性不强，甚至相互矛盾，法律规范内部的协调性、统一性、配套性不能满足行政执法的具体性和可操作性要求，导致城管行政处罚缺乏完善、准确的法律依据。面对这一难点，城管执法人员往往处于被动境地：对于明显处于管理权限范围内的违法、违规事项，如对其进行管理，又缺乏对应的处罚依据，如不对其进行管理，则又是行政不作为；同一行为同时违反两个法律，涉及到数种不同的处罚时，究竟适用何种法律、何种处罚也成为棘手问题。此外，我国《行政处罚法》第24条规定：“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”。“一事不再罚”是行政处罚适用的基本原则之一，［10］（p205－206）但实践中如何正确适用 “一事不再罚”原则更是很难把握和判断。

（三）执法人员的素质有待提高

目前，我国的城市管理工作水平和质量还存在这样那样的差距和问题，城市管理人员的素质参差不齐，个别城管工作人员素质低下，作风恶劣，也是导致恶性事件发生的原因之一。［11］而我国针对城管部门工作人员没有相关的专门考试和专业培训制度。实践中，不管城管人员的素质如何高，在执法中如果不采取强制措施，仅靠说服教育是根本不起作用的。所以有必要从完善制度入手，因为一个有序的社会是靠合理的制度来维持的。

三、完善我国城管制度的建议

我国的城管部门只是社会转型期的一个过渡机构，这个部门面临着重重危机：在执法过程中，存在着执法依据不足、执法程序不严、执法暴力倾向严重、执法责任不清、执法队伍不强等诸多问题。笔者借鉴日本及其他城市的一些经验，结合实际情况对我国城市管理提出以下建议：

（一）将城市管理改为警察的执法工作范围

有人提出我国应该制定《轻犯罪法》。事实上，我国《治安管理处罚法》已基本涵盖了日本《轻犯罪法》的立法目的和基本内容，无须另行立法。笔者认为，我国应参考日本《轻犯罪法》的立法模式，明确执法权的归属问题。

2012年8月1日，湖北省武汉市汉阳区 “城管武装部”正式成立，引发了社会的争议。［12］深圳政协委员杨立勋也曾建议深圳组建城管警察。但是，鉴于《立法法》和我国法律的有关规定，深圳市没有彻底更改执法主体的立法权，不能制定将城市管理的执法权全部交给公安机关的相关地方性法规及文件。因此，笔者认为，解决这一问题的最好办法就是由有立法权的机关制定城管执法的统一法律，将城市管理的执法权交给公安机关，明确警察城管执法范围、执法职能和执法手段。这样使执法机关有法可依，既可以防治暴力执法和暴力抗法的发生，也可以使市民意识到违反城管法律的严重性，促使市民严格自律。一些违法行为不是由城管部门来管理，而将受到治安管理处罚，比如根据城市管理的相关条例，一些发送小广告、摊贩占道等违法行为本身不能被拘留，但如果多次违法且屡教不改，就涉嫌扰乱公共秩序，公安机关可以直接介入，按照《治安管理处罚法》的规定可以进行警告、罚款和拘留。

（二）加大行政处罚力度，严格执法

目前我国城市管理的法律依据散见于几十部法律法规之中，因而在实际管理中，时常出现有法难依和法律法规相冲突的现象。由于各城市没有立法权，在城市管理中只能依据相关条例和一些地方性的规定来进行，对城市管理中不断出现的新情况、新问题，导致城市管理在现有政策法规没有涉及时缺乏可行依据。为了切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，应从以下几方面入手：

⒈加大处罚力度，加强管理工作的权威性。在日本，违反《轻犯罪法》的规定，要受到罚款、拘留等处罚，还要有轻犯罪的犯罪记录；而在香港，若在大街上乱丢废纸、随地吐淡，一经发现，告到法庭判决，处罚金额可达万元。但我国各城市的很多规定和罚则不明，而且有的明显不适应实际情况，对于一些违法行为也缺乏威慑力。所以对于一些陈旧的规定应当适时修改，扩大条例的适用范围，加大处罚力度。

⒊加强部门监督和群众监督。应建立健全城市管理目标责任制，切实做到权责分明、问责有据。充分发挥部门监督、社会监督、群众监督和新闻舆论监督的作用，通过政务公开、市民投诉、市民听政、新闻舆论曝光等方式，对城市管理工作和违反城市管理的行为实施有效监督举报提醒，对于违法行为，群众可拨打热线电话举报，相关部门应给予有效的、迅速的答复。

（三）给小摊贩提供合法经营场所

目前城管工作中问题最多的是流动小商贩与执法人员的冲突。完善城市管理制度，解决商贩和城市管理之间矛盾的根本办法是承认流动小贩作为商主体的合法地位，实行统筹安排，统一规划，提供规范性经营场所或公益性经营场所，从根本上解决小摊贩占道和非法经营的问题。

崔英杰故意杀人案中，他的辩护律师曾经提出质疑：“我们的法律、我们的城市管理制度究竟是要使我们的公民更幸福还是要使他们更困苦”。水可疏而不可堵，政府如果能够抛弃“严防死守”的僵化做法，切实从执政为民的思想出发，合理规划设置既方便群众，又使“弱势们”能够有经营的市场，城市就能够真正的和谐。在日本，对于饮食业有严格的管理，但是如果有节日活动，一些临时小摊贩可以在固定时间、固定场所内从事经营活动。当然，在经济上政府似乎有一些损失，但眼光放长远一点就可以看到，和谐带来的是一个城市品位真正的提高。法谚有云：立良法于天下者，则天下治。“和谐社会环境优先”，也只有在一个和谐的城市，城管和无证小摊贩都将得到真正的解放，这才是解决城管和无证小摊贩之间矛盾的唯一途径。

（四）提高公民守法意识

在日本，公民的守法意识很高，对于违反法律甚至是不道德的行为，都会认为是可耻的。而在我国，从司空见惯的随地吐痰、乱扔垃圾，屡禁不止的非法广告、非法停车、非法小摊贩，到社会舆论对违法行为的冷漠、对行政执法人员的谩骂和偏见，说明了一个问题，那就是公民的守法意识淡薄。英国学者哈特将守法的动机分为：一种是出于自愿去接受和维护法律，并以法律规则作为自己行为的指导；一种是通过观察或实践发现如果不遵守法律可能会受到惩罚，因而被迫服从法律。［13］我国公民的守法意识普遍倾向于第二种。

城管执法对象中大多属于法制观念淡薄、法律知识缺少的人群，这些人中有很多人知道做假证是违法的，可未必知道发送小广告是违法的；知道偷盗抢劫是犯罪，但未必知道流浪乞讨是非法的。因此，建立市民新的价值取向，用现代城市文明准则规范市民的行为方式，才能减少同执法相对人之间的隔阂与误解。而提高公民守法意识的最根本的办法就是制定符合规律、符合正义和公众利益原则、形式科学“良法”，［14］只有“良法”，公民才能自愿去接受和遵守，执法难的问题也就能迎刃而解。

综上所述，日本的《轻犯罪法》使城市居民在严格的执法过程中形成了良好的守法意识，并能自律，而执法者—警察在管理过程中也因有法可依，使执法效能倍增。我国可借鉴其经验，让警察成为城市管理行政执法工作的主体，加强执法部门的权威性，并加大处罚力度；与此同时，从“执政为民”的思想出发，合理为小摊贩提供合法经营场所，从根本上解决非法占道经营等现象；此外，要从制定“良法”出发，提高市民守法意识，营造一个整洁亮丽、秩序井然的良好城市环境和社会环境。

［1］（日）植松正．街の浄化と軽犯罪法［J］．時の法令，通号435，（43－47），1962－09－03．

［2］广州市拟组建城管公安机构 打击暴力抗法行为［N］．南方都市报，2006－12－21；武汉将派专职警察进驻城管部门 防止暴力抗法［N］．长江商报，2007－04－28．

［3］2006年10月4日的事件：长野县两名男子因为在电线杆上张贴传单而被捕．长野县警察．最新事件？事故文件［EB/OL］．http：//www．police．pref．chiba．jp/trouble/newest/index．php？sl＿year ＝2006＆sl＿mon ＝10＆sl＿mday＝04，2012－06－07．

［4］在国立公园特别地域卖鸡蛋与轻犯罪法的适用［J］．最判昭和48－11－26，時の法令，通号855，（44－50），1974－04－23．

［5］苏州女卖报工不满两百元最高额罚款从城管局跳楼 ［N］．新京报，2007－06－11．

［6］湖南农妇派出所自杀 官方否认200多警力抢尸 ［N］．南方都市报，2007－05－31．

［7］宁波女企业家自焚抗拆续：状告城管执法行为违法［J］．瞭望东方周刊，2011，（16）．

［8］北京市第一中级人民法院刑事判决书（2006）一中刑初字第3500号．

［9］城管执法弊端凸显 制度去留成讨论焦点［N］．南都周刊，2007－05－14．

［10］罗豪才．行政法学［M］．中国政法大学出版社，1999．

［11］周兴福．文明执法——城管执法的新课题［J］．城市管理（上海城市管理职业技术学院学报），2006，（02）．

［12］何三畏．试看“城管武装部”的未来［J］．南方人物周刊，2012，（27）．

［13］（英）哈特．法律的概念［M］．张文显等译．中国政法大学出版社，1996．

［14］李桂林．论良法的标准［J］．法学评论，2000，（02）．

（责任编辑：张雅光）

Drawbacks and Improvements of the Administrative－Law－Enforcing System of China＇s Urban Management——and Roles of Light of Crime Act in Japan＇s Urban Management

Wang Aiqun

In our administrative law enforcement，violent law enforcement and violent resistance to law cases frequently occurred；the contradictions between law enforcement department and the public show the legislative defect in our urban management system．In order to avoid the intensification of social conflicts and effectively create a harmonious society，it is necessary to study the relevant systems of foreign countries，thus to improve our urban management system．In Japan，police is the law enforcement subject in urban management．And the light Offence Act makes residents developing a good awareness of law abiding and self－discipline in strict law enforcement，as well as enabling law enforcer has legal basis in the management process and then improving effectiveness．By analyzing Japanese Light Offences Act＇s role in urban management，the article suggested that our China should learn Japanese legislative mode and its practice experience：making police acts as enforcement subject in urban management and uniformly legislating on urban management law enforcement agencies，scopes，functions and means．

urban management；police；light offence act；administrative enforcement of law

D922．112

A

1007－8207（2012）11－0095－05

2012－09－07

王爱群 （1972—），女，内蒙古呼和浩特人，大连大学法学院讲师，法学博士，研究方向为民商法。